社会协同：制度性社会发展策略的路径选择

2015-04-11彭灵灵

社会工作与管理 2015年3期

关键词：途径协同政策

彭灵灵

（广东药学院社会工作系，广东广州， 510006）

社会协同：制度性社会发展策略的路径选择

彭灵灵

（广东药学院社会工作系，广东广州， 510006）

实现社会发展的主要途径有社会慈善、社会工作和社会政策，它们不是相互排斥的，而是可融合的。可实施既能融合各种社会发展途径、又能协调社会与经济等各种政策的制度性社会发展途径——社会协同，通过政府和市场及社会等力量的调动、与经济等政策密切融合之社会政策的颁布、政府和政策积极作用的发挥、社会协同组织基础和框架的建立、社会协同专业人才的培育、社会协同活动场所和环境的营建、社会发展与经济等活动的开展，以及社会发展途径的融合等，提高民众福利，推进社会发展。

社会协同；社会发展；社会福利；社会政策

为实现社会发展目标，可充分发挥不同的社会机构和社会结构的协同作用。政府、市场和社区等这些促进社会发展目标实现的力量，不是相互对立和对抗的，而是相互协调的，它们应以协同的而非对抗的方式使促进社会发展的社会慈善、社会工作和社会政策等策略相融相谐。为实现社会协同这一旨在促进社会发展的制度性选择，应探讨政府在协调各种实现社会目标的途径时所起的作用，以及为支持这些途径的实施而需要的组织和专业人才方案；审视推进社会发展策略的社会环境；考虑融合社会发展与经济发展等政策的体制机制。[1]

一、充分发挥政府和政策的积极作用

社会协同制度性社会发展途径，是从政策设计与制度安排层面推进社会发展与经济发展等协同互动融合、共同进步的途径。政府在社会福利中应根据全球化时代的社会风险采取相应的对策，始终扮演主导的角色；[2]应发挥顶层设计、战略引领和组织协调的作用，积极管理并主动协调社会慈善、社会工作和社会政策等各种策略的实施。为促进这些策略融合，政府应积极推进和指导社会协同过程，以期最大程度地增进社区、市场和个人的参与；亦应通过各种公共部门的政策和方案来直接促进社会协同，在管理经济、创建社会服务方面起积极作用，保证民众最低福利水平得以维持、低收入群体的生活水平得到提高；同时，把社会发展规划作为经济发展规划等的对应物，密切融合社会政策与经济政策等，并保证社会方案的全民性和社会支出的不断提高；积极规划经济和社会等活动，着力提高团结性和凝聚力，尽可能规避地区、城乡、阶层和其他不平等现象。

首先，实现基本公共服务均等化，满足公众基本需求，减少不平等，并下决心解决紧迫的社会问题；其次，借鉴美国学者迈克尔·谢诺登（Michael Sherraden）提出的“社会投资”理念，授权于民，将教育、工作培训、就业安置、卫生保健、儿童保育、家庭服务等方面的支出看作是生产性投资，而非消费性支出[3]，用社会政策来培育健康的、受教育的和有效率的劳动力，从而增加人力资本投资，促成经济增长，创造就业，反过来又生成继续进行社会投资所需的收入；最后，政府应试图在其与社会组织、劳动组织和企业之间达成长期的协约，在各种利益群体之间营建一种平衡，使利益群体分门别类、功能各异、数量有限，且呈非竞争性，以期减少冲突，促进所有群体的利益、大众的共同利益和整体福利。

我国各级党委、政府加强了社会规划机构的作用，创建了社会规划机构及其分支机构，如社会工作委员会，专门负责社会发展目标的界定与制定，也负责协调社会部门性机构，如教育、卫生、住房和社会福利等机构的活动。近几年来，它们倡导平衡的社会与经济发展，通过统一规划促进社会发展和经济增长，满足最低社会福利和基本需求，推进可持续发展。但是，尚须采取进一步的措施，以大力协调社会与经济发展，并对社会协同负全责；保证促进社会协同的组织性结构延伸到区域和地方层次，保证那些旨在促进普通人参与社会发展的社会组织完全加入，保证社会协同制度性途径的有效实施。

