房地产税“在路上”：如何解读？

房地产税“在路上”：如何解读？

背景材料：

房地产税进入全国人大立法规划的消息，近来颇受社会关注。2015年8月5日，十二届全国人大常委会立法规划经调整后再次公布。调整后的立法规划一、二类项目从原有的68件增至102件，实际增加了制定能源法、编纂民法典等34件。其中，房地产税法和环境保护税法、增值税法、资源税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等7部税法被列入，引人注目。

党的十八届三中全会《决定》提出“落实税收法定原则”，全国人大将7部税法列入立法规划，是落实税收法定原则的具体体现。三中全会《决定》还提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，房地产税法在这7部税法的制定中也处于更加优先的位置。但相对于其他6部，它也是最难制定的一部税法。据相关人士透露，房地产税法初稿已经基本成形，正在内部征求意见并不断完善中，相对确定的是，房地产税主体税种或由房产税、城镇土地使用税合并，具体税率可能将由地方在中央确定的税率区间内自行决定。房地产税立法和开征已呈不可逆转的趋势，形成广泛共识。但由于是一项综合税种，牵涉利益复杂，何时立法通过、如何征收都还存在争议。尽管已列入本届人大立法规划，但目前来看房地产税征收仍然“在路上”。

房地产税在落实税收法定原则的大背景下被列入全国人大的立法规划，而又以直接税、财产税、地方税和民生税的独特属性在所有的税种中“特立独行”、引人注目。房地产税作为一揽子方案，将对房地产开发、转让和持有环节中的各税种进行整合，减少开发环节征税，提高使用环节征税。因此房地产税的立法和征收都将是非常艰巨的任务，但又是完善中国税收体系非走不可的路。房地产税的开征也将意味着我们在现代财税国家的道路上又迈出坚实的一步。如何正确认识房地产税？它是不是土地财政的替代品？其开征将对房价影响几何？针对我国现实，究竟在怎样的时机、环境下才最适宜开征？对完善我国财税体制意义何在？本期监督沙龙关注备受瞩目的房地产税立法与开征，围绕相关问题展开探讨。

房地产税纳入立法规划

主持人：无论作为授权立法的1986年《房地产税暂行条例》，还是2010年作为国务院批转文件的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，抑或是2011年沪渝两地《对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》，房地产税都尚未以体现税收法定原则的法律形态出现，而根据背景材料，此次全国人大常委会明确将制定房地产税法纳入立法规划，对此您作何评价？

林江：我认为这是一件大事：首先，房地产税明确通过人大进行立法，说明中央政府高度重视《立法法》所体现的原则，即凡是涉及民生的重大事项，都需要经过人大立法来予以规范，这是在党的十八届四中全会之后体现我国依法治国的重要举措；其次，房地产税涉及千家万户的利益，中央政府采取谨慎的态度，不再以过往比较通用的暂行条例的办法来实施，也说明了这种谨慎的态度，事实上，在我国宏观经济下行压力还比较大的情况下，房地产市场如果大幅震荡，房地产价格快速下滑，将对我国稳经济的目标产生冲击；而通过人大常委会的立法程序，其实本身就是希望听取社会各界人士对于房地产税征收方法的意见，这个咨询和互动过程的顺利进行将有助于建立政府和老百姓之间的互信和互动关系；最后，目前我国与房地产相关税种或者收费已经不少，那么新推出的房地产税与现有的房地产相关税种或者收费是什么关系，也需要向公众说明，并且在征求民意的基础上以法律形式确定下来。总之，房地产税正式被纳入立法规划，意义深远。

翟继光：这是落实中央提出的税收法定原则，落实《立法法》规定的税收法定原则的体现。同时也宣告了未来我国税收领域的改革将不再采取在法律之外先行试点的做法，一律采取先立法后征税的模式。这是一种历史性的进步。

蔡昌：房地产税的立法是一件紧迫而必要的工作，既是对宏观经济调控的手段，也是健全税收制度建设的重要环节。虽然房地产税的立法存在一定的现实压力，但这彰显出政府利用市场手段和财税工具治理国家和发展经济的决心。房地产税的立法，为政府对财产的管理和财富的传承奠定了基础。

房地产税的立法是中国现代社会发展的必然，也是调控房地产市场的一种手段。作为一名财税理论工作者，我赞同全国人大的立法，并期待房地产税制真正实现科学立法，为进一步维护社会主义市场经济体制服务。

