福州市鼓楼区社区居家养老服务实践研究

2015-04-11赖翠凤

社会工作与管理 2015年3期

关键词：鼓楼区居家养老

赖翠凤

（福建师范大学公共管理学院，福建福州，350007）

福州市鼓楼区社区居家养老服务实践研究

赖翠凤

（福建师范大学公共管理学院，福建福州，350007）

福建省福州市鼓楼区成立了社区居家养老服务站，根据老年人的不同需求提供无偿、低偿、有偿服务，服务内容呈现多样化、个性化。居家养老服务在探索实践过程中存在一些弊端,诸如服务主体参与较少、服务的软硬件设施不齐全、服务项目发展不平衡等。为推进居家养老服务工作，政府可以从加大宣传力度、转变观念、加强政府领导、明确分工，实施规范管理、提高效能，整合社会资源、保证质量等方面着手，以便更好地满足老年人的需求，构建和谐社区。

社区；居家养老服务；鼓楼区

居家养老服务是一种以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为主要方式，以为居住在家的老年人提供日常生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉为主要内容的社会服务。福州市鼓楼区坚持“政府主导、部门协同、依托社区、市场推动”的方针，积极发展社区养老服务，通过政府购买服务、社区站点服务、社区服务组织上门服务，努力构建“没有围墙的养老院”。

一、鼓楼区社区居家养老服务的基本状况

为贯彻落实福州市委、市政府居家养老服务，鼓楼区深入开展了社区居家养老服务。2008年，区政府工作报告了“居家养老服务工作要扩面”的工作思路；[1]2009年1月根据市人民政府《关于开展居家养老服务工作的意见》制订了《鼓楼区关于开展居家养老服务工作的实施意见》（鼓政办[2009]1号）；[2]2012年2月又提出《福州市鼓楼区人民政府关于推进居家养老服务工作的实施意见》（鼓政办[2012]2号）。[3]鼓楼区初步构建了以街道居家养老服务中心为平台、社区老人活动中心为载体、社区居家养老服务站为依托、以上门服务和社区服务为主要形式的居家养老服务。

（一）老年人年龄构成

根据鼓楼区对60岁及以上老年人的全面摸底登记调查，全区60岁以上的老年人达94 828人，占全区总人口的13.8%，其中65岁及以上人口为66 041人，占9.6%。60岁至69岁年龄段的有47 735人，70岁至79岁年龄段的有33 266人，80岁至89岁年龄段的有12 717人，90岁至99岁年龄段的有1 063人，百岁以上老年人有19人。[1]同2000年第五次人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.9%，65岁及以上人口的比重上升2.3%。[4]可见，全区老年人口基数大，低龄老人和中龄老人居多，高龄老人逐渐增多，人口老龄化速度较快，人口老龄化的形势日益严峻。鼓楼区还按照老年人的性别、年龄、家庭情况、身体状况、居住状况、经济状况、服务需求等内容造册建档，建立以老年人需求为导向的居家养老服务信息库，以便更好地解决老年人养老的问题。

（二）服务机构

鼓楼区成立了以分管副区长为组长的居家养老服务领导小组，下设办公室，挂靠民政局，构建了区、街道、社区三级服务工作网络。区政府实施社区居家养老服务站点服务，进行实地指导。2009年建立了16个社区养老服务站点；2011年建立了36个社区居家养老服务站点；2012年努力实现社区居家养老服务全覆盖。[1]另外，区政府与福州市金太阳养老综合服务中心合作，提供上门服务活动，拓展助老服务方式，丰富服务内容，实现专业化服务全覆盖。街道办事处是社区居家养老服务的管理者，充分利用辖区内的社区养老服务中心的资源，督查每个社区服务站点的运营情况，及时解决服务中存在的各种问题，如与NGO的合作与协调。社区搭建“一站式”养老服务平台，跟踪监督居家养老服务质量，每月发放受助老人服务券，并及时向老人了解助老服务员的工作质量和态度，并及时向各街镇反馈。