二、积极构建社会协同的组织基础和框架

社会协同制度性社会发展途径要求创建各种组织，尤其是社会组织，这既可为管理社会、促进社会发展而努力，亦可使不同策略途径的实施达成和谐。社会慈善、社会工作和社会政策等策略途径都是由具体的人在具体的组织环境下实施的。这些组织包括国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和企业等。它们存在于不同的层次，但最终在国家层次上协调起来，并从不同的层面提出并实施社会协同方案，都涉及公众的高度参与，共同构成了社会协同的组织基础，在促进社会发展中起作用，其中社会组织与政府机构相比，能为社会发展提供更坚实的基础和更有效的条件。它是政府职能转移的促进者和承接者，是党领导下发挥社会主义协商民主政治的可靠力量，是增强社会自治的重要载体，亦是保障和改善民生、促进社会和谐发展的生力军。[4]

目前，我国已有一个促进、协调各种群体的社会协同活动的总体性组织框架。当然，这个框架尚需完善，如政府机构与社会组织、社工委系统与民政系统、社工委所协调的各方的分工协作等。否则，各方有关社会发展的努力就可能分散、无序，乃至无效。从国家理性的主观视角来看，政府对社会组织具有双重效应，既要培育和发展，也要规范和管理；从国家建设的客观视角来看，政府对社会组织的管理既有规范化制度建设的需要，也有临时性措施应对的本能反应。[5]为此，社会协同制度性途径要求构建一个组织体系，创新体制机制，由政府机构整体负责对这一体系的管理，对参与其中的各群体的利益作出反应；为指导、促进和协调社会发展而成立的国家机构，必须承认、尊重和协调其他组织为实施各种社会发展策略途径而做出的努力，应承认各种途径的有效性，并努力促其实施。政府机构的理念和运作应是管制性多元化和意识形态多元化、本土化基础上的社会主义核心价值化，以提出更为成熟的、有助于形成务实性政策和方案的理论，融合各种社会发展途径，促成一种实现社会发展目标的凝聚性观念——归属感和相互依赖感的形成。它提倡宽容，鼓励团结，试图调和不同的见解，尽可能减小阶层和其他阻碍人们表达人类共性的分化现象，在民众之间营造利他主义、友爱观念和助人为乐的精神。不同的意识形态、社会生活中非单一、多元的价值观与制度各有其效用，其不同的见解可达成和谐。社会协同途径源于人们为提倡宽容和价值共存而做出的努力，也是符合我党“改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制”[6]的要求的。

三、大力培育社会协同专门人才

为实施社会协同制度性社会发展途径，创建具体的组织结构，这些组织应广泛地培育和使用在该领域受过正式培训、了解社会协同、拥有技能、且有能力实施社会协同战略的不同类型和层次的专门人才，其个人的、社区的和行政管理环境下的专业水平非常有利于社会协同政策和方案的实施和社会发展目标的达成。应让受过专门培训的职业社会专家来完成社会协同任务。有关人士需接受多学科社会科学培训，部分人要专攻社会政策分析与社会规划技术，其他人则应接受整体或单一的社会科学培训，以胜任社会协同工作。这些学科包括社会学、人类学和社会工作等，相关的还包括发展研究这类跨学科领域，以及发展人类学、社会管理学等。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，努力造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。当然，其他相关人才也是必需的。显然，培训课程应与这些不同人员的需求相关联。实施社区发展项目所需的人员不同于政府层次上社会发展机构工作的人员，社区层次的工作者所需技能也迥异于经济学家以及其他在政府规划机构里工作的专家所需的技能，与非正式部门人员一起工作的社会发展专家和试图促进企业活动的专家所需技能也迥异于政府组织工作者所需的技能。这些不同角色要求不同的技术和技能水平，因此，需要不同类型的培训。

社会协同专业人士的作用和职责是多种多样的，包括研究社会需求与社会问题、界定具体的社会发展目标、提出社会发展政策与方案、评估与监督结果、清除有碍于社会进步的障碍等。所有这些任务的完成，均需与更广泛的经济发展过程协作。这就需要与提出社会发展举措的各层次人才密切合作，既需在国家层面上加以融合，亦需在区域、地方、社区、部门和项目规划领域加以融合。

然而，在一些地方这类专业尚无发展，这种培训还不充足，难以保证社会协同教育和服务的开展，难以为希望在该领域从业的人员提供适切的培训和为当地社区服务提供充足的专业人才。目前，这种情形正在改进。我国高校和一些较发达的地区已采取较充分的步骤和较有效的措施，开办社会工作、社会福利、社会政策、社会保障、社会组织管理、社会管理等专业，引入专门的社会发展课程，以保证社会协同教育和专业人才培育，从而为希望在该领域从业的人提供合适的教育和培训。[7]