李建军：税收法定原则是现代税收治理的基本准则，加强税收立法，使税收的设定和征收有法律依据是落实税收法定的基本要求。房地产税是直接向居民征收的税种，其征收意味着纳税人经济利益的直接减少，其征收应更为严肃审慎，更应以人大立法的法律形式，通过人民代表立法、人民同意的方式来制定征收。目前，我国税收体系中与个人利益直接相关的个人所得税、车船税、企业所得税都是以法律形式设定的，房地产税纳入立法规划，是落实税收法定的客观要求，也是完善我国房地产税收制度现实需要，以立法和法治的方式推进房地产税改革体现了全面深化改革和全面依法治国的互动共进，房地产税改革值得期待。

主持人：然而在以房地产行业为重要载体的宏观经济持续受下行压力的形势下，开征房地产税的这一明确立法信号释放后，引发了人们对房地产行业的再次高度关注，甚至引起一些人对加快推进房地产税立法的质疑之声，这反映出什么问题？

林江：这反映市场不少人士对经济下行背景下房地产税的推出将产生何种效应充满疑虑。主要是担心房地产税推出后可能会重创房地产市场，从而影响宏观经济的稳定。这种担心尽管并非无的放矢，但是我认为还是多虑了。事实上，目前的房地产税进入立法程序与2010年房产税征收方式试点的改革还是有本质不同的，后者是国务院针对当时的房地产市场价格居高不下而采取的一项政策措施，而前者则是希望通过立法从根本上确认在物业的保有环节征税的基本事实，而在保有环节征税，如果又能够保证相关的税收属于地方税，确保相关的税收收入作为提供当地优质公共服务，例如基础教育、基础医疗等服务的供给，当地的房地产不但不会因此贬值，反而有可能升值，至少得以保值，而物业的保有者因此也不反对缴纳房地产税。可见，在房地产税的问题上，征税者和纳税者可能不再是对抗关系，果然是，房地产税的开征有可能开创政府与纳税人新型和谐关系的先河。

翟继光：这反映出大家把房地产税与房地产价格联系在一起，把税收和宏观调控联系在一起。实际上，它们之间都不具有直接的因果联系。房地产市场有其自身的发展规律，与房地产税的开征与否关系并不大。首先，房地产税的数额不会太大，与当前的房产税、城镇土地使用税的税负大体相当；其次，房地产的价格变动趋势是由供求关系决定的，开征房地产税并不会对房地产的供求产生较大影响，因此，对未来房地产价格的变动趋势影响不大。税收的本质是筹集财政收入的手段，并非宏观调控。虽然税收在宏观调控中也可以发挥一些作用，但其基本职能仍然是筹集财政收入。因此，目前是否开征房地产税与宏观调控的走向并没有必然的联系，即使开征房地产税也并不意味着宏观调控的方向发生了变化。

蔡昌：在以房地产行业为重要载体的宏观经济持续下行形势下，开征房地产税的信息再次引发了人们对房地产行业的高度关注，还有一些人对加快推进房地产税立法持质疑态度。这反映出社会各界对房地产税制出台可能造成诸多社会影响的担忧。

但是，在当今时期，我们正好是推出房地产税制的良好时机。一是国家的税收政策必须保持中立性，不能因为一时的宏观形势不利就因噎废食，税收法制化、树立税收法定原则是中国必须要走的一条道路。二是房地产目前是家庭的重要财富，开征房地产税有利于明确房地产的产权归属，建立有效的产权保护机制。三是房地产市场目前不景气，开征房地产税也不会对房价造成特别大的影响作用。等未来房地产市场回暖，这种房地产税制的影响会被房价的上涨而冲淡。

李建军：房地产税改革信号出来后，一些人对改革产生质疑反映出人们对房地产税改革的担忧，担心房地产税改革会加重购房有房者的税收负担，这种担忧可以理解，但这里存在着误解，应该看到改革并不意味着增税。房地产改革的实质是改革优化房地产税收结构，减少和降低房地产流转环节税种和税负，相应增加保有环节税，进而完善整个税制结构和地方税体系。

房地产税制改革：困境与展望

主持人：事实上，房地产税制改革已推进多年，但一直没有迈出关键性的步伐。无论是从2003年开始财政部、国家税务总局陆续在北京、辽宁等十省市进行的房地产税模拟评税试点还是上海重庆房地产税改革试点，在很多人看来都没有取得理想效果。而就房地产税本身而言，我国目前实际开征的18种税里，与房地产相关的就有11种，涉及房地产开发、交易、持有全链条的各种税费需一并纳入加以整合，所有的税费如何合理化地通盘协调理顺、整合归并，是一个系统工程，而房地产税立法实际是这场整合的一次“大考”。那么在您看来，房地产税制改革跌宕多年无明显进展的原因何在？房地产税制改革究竟面临哪些现实困境和挑战？改革能否推进的关键何在？