（三）服务对象及方式

居家养老服务对象是居住在鼓楼区的60周岁及以上的老年人。根据老年人的不同情况和不同需求，分别提供无偿、低偿和有偿服务。政府按照特殊人群优先、以空巢老人为重点的原则，对生活困难的老人实行“政府购买服务”。政府对年满70周岁以上、生活不能自理并且在市区无子女照顾的低保老人、重点扶持对象、五保老人和革命“五保”人员，提供无偿服务；对中高龄老人、生活不能自理且在市区无子女照顾的低收入老人、独居老人，提供低偿服务；对于生活能自理的低龄老人并且经济条件允许的老人，以自费的形式提供有偿服务。另外，政府对低偿对象每人每月补助120元，通过发放服务劵的形式支付；对80岁以上、收入在800元/月以下的独居老人免费安装助老呼叫系统。[2]

据调查，鼓楼区居家养老服务无偿服务已做到全面覆盖，为全区128位孤寡老人和重点优抚对象，每天提供半小时至1小时无偿服务。从2009年5月起，已为首批70岁以上低偿服务对象170人，发放服务劵60多万元；并为728位低收入的独居老人，免费安装助老呼叫系统“一拨通”；开展有偿服务，面向所有老年人。[1]

（四）服务内容

居家养老服务内容以生活料理服务为主，以医疗保健、法律维权、文化教育、体育健身、精神慰藉等专项服务为辅。根据鼓楼区人民政府网《居家养老服务情况调查》，问及 “你希望我区居家养老服务站提供哪些服务时”，排名前五位的是清扫床室、生活料理、代购物品、康复护理、理发沐浴，所占比例分别是15.2%、13.9%、13.6%、13.4%、13.4%。其中，有57%的老人选择日常生活照料，有42.3%的老年人选择专项服务，满足其精神需求。[5]可见，老年人的需求日益呈现多元化，虽然仍以日常生活照料为主，但是越来越注重精神文化需求，追求服务的个性化和多样化。

二、鼓楼区社区居家养老服务存在的问题

社区居家养老服务是一项关乎民生的工程，在区委、区政府的支持和指导下，鼓楼区社区居家养老服务取得了一定的成绩。但是，鼓楼区社区居家养老服务还处于起步阶段，在实际工作中还存在一些问题，主要表现在四个方面。

（一）政府购买力不足，社会力量参与较少，筹资渠道单一

社区居家养老服务是一项新兴的事业，从本质上来说是一种公共产品，作为公共产品的主要提供者，政府责任重大。政府是社区居家养老服务政策的制定者和财力的扶持者，特别是在社区居家养老服务的起步发展阶段，更需要发挥其主导作用。可是，在实践过程中发现，区政府购买服务的规模普遍较小，无论是投入资金规模还是资金比例上都较小；区政府购买的服务面窄，社区所支撑的服务项目还难以涵盖整个老年群体，并满足其服务需求。

从鼓楼区目前的情况看，启动社区居家养老服务、成立居家养老服务站点，并开展一系列针对老年人的服务活动，主要是依靠区政府财政支出，社会组织薄弱，社会参与较少，致使资金来源渠道单一。这样，一旦区政府经费紧张，难以购买服务，再加上真正享受政府购买服务的老年人较少，居家养老服务就只能依靠经济薄弱的社区支撑。这必然会制约社区居家养老服务后续工作的开展，老年人的需求很难满足。另外，社会资源没有充分利用，导致政府“一肩挑”，加重了政府的负担。

（二）宣传不到位，老人参与度较低

楼区人民政府网《居家养老服务情况调查》显示，有28.6%的老年人觉得很好，有42.3%的人觉得一般，21.4%的人觉得不好，7.7%的人不了解。[5]表明鼓楼区居家养老服务还有待提高，政府的宣传力度还不够，仍需继续加大。另外，当调查中问及“您的生活由谁照料”时，48.5%的老年人选择配偶，仅有0.7%的老年人选择社区居家养老服务站上门服务。可见，老年人参与社区居家养老服务的积极性不够，参与度不高。因此，加大社区居家养老服务宣传力度，提高老年人的参与积极性是当务之急。

（三）专业服务人员缺乏，服务设施不齐全

鼓楼区各个社区居家养老服务站点的服务人力资源匮乏。一是专职管理人员不足。鼓楼区有79个社区，各街镇居家养老服务站点只配备专职助老管理员1—2人。就目前社区的工作量而言，除了社区日常工作外，还有上级政府下派的任务，工作繁多，现有的工作人员很难有更多时间和精力考虑老年人的问题。二是专业人员缺乏。目前在社区从事居家养老服务的主要是社区员工、下岗失业人员以及农村进城务工人员。这些人大多没有接受过相关的专业教育或者老年服务知识的培训，不具备养老服务护理员的专业资格和执业资格，服务待遇低，从业人员不足。另外，志愿者人员不固定，服务缺乏经常化，在很大程度上影响了服务项目、内容的扩展和服务质量的提高。