四、努力营造社会协同活动的场所和环境

促进社会协同的活动是在明确的社会空间背景下进行的。社会发展与经济发展等一样，聚焦于具体的社会空间实体，这为社会协同的宏观聚焦提供一定的场所。社会协同制度性社会发展途径要求在所有层次上的合理协调，共同实施社会发展战略。

虽然可以在国家层次上促进社会发展，但社会协同途径也要求在区域和地方层次上形成并实施社会发展政策和方案，且在一个更为广泛的社会发展框架内协调这些努力。社会发展可在区域发展的环境下有效实施。一般而言，区域性发展聚焦于欠发展地区，力图促进其经济与社会变革。社会发展在地方层次上展开，其场所也许是一个小镇、村庄及其周边地区，或是一个城内社区。社会发展能够促进经济增长、提高当地人口的收入和生活水准，因此，地方的社区性经济发展得到重视。但也有一些社区行动途径侧重于政治动员和人们对社会方案的参与，结果却忽视了经济发展项目。而要实现社会发展目标，不仅需要将社会发展战略与经济发展等融合，且这些战略须与不同的社会空间环境关联。社会协同途径力图保证社会与经济等发展的努力同时进行，并在国家、区域和地方层次上实现和谐。这种多方位途径可促进各种层次上的进步，为人人营造福利。[8]

强调在不同的社会空间环境下做出和谐性努力是与社会协同制度性社会发展途径的全民性目标相匹配的。社会协同的内涵是多元广泛的，它力图覆盖整体人口，而不是仅聚焦于贫穷的人口群体。虽然社会协同更多关注的是被忽视或被排除于发展之外的人，但它也试图在更广泛的社会空间环境下提高所有人的生活水平。

尽管如此，社会协同还是应主要关注贫穷社区，包括贫困的城内社区、低收入乡村，尤其是偏远地区以及匮乏地区。社会协同干预手段应在更为广泛的发展背景下对这些地方予以重视。可用社会指标来确定包含大量贫困或被忽视人口群体的地理区域，并按照地理区域利用经济、财政和社会政策将资源导向特别贫困的群体。例如，王丽容等学者提出，在社会质量发展视角下，开发出包括住房、就业、健康照顾等多项社会性指标的亚洲的社会发展评价体系。[9]社会协同规划者除了要保证给这些地区提供足够的社会服务之外，还要呼吁增加项目投资，以加大经济活动的力度，为人们获取就业或从事生产性自我就业增加机会。还可以将政府和私人资源投向急待进行经济与社会发展的低收入社区，这些社区不但能得到用于促进经济发展和社会方案实施的直接预算资助，而且还能得到多种多样的财政激励和其他旨在鼓励私营企业投资和经济发展的特殊待遇。

五、极力推进经济与社会发展活动的融合

社会协同使社会政策和方案与更为广泛的经济发展过程发生联系，社会协同要产生效能，就须使社会发展策略途径与经济发展等努力统一起来。尽管社会慈善、社会工作和社会政策等策略途径都直接或间接地与经济发展等关联，但只有在更广泛的活动环境下有效地实施这些策略途径，才能促进经济发展。为此，社会协同途径的实施需要一个合适的经济发展框架。

尽管经济增长受到种种批评，但经济发展为改善人们的福利提供了所需的资源。我国36年来所取得的重大社会改善就有赖于经济增长。但经济增长本身并不能保证福利水平一定会提高，或者保证使所有人口群体受益，转型期中国社会的贫富分化正说明了这一点。正如詹姆斯·米奇利（James Midgley）所指出的，大多数国家目前面临的问题不是没有经济发展，而是扭曲发展——经济增长的同时没有使所有人口群体的福利出现相应的改善。[10]安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）也指出，有些社会虽然经历了经济增长，但却未能保证增长对整体人口的社会福祉带来重大改善。许多国家都出现过扭曲发展状况，即经济增长未能使大量的或重要的人口群体受益。[11]而社会协同力图使经济与社会政策和谐，从而提高所有人的福利。社会协同途径可以三种方式来使经济与社会努力和谐。