林江：我认为房地产税多年无明显进展的原因：一是房地产税作为一个新的税种，与现有房地产相关税种是什么关系没有弄清楚，如果在房地产税推出后部分房地产相关税种需要撤并，那么哪些需要撤掉，哪些需要保留，哪些需要合并？并没有一致的意见；二是地方政府对房地产税抱着怀疑观望的态度，主要原因是担心地方的土地财政会受到房地产税开征的影响，地方政府态度不够积极甚至消极回应，也成为房地产税进展甚缓的原因；三是房地产税到底可否作为地方税的主体税种，中央政府一直没有松口，也影响地方政府支持房地产税推出的积极性。房地产税改革面临的现实困境和挑战是：一是土地出让金要不要合并到房地产税之中，从理论上说，土地出让金既然是土地使用的租金，而在我国土地由国家所有的制度背景下，房地产税其实也是土地使用的租金，如果土地出让金与房地产税并存，其实就是双重征税，需要避免；但是如果取消土地出让金，让其归并到房地产税之中，在房地产税没有明确属于地方税主体税种的前提下，地方政府的反对声音会相当强烈；二是房地产税涉及两个税基，一个是房产，另一个是土地，向房产的拥有者征税并无问题，但是构建房产的钢筋水泥将随着时间的推移而贬值，那么为什么房产会升值呢，主要原因是土地升值，但是在我国，土地是属于国家的，相当于向国家征税，一个税种在向房产的拥有者即市民征税，也同时向土地的拥有者国家征税，按照税收法定主义的原则，有没有法律依据，成为疑问；改革能否推进的关键在于：一是房地产相关税种与房地产税之间的归并关系需要尽早厘清；二是房地产税所涉及的两个税基的问题需要尽快从法律层面上予以确认；三是中央政府可能需要尽快明确房地产税是属于地方税、中央税，还是共享税。

翟继光：房地产税改革无明显进展的主要原因是我国对房地产税的定位尚未明确，社会对房地产税的改革期待与其可以实现的职能存在严重脱节。房地产税是西方发达国家普遍开征的税种，但其实行土地私有制，政府并不收取土地出让金。我国实行土地公有制，土地交易的一级市场需要缴纳数额庞大的土地出让金。这种根本制度的差异导致我国无法直接复制西方的房地产税。如果用房地产税来取代土地出让金又会导致政府短期收入出现大幅下滑，我国目前的财政状况无法承担这种大幅下滑，因此，只能暂缓改革。社会公众期望房地产税改革能够降低房价，而房地产税根本不具备这一功能，政府也非常清楚这一点，因此，政府推动房地产税改革的动力不是很大。即使推出，其社会反响也不会太好。

我国房地产税改革面临的最大问题就是如何在确保政府收入整体稳定、纳税人负担整体稳定以及房地产市场整体稳定的前提下，顺利实现将房地产在交易环节一次征收的税款转化为在持有环节长期征收。如果房地产税改革导致政府，特别是地方政府收入大幅下滑，政府没有改革的动力。如果房地产税改革导致纳税人税负明显上升，一方面会导致纳税人的抵制和反对，另一方面也不符合当前经济下滑需要减税的大趋势。如果房地产税改革导致房地产价格大幅波动会影响我国房地产市场的健康发展并可能会引发中国经济进一步下滑。无论哪种情形都是政府不愿意看到的，而房地产税改革的急迫性和能够给政府带来的短期利益并不明显。所以，推进房地产税改革仍然任重道远。未来推进房地产税改革的关键就是所设计的方案能否达到各方利益的平衡，能否实现整体房地产市场的稳定。

蔡昌：房地产税制改革多年无明显进展的原因有以下三点：一是房地产的产权问题，尤其是土地的产权，土地所有权属于国家，土地属于公有制性质，目前让渡的只是土地使用权，因此，征收房地产税显得理由不够充分；二是对所有的经营用房和居住用房普遍征收房地产税，无疑会增加居民的税收负担，这是考虑的因素之一；三是与房地产开发、交易相关的税种还有契税、土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，征收房地产税的确应该考虑进行一次房地产涉税领域的“税种大整合”，而不仅仅是简单的开征房地产税。这是一个系统工程，存在一定的税收立法难度。