然而，社区居家养老服务是全方位的服务，它必须要有一定的基础设施作支撑。目前，社区居家养老服务的设施主要是依靠政府投入，可是政府启动居家养老服务的财力有限，难以全力支撑老年人的一系列服务，致使很多社区居家养老硬件设施投入不足、服务设施不齐全。多数社区老人活动的场所仅仅局限于老年活动室，基础设施配备单一，设计不合理。再加上人口老龄化形势越来越严峻，老年人越来越多，居家养老服务场地不足、设施提供受限显得更加明显。这些不仅阻碍了社区居家养老后续服务的开展，而且难以满足老人的服务需求。

（四）服务项目发展差距较大，服务机制不健全

区政府购买居家养老服务的层次较低，种类比较单一，大多是围绕生活照料、家政服务等方面，而心理慰藉、康复护理、谈心交流等项目相对滞后。尽管社区居家养老服务设计了很多服务内容和项目，可是社区真正所能支撑的服务项目较少，服务面较窄。这些服务项目的发展呈现不平衡的现象，只能满足老年人低层次的需要，很难满足老年人高层次、个性化的需求。有些经济条件较好的老人，希望拥有比较健全的医疗保健和文化娱乐，可是往往很难如愿；而且针对身体不能自理的老年人提供的上门服务项目，如为老年人洗澡、送餐、康复护理等方面，有很多服务项目还跟不上。同时，服务对象也局限于困难的特殊老年群体和经济实力较好的少部分老人，使得居家养老的服务项目与老年人的实际需求之间存在一定程度的差距，再加上社区的基础设施规模小，与老年人日益增长的精神文化需求不相适应。

另外，社区居家养老服务机制不够健全和完善，监管机制缺位，评估机制不健全。鼓楼区虽然成立了各部门参与的居家养老服务机构，但是各部门从自身利益出发，很难相互配合、形成合力。往往是民政部门一头热，其他部门冷。并且在社区居家养老服务的监管和服务质量评估方面，仅仅由区政府进行监管和考评，尚未形成独立的第三方主体。这就使得社区居家养老服务的标准、监管和评估缺乏统一性、有效性，养老服务需求缺乏有效评估。

三、鼓楼区社区居家养老服务困难的原因分析

社区居家养老服务是一项具有前瞻性、系统性的新工作，社会对居家养老服务的认识需要一个过程。再加上，鼓楼区社区居家养老服务还处于探索阶段，经验不足，还不能跟上快速发展的经济以及居民生活多层次的需求，致使社区居家养老服务不尽完善。具体来讲，有三个原因。

（一）传统观念的约束

由于受传统养老观念的影响，有些老年人生怕有失体面，即便经济条件允许或者无人照顾，生活质量在下降，也不愿意接受外界的服务，致使老年人参与社区居家养老服务的积极性不高。另外，在大多数人看来，从事居家养老服务是伺候人的工作，是件繁琐且不光彩的工作。而且由于其工作的公益性，从业人员的待遇和社会地位低，使得愿意从事该项工作的人极少。即使有，从业人员也不固定，流动性大，服务质量较低。再加上居家养老服务才刚起步，大部分老年人对它还很陌生，持观望态度。

（二）社区规划不合理

鼓楼区地处福州市的中心城区，也是老城区。由于历史上的小区规划，社区场地普遍紧缺，而且小区年代越早，老年人就越多，社区基础设施更加缺乏。如今，由于鼓楼区特殊的地理位置，在新开发的楼盘建设中，开发商不愿意“浪费”土地资源，同时，他们认为老年人进驻花园小区会影响销售，不愿意规划居家养老服务场所[1]，使养老服务机构的场地、服务设施提供受限，影响社区居家养老服务的顺利进行。

（三）社会组织力量薄弱

近几年，社会组织得到迅猛发展。政府向社会组织购买服务，将购买的服务直接委托社会组织。但是，由于社会组织自身力量薄弱，没有足够壮大，政府还不能把职能放出来。再加上社区居家养老服务是一项新兴的事业，社会组织的力量还不足以承担起养老的责任，因此，必须有政府这个强大的后盾来把关。正是由于社会组织力量薄弱，社会很少参与居家养老服务，直接影响了政府的财政投入。筹资渠道单一，使居家养老服务的供给面临问题。