第一，以创建正式的组织和制度性安排来使经济与社会政策更好地融合。在许多国家，负责经济发展的组织与负责社会服务政策和项目的机构没有保持持续的接触，更谈不上密切的工作关系了。反过来说，成功采纳社会协同途径的国家能够积极促进经济发展与社会服务机构的密切合作。我国设立各级社工委，就是为促进二者的联系而做出的努力，正在营造或强化这种环境。此外，成立社会创新咨询委员会，同时聘用经济和社会发展等领域的专业人士，以提出政策和计划，且与部门性机构密切合作，来协调及融合经济与社会发展。虽然这些组织结构已在国家、区域和地方层次上得以创建，但尚需在区域与国家层次上成功地融合社会与经济发展，还需经济规划者、政治领导人和普通人有目的地致力于增长战略的实施，以提高所有人口群体的生活水平和生活质量。

第二，社会协同途径需保证经济等发展能对所有公民的社会福祉产生直接效应，如此才能促成经济等与社会政策的融合。如，要促进所有公民的福祉，经济发展政策就必须导致增长，并能增加人口的收入。但经济发展如果只让某个人口群体或仅让一小部分富裕的人口受益，那就没有意义。社会协同途径要求创建一个既能促进增长又能提高所有人口群体生活水平的经济发展框架。在这个框架下既能采纳经济政策，以鼓励对生产性经济企业的投资，又能采纳有关的社会政策和方案，以增加所有人口群体的收入，尤其是通过增加就业和自我就业机会来做到这一点。要促进社会发展，投资须创造大量的生产性就业或自我就业机会。只有通过生产性就业和自我就业，才能增加普通人的收入。生产力的提高除了能创造就业，还能提高收入和福利水平。我们应鼓励通过实施合适的技术来提高农业、制造业和服务部门的生产率；通过使生产者容易得到信贷和实施增加财产所有权的措施来增加收入。如，若能实施更为公平的土地所有权分配，就会在很大程度上提高生产、增加收入，进而增进发展中地区和欠发达地区民众的福利。

第三，社会协同途径能鼓励促进经济发展的社会政策和方案的形成。应优先考虑那些能积极促进经济发展的社会干预手段，而不是那些仅具疗治功能或维持功能的社会干预手段。虽然所有社会都需要疗治性方案，但社会协同力图制定重新聚焦疗治性方法的干预手段，从而使之也具有发展功能，并促进经济增长。

应优先考虑那些能动员人力资本和社会资本的政策与方案。现在亟须对人力和社会资本投资，这样人们才能拥有一定的教育水平和技能，才可有效利用经济发展所创造的各种机会。如教育方面的公共投资能带来13%到26%的高回报率。[12]而要鼓励人力和社会资本的形成，就需将经济发展所产生的资源投入到此类项目。同样，社会服务支出亦要求实施再分配性社会政策。如果不把资源投入到合理的项目，人们的基本需求就无法得到满足，也就更谈不上基本公共服务均等化了。这并非要向人们强制实施惩罚性税收，或没收私有财产，而是用各种财政和其他手段将资源投向需要实施的社会方案。同样，保健投资也能够增加生产力，消除令人衰弱的疾病所造成的社会和私人成本，如营养项目、住房、儿童老人福利服务、饮用水供应、卫生、各种收入补贴与支持措施及其他方案。虽然有些经济学家认为，此类方案属于消费支出，会耗费经济发展，但秉承资产为本的社会学家则认为，这些方案实际上能促进和支持经济发展。谢诺登就认为，拥有资产除了能延迟人们的消费以外，还可产生其他积极的影响，包括更明确的未来观、更稳定的家庭、更多的人力资本投资、更妥善的财产管理、更积极的社区参与等。[13]人们现在普遍认为，社会服务支出就是对人力资本的投资，这在很大程度上有助于经济的高效运作，广泛投资于教育、保健、儿童老人福利和其他人力资本构成形式的国家的经济发展水平要高于不进行这些投资的国家。此外，政府应采纳有助于动员社会资本的政策。社会资本一般是指公众社会组织的创建、社区互惠性纽带的发展以及社会关系的加强等，这样人们就能更好地参与发展。[14]于物质层面，就是创建社会基础设施，如住房、学校、医院、卫生与水供应及其他物质性设施，它们能增加社区和国家在实现社会发展目标时所需的社会资本量。再就是实施收入支持方案，提供激励和资源，鼓励穷人积累社会投资，满足自己和子女的需求，而不是强调收入补贴的提供，以维持穷人的最低消费水平。