李建军：房地产税改革多年却没有明显的进展主要原因在于改革的动力不足和改革顶层设计缺失。此前，我国经济和税收收入都高速增长，房地产行业也持续繁荣，高增长掩盖了房地产税制存在的问题，或者说房地产税制的不合理对财政、房地产行业、经济和社会发展的制约作用还不明显；这使得改革动力不足，相应的对房地产及整个税制改革优化的设计也不够。房地产税制改革面临的现实困难和挑战在于：其一，房地产税改革不是单一税种改革，而是房地产相关税收的系统改革，改革方案的系统设计；其二，在财政收入下行压力下避免房地产税改革成为单向的房地产保有环节征税，而开发和交易环节税收没有相应清理和减少；其三，房地产税改革对税务机关征税能力和地方政府治理能力提出更高要求，税务机关和地方政府是不是能适应这种改变。改革能否推进的关键在于改革者的决心和改革方案设计的科学合理性。

主持人：房地产税的开征引发热议。有观点认为开征房地产税旨在调控房价、调节收入分配、甚至寄希望于成为地方政府的主体税种，对此也有不同的声音。在您看来，房地产税的征收对房地产市场有何影响？与现行的土地财政格局是怎样的一种关系？它能成为地方政府的主体税种吗？谈谈您对上述问题的理解。

林江：我认为房地产税的征收如果思路清晰，即不是为了打压房地产价格，而是从保有环节之中收取相应的税收收入来为地方政府提供基本公共服务业提供融资，那么房地产税的开征对房地产市场的影响不但不会产生抑制的作用，甚至还会产生良性的保值增值的作用，有机会改善政府和纳税人之间的关系。房地产与当前的土地财政格局是有密切关系的，至少不少人担心房地产税开征之后，有机会让土地出让金被归并进去了，地方政府的卖地收入将大幅减少；另一方面，如果房地产税推出后如果真的成为打击房地产市场价格的利器，将直接冲击地方政府的土地财政收入。我认为房地产税完全有条件成为地方政府的主体税种，因为房地产作为不动产，是地方政府提供基本公共服务融资的最可靠、最稳定的税收收入来源。房地产税连同扩围之后的消费税完全有条件成为营改增之后地方税最主要的两个主体税种，如此一来，分税制有可能得到根本的改革，即所得税、增值税是中央税的主体税种，而房地产税、消费税则是地方税的主体税种，对于地方税，中央一分钱不要；对于中央税，地方一分钱不拿，这样的话，真正意义上的分税制就形成了，即取消共享税，只保留中央税和地方税，让中央和地方的税收分成关系更加清晰，减少模糊地带，有助于刺激地方政府促进经济、改善民生的积极性。

翟继光：房地产税本身对房地产市场不会产生较大影响，但如果设计不好，可能会影响投资者的预期。由于目前中国房地产市场已经比较脆弱，如果投资者对未来房地产市场的预期发生较大变化，可能会给中国房地产市场带来毁灭性的打击。这是各级政府最担心的。有人主张应当使用房地产税来取代现在的土地出让金，这样，现行的土地财政格局中的土地出让金就转变为房地产税。但这种转变的难度比较大，因为我国目前已经缴纳过土地出让金的存量房产数量巨大，很难实现新旧房产的公平待遇。如果房地产税仅仅是取代现有的房产税和城镇土地使用税，改革的意义不大，也不可能成为地方政府的主体税种。但如果能够用房地产税来取代土地出让金，则完全可以成为地方政府的主体税种。但这种取代对地方政府的短期利益并不明显，因此，地方政府支持改革的动力较小。

蔡昌：房地产税的开征可以使得房地产市场更为理性，更可预期，形成一种典型的财富管理模式。房地产税的征收未来会打破现在的土地财政格局，未来房地产税会逐步成为地方政府的主体税种。当然房地产税的贡献还取决于房地产税制的税率、税收优惠政策等税制要素设计。

李建军：组织收入、资源配置、收入分配、经济稳定和发展是税收基本职能。房地产税改革的主要目标在于通过优化税制优化，使保有环节房地产税成为地方主体税种和主要收入源之一，同时房地产税的征收会增加房地产投资者持有房地产的成本，在一定程度上减少投机和投资需求，使房地产回归其使用价值属性，保有环节征税、开发和交易环节减税有助于稳定房地产供给和需求，促进房地产市场健康可持续发展。中央与地方间财政关系不合理是土地财政产生的重要原因，房地产税的建立和完善有助于完善地方税系，优化中央和地方之间的财政关系，在一定程度上有助于改变土地财政格局。房地产税具有成为地方政府（市县级政府）主体税种的潜力，其能否成为地方政府的主体税种在于房地产税如何设计，也在于整个税制及税收分权改革的走向。