四、推进鼓楼区社区居家养老服务的对策

基于对鼓楼区社区居家养老服务存在的问题及原因分析，推进社区居家养老服务迫在眉睫。应加快推进和不断完善社区居家养老服务，探索适合鼓楼区社区居家养老服务的途径和方法，真正实现老年人“老有所养、老有所依、老有所为、老有所乐”。

（一）加大宣传力度，转变观念

更好地推进社区居家养老服务，必须要认识到我国人口老龄化发展的严峻形势。首先，政府要更新观念，重视养老服务，探索适合鼓楼区的居家养老模式，发挥政府的主导作用。其次，在全区深入开展有关居家养老服务的宣传教育活动，进行助老需求调查摸底活动，引起全社会的重视和关注，提升为老服务的社会荣誉感和责任感，营造社会参与的良好氛围；再次，宣传生命的意义和孝道，敬老、尊重老年人的生命，以尊老敬老、养老助老为荣，对虐待、遗弃老人的行为给予强烈的道德谴责甚至法律制裁；最后，向居家老人进行宣传教育，澄清老年人模糊的思想认识，逐步改变老年人传统的消费观念和消费行为，消除老年人对居家养老的顾虑和偏见，加强老年人对社会的认同、信任，鼓励老年人主动融入社区，乐于接受服务。[6]

（二）加强政府领导，明确分工

社区居家养老是一项得民心、暖人心的民生工程。政府应尽快把推进居家养老服务作为为民办实事的具体举措，列入政府工作的重要内容，统筹规划，周密部署。而区政府是社区养老服务的主力，必须认识到居家养老服务的重要性，加强政府领导，积极协调相关部门，推动和引导这项工程的有序进行。

首先，政府要结合实际情况，统筹全区居家养老服务设施建设，完善社区居家养老服务设施。新建、租赁或改扩建现有的老年活动中心、福利院、老年公寓等相关公共服务设施，解决居家养老服务设施缺乏问题。社区内的教育科技、文化、体育等资源可以免费向老年人开放，满足老年人就地、就近学习和活动的需要。还可以根据需要，探索建设集居家养老、机构养老、医疗保健、文化娱乐、体育健身、学习教育、休闲购物于一体的老年社区，满足消费能力较高的老年人的需求。其次，政府要加大资金投入，制定“扶持和优惠”政策。社区居家养老服务是一项公益事业，政府有责任将居家养老服务的资金列入财政预算。按各街道、各社区需要服务的老人数量，划拨必要的经费，并且政府应该根据老人的年龄、身体状况、居住状况和经济状况分类购买服务。[6]一是无偿服务，政府买单；二是低偿服务，政府和老人共同买单；三是有偿服务，老人买单。同时，政府要加大政策扶持力度，给予社区居家养老服务以一定的财政补贴，在住房、水电和税收方面给予减免或者优惠，吸引企业和社会组织加入，以调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性。政府还应该有意识地培育和扶持居家养老服务的实体，提高其专业水平，打造服务品牌。最后，区民政局、区老龄办、区委宣传部、区财政局、区文体局等涉及居家养老服务的各部门、各街镇，不仅要发挥各自的职能作用，明确分工，还要积极配合，形成真正的合力，逐步构建“党政主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的工作格局。

（三）整合社会资源，保证质量

虽然政府在社区居家养老服务中发挥主导作用，但是政府不是万能的，也存在政府失灵的现象。不能完全依靠政府单独提供公共服务，否则很难提高居家养老服务的质量，会直接影响政策的有效实行。为保证服务质量，我们必须建立政府主导、社会力量参与的联动机制。

政府要转变职能，引导、培育各类居家养老服务机构健康发展，形成连篇辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。将居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能，交由社会组织，鼓励和支持社会养老服务、餐饮、家政、教育、诊所等机构参与居家养老服务，提高居家养老服务的社会化程度，推进居家养老服务加快发展。针对不同类型需求的老年群体，提供不同层次的居家养老服务：对于高龄老人、不能自理的老人，以提供上门照料服务为主，为老人提供医疗、康复、代购、送餐、洗浴等全方位的服务；对中高龄老人、半自理的老人，采取日间护理中心、托老所、老年康复站等服务形式；对独居老人、残疾老人等特殊老年群体，采取政府救助和社会互助相结合的方式，提供多层次、多元化的服务；对于低龄老人、空巢老人，鼓励有能力的老人参与社会公益事业，结成帮帮团，逐步实现多样化、人性化、个性化的养老服务。