除了实施能创造人力和社会资本的政策与方案，还要强调促进经济发展同时提高人口福利的政策和方案。如果社区发展方案既能动员人们合作，以增加物质和社会设施，还能使人们参与生产性经济活动，就会对发展做出积极贡献。还可推出一些针对有特殊需求者的疗治性办法或干预手段，以增进其对发展的参与。不能完全依赖居住性关怀和类似的以维护为导向的社会服务方式，而应实施一些能将有特殊需求的人融入经济活动的方案，包括职业培训、就业安置、微型企业创建、合作社以及社区性项目等，以鼓励其经济自足和对社会的完全融入。

经济与社会发展等融合的方法旨在形成这样的发展观：淡化经济与社会等领域的差异。虽然他们各有其鲜明特征，但若加以融合则能为促进福利提供最佳前景。然而，经济和社会政策与方案的融合是在更为广泛的发展背景下进行的。如前所述，社会协同途径是在综合的、动态的经济发展等过程中得以实施的。

六、能动实现各种社会发展途径的和谐

社会慈善、社会工作和社会政策等实现社会发展的策略途径均是基于如何以最佳方式组织社会、实现社会发展目标的规范性理论。它们之间存在着明显的差异，但要讨论何种方式能最佳地实现社会发展往往会走极端，结果便忽视了这种可能性：所有途径都有助于实现社会发展目标，它们是可以结合起来的；干预手段增进了许多社区的福利状况，政府在促进社会发展中起了重要作用；非正式部门的企业也为成千上万的人提供了生计。当下，坚持一种途径而排斥其他途径的做法日渐式微，多元化做法日渐兴起，且面对预算限制，各级政府正积极促进不同途径的和谐，而非仅依赖国家资助。

就社区参与而言，社会协同途径以融合上述三种社会发展途径为基础，主要采用社群主义或平民主义为价值理念，主张社区自主或社区自治，也强调社区行动和社区参与。[15]事实表明，政府与社区在社会协同中能建立成功的伙伴关系。如，广东各地政府与社区已同心协力地建立了社区服务中心或家庭综合服务中心等，且共同参与乡村发展项目、城中村改善方案及其他活动，从而为提高生产力和增加收入及社区和谐作出了重要贡献。对此，学者们也展开了相关研究。例如，钱宁从社会工作视角出发，对少数民族社区发展中的新贫困问题进行分析，认为一个贫困的少数民族农村社区，只有通过社区能力建设，走以社区能力建设为中心的内源发展道路，才能使农村在社会结构转型中获得自我发展的机会与能力。[16]此外，国家与地方努力的成功联系，在实施社会协同途径方面亦已取得了许多成就。然而，在国家与社区途径的协调方面尚存若干问题，如官僚性冷漠、腐败、资源有限等。对此，党和政府亦已作出安排，并采取积极行动，以增加行政管理人员在社区项目中的作用，增进其关系，还有协调基本需求与社区参与途径所需的政策和步骤。事实证明，国家与社区努力具有相容性，两者之间能够达成有意义的合作关系。就协调企业途径与国家途径而言，政府能成功地促进和支持非正式部门的企业，且能利用企业途径来解决低收入群体的问题。一些地区已将小企业的创建和发展作为其国家发展战略的有机构成部分，尤其是针对低收入群体，即通过创建微型企业来提高其生活水平。其他一些地方政府也试图通过消除对非正式部门经济活动的限制和实施一些促进这些活动的措施来加强企业部门，如，由政府提供信贷，为小企业创建市场和工业园，提供培训和技术资助等。有些政府努力使非正式部门与规模更大的正式部门融合，即鼓励大型企业与非正式部门企业签订转包合同，增加从后者所购买的商品和服务。

实践表明，可以在社会协同制度性社会发展的框架内对不同的社会发展途径加以融合，并不断优化其合理性，促进其在不同的社会空间环境下得到实施。这就要求承认各种不同途径是相互兼容的，而非相互冲突的。同时，多元系统之间还需创建合理的组织性安排，在推动社会企业的同时也注重社会发展。鼓励各种组织参与到社会协同中，但政府应积极促进这些途径的系统实施，以促进经济与社会和谐发展，提高所有公民的福祉。