主持人：房地产税立法既面临诸多现实困境，但也有不少人认为现在已经迎来了深化房地产税制改革的最佳时机，甚至会在未来以房地产税制为基础，构建新的地方税制体系以及政府间财政关系。那么在您看来，何谓房地产税开征的最佳时机？在中国的现实语境下，应如何正确认识房地产税、准确定位其未来的功能（即房地产税制改革的政策目标应为何）？谈谈您的观点。

林江：我认为开征房地产税的最佳时机是当营改增已经顺利完成，营业税作为地方主体税种真正推出的时候，就是开征房地产税的最佳时机。当然，房地产税除了涉及与房地产相关税种的关系如何处理外，还涉及具体的征收方式，例如税率的确定，第一套住房是否得以税率优惠甚至免征的待遇，福利性住房是否得到豁免征税等问题。目前的房产税征收实际上是给了不少优惠政策，例如不管是上海，还是重庆的试点，都对一定的面积或者第一套住房给予税收优惠，但是我认为，优惠政策太多、太复杂，甚至给予福利性住房免征房地产税的待遇，会破坏房地产税作为法律的严肃性，换言之，政府部门一纸红头文件，就可以对房地产税法下应该征收的税收予以减免，会让人产生政府有法不依的错觉。因此，既然房地产税是箭在弦上不得不发，还不如加快该税种的立法进程，不宜再形成千呼万唤不出来的印象。此外，房地产税应该作为地方税的主体税种，而中央政府完全有能力把房地产税的立法和实施当作是构建新型地方税体系以及重构中央和地方政府财政关系的契机。具体来谈房地产税税率，建议由地方政府按照自身情况制定，并根据房产价格和租金水平动态调整。我们不必担心地方政府为了增加财政收入而大幅调高房地产税税率，因为税率越高，房价难免会受压，地方与土地相关财政收入减少，地方经济不振，同样地，地方政府也不会大幅调低税率，因为这不利于地方取得稳定的地方税收入以支持基本公共服务的提供。换言之，房地产税有可能在一定程度上实现地区间财政关系的微妙平衡。

翟继光：我并不认为目前是房地产税改革的最佳时机，因为当前是我国经济整体下滑的时期，未来中国经济走势尚不明朗，此时不宜进行大规模的税制改革。此时比较适宜对税制进行微调并适当降低税负。大规模税制改革的后果无法预料，如果由此导致经济发展进一步放缓，税制改革有可能因此搁浅。我国房地产税改革应当放到其他税种改革之后，即先进行增值税改革，降低间接税税负，稳定中国经济，随后进行个人所得税改革，并适当增加直接税税负。随后，在进一步降低间接税税负的基础上，开征房地产税，适当增加直接税税负。房地产税开征的初期应与现行房产税税负保持大体一致，在间接税税负逐渐下降、整体经济稳定发展的大环境下逐步提高房地产税比重，并将其逐步列为地方的主体税种。

蔡昌：我觉得房地产税主要在于实现对存量房产征税，其次才会对房地产市场产生影响。房地产税的功能定位在于，它是一种典型的财产税，能够帮助政府调节存量房产的税负水平，加大政府对存量房产的管理力度。同时对于完善税制，加强社会财富管理也起到重要的作用。

李建军：个人非常赞同，现在是房地产税改革的最佳时期，一方面我国经济社会发展进入新常态，经济中低速增长、社会矛盾凸显对政府治理提出了新要求，现行地方税制和政府间财政关系制约了经济社会发展，房地产税改革是应对新挑战，理顺政府间财政关系，推动政府治理优化的客观要求和有效途径；另一方面，十八届三中全会形成了全面深化改革决定，全社会形成改革共识，改革的总体思路业已明确，这都为房地产税开征提供了良好契机。我们应抓住时机，不能踟蹰不前而错失良机。

在中国现实情况下，房地产税改革应基于完善地方税体系和政府间财政关系的目标，将为地方政府提供重要稳定收入作为主要功能，同时通过税制要素设计适当发挥房地产税在公平分配、稳定房地产市场、促进资源节约利用和地方良好治理的作用。■

（本栏目责任编辑：阮静）