在社区居家养老服务过程中，政府要积极引领社会力量的参与，扩大参与者的范围，同时吸引更多的志愿者参与到养老服务。比如低龄老年志愿者、青年志愿者、高校大学生志愿者等志愿服务资源。对其进行有效动员，逐步实现社区居家养老服务活动的常态化，使社会各方的服务力量在居家养老服务中发挥长效、稳定的作用。

（四）实施规范管理，提高效能

1.加强服务队伍建设

社区居家养老服务成功与否，很大程度上取决于社区是否拥有一支专业的养老服务队伍。因此，需要建立以专业队伍为骨干、志愿者队伍为主体、义工队伍为补充的老人社工服务队伍。鼓励和支持社区居民、大中专院校学生、健康低龄老人以及社会各界人士，本着自愿和量力而行的原则，采取时间储蓄的方式，在业余时间利用专业知识和技能为居家的老年人提供多样化的养老服务，记录其服务的时间和内容，转换为相应的免费居家养老服务；倡导国家机关工作人员、企事业单位职工等公职人员为老年人提供义务服务，从而多渠道、多形式打造、壮大专职助老员、志愿者与义工相结合的为老服务队伍。同时，要加强对专业的老人社工服务从业人员进行岗前技能培训，逐步推行持证上岗制度，切实提高社区居家养老服务水平；[7]建立健全老人社工人才的聘用、培养、评估和激励机制，提高其专业化程度，造就一支规模适度、结构合理、素质优良的专业社工人才，为居家养老服务提供高素质人才。此外，还要注重提高从业人员的个人道德修养，端正服务态度，增强工作者的社会价值感，给予老人亲人般的关爱，让老人尽早融入社区。

2.保障和规范资金

资金是社区居家养老服务得以持续进行的保障。一旦资金短缺，将会直接影响居家养老服务的顺利开展。因此，资金对于居家养老服务非常重要。我们应该要规范财务管理，实行专款专用，不得挪用、滥用。区财政局按年度拨付居家养老服务经费，保证资金到位。各个社区助老服务站设立独立的财务制度，做到账目清楚，财务分开，每季度上报所有的资金流动情况。对于居家养老服务的财务管理，除了要建立社区内部财务制度对财务管理的监督、披露财务信息外，还可以引进NGO财务监督，建立政府部门、社会组织、公众之间参与互动的外部监督机制。首先，政府应建立完善的监督机制，对监督过程中发现的问题严惩不贷；其次，积极引入审计监督，建立外部审计公示制度；最后，调动社会公众的积极性，建立监督举报奖励机制，从而规范居家养老服务的财务管理。

3.完善考核机制

为落实居家养老服务情况，有必要对居家养老服务的网络建设、服务设施建设、服务队伍建设、服务制度建设等进行考评，完善社区居家养老服务的考核机制。考核以日常检查、入户随访、设立举报电话、领导点评相结合的方式，采取社区干部、服务对象、服务对象家属参评的形式，进行综合考核。各级政府组织考评组，采用自下而上逐级考评、逐级上报的方式，由街（镇）对社区进行自评，县（市、区）对街（镇）、区市对县（市、区）进行全面考评，省对区市上报的考评结果进行抽查复评，最后评定考评结果。同时，除了内部自评外，还可以依靠外部的监督，通过第三方对社区居家养老服务进行评估，增加服务评估结果的科学性和可信度。在考核评估中，可以实行考核奖励制度，推行服务质量等级与奖励挂钩的激励机制，考评92分以上的评定为“明星服务员”，并给予相应的奖金；80分以上的评为“合格服务员”；不足70分的评为“不合格服务员”，可给予相应的处罚，进而健全居家养老服务的评估制度。[3]

社区作为提供居家养老服务的基础平台，在提供便利、优质服务上发挥着重要作用。然而，福州市鼓楼区社区居家养老服务要想得到长足的发展，必须着力解决当前存在的各种问题，积极探索社区居家养老服务的新途径、新方法。在实践过程中，注意发现新问题，结合实际解决新问题，总结新经验，进一步深化和发展居家养老服务事业，努力构建和谐社区。