深化高校内部管理体制改革的路径选择

刘晓筱大连工业大学，辽宁 大连 116034

深化高校内部管理体制改革的路径选择

刘晓筱
大连工业大学，辽宁 大连 116034

社会主义市场经济体制和高校教育教学的不断改革与发展，对我国高等学校内部管理体制提出了新的要求和挑战。在分析目前我国高校内部管理体制面临的形势、任务和机遇，明确深化改革与创新管理所面临的困境及其原因的基础上，充分扩大院系自主权，完善高校内部分配制度和人事制度，推进后勤社会化改革，是进一步推进高校内部管理体制改革的必然选择。

高校；管理体制改革；路径选择

高校内部管理体制，是包括高校内部的领导制度、管理机构的设置、管理权限的分配和管理运行机制及相互作用在内的组织体系，它在本质上是高校内部不同阶层利益分配和权力之间的协调，主要解决在高校内部如何进行管理的问题。高校内部管理体制改革是一个庞杂的系统工程，涉及到学校领导体制改革、党政机构改革、院系组织结构调整、人事制度、分配制度改革和后勤社会化等方方面面的内容。党的十五大报告提出的“优化教育结构，加快高等教育体制改革步伐”；1998年，《中华人民共和国高等教育法》的颁布和教育部直属高校工作咨询委员会第九次会议的召开，标志着高校新一轮内部管理体制改革开始。

一、新形势下进行高校内部管理体制改革的必要性

高等学校的内部管理体制既要同高等教育体制的发展和变革相适应，也要同我国社会经济和政治体制的发展和变革相适应。在全国范围内进一步深化高校内部管理体制改革，顺应了社会发展规律和教育发展规律，是适应我国社会主义市场经济体制改革、高等教育体制改革和政府机构改革不断深入的重大举措，对于合理配置教育资源，提高教育质量，增加办学效益，培养社会主义事业的建设者和接班人具有重要意义。

（一）高校内部管理体制改革是巩固发展社会主义市场经济体制的迫切需要

长期以来，我国高校内部管理体制与高度集中的计划经济体制相适应，实行的是集中统一的计划管理体制，高等学校的各项工作完全置于政府的管理之下，其内部管理体制和运行机制也是按照计划经济模式进行设置的。1978年，在十一届三中全会上，党和政府将工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来，实行改革开放政策；1992年，党的十四大正式将建立社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标，高等教育在管理体制、办学模式和运行机制上也纷纷转型。

在我国的经济体制从高度集中的计划经济体制转换为全面开放自由的社会主义市场经济体制的条件下，市场在资源配置中起着基础性调节作用。相应地，高校办学也应主动适应人才市场需求的变化，高校人才培养应以市场为导向，高校教育应更多地面向市场培养人才。如果高校不能在中央和省级政府的监督指导下自主办学，充分适应人力资源市场需求形势的变化，就很难培养出具有就业竞争力的合格人才。因此，必须改革原有的高校内部管理体制，淡化和改变高校以往单一的隶属关系，扩大高等学校的办学自主权，自觉调整服务方向，合理配置教育资源，以适应社会主义市场经济体制的需要。

（二）高校内部管理体制改革是高等教育改革和发展的必然要求

高校内部管理体制是高等教育体制的一个重要方面，是关系到高校持续生存和发展的关键环节。现行高校内部管理体制中存在的诸多问题，是制约我国高等教育改革和发展的瓶颈。第一，缺乏按需办学的自主权，抑制了高校办学潜力的充分发挥；第二，“统包”“统配”下封闭式、单一化的办学模式，使高校教育教学工作不能适应市场发展的需求；第三，缺乏切实可行的公平竞争制度和合理的激励机制，压抑了高校教师、职工的积极性和创造力；第四，高校组织管理机构庞杂，办事效率低，办学效益差，内在活力不强。这些问题都给高校教育事业的发展带来了严峻的考验。

为了实现党的十五大所确定的教育发展目标，国务院于1999年1月批转了教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，更加明确地提出“积极稳步发展高等教育，加快高等教育改革步伐，提高教育质量和办学效益”的要求，其中，着重强调要“大力推进高等学校内部管理体制改革”。按照《计划》要求，第一，高校要逐步推行聘任制，减少冗员，精简高校职工队伍，较大幅度地提高专任教师与职工之比、学生与教职员工之比和学生与职工之比；第二，高校要加快学校后勤工作社会化进程，组建企业化经营管理的高校后勤生活服务公司，精简、分流富余人员，同时，高等学校招生计划的扩大要同高校后勤工作社会化的进度相一致。1999年6月，中共中央召开的第三次全国教育工作会议做出了《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，《决定》指出，第一，深化高校内部管理体制改革，进一步精简机构，减员增效；第二，高校要改革分配和奖励制度，实行多劳多得、优劳优酬；第三，高校应加大后勤改革力度，逐步使学校后勤系统与行政管理系统相剥离，推动后勤工作社会化。

因此，高校必须解放思想、大胆创新，彻底打破不符合社会发展和教育发展规律、不适应市场经济发展和高等学校发展的内部管理体制和运行机制，通过深化内部管理体制改革，进一步提高办学效益和教育质量。

二、 高校内部管理体制改革面临的困境

自20世纪80年代开始，随着高校教育体制改革进一步深化，我国开始着手进行高校内部管理体制改革。从党的十一届三中全会开始至今的三十多年时间里，我国高校内部管理体制经过了四个阶段的改革调整，在党政机关改革、院系结构调整、分配制度改革、人事制度改革和后勤社会化改革等各个方面都取得了阶段性的成果。但是，高校内部管理体制的改革与创新仍面临着许多亟待解决的问题。

（一）高校自主权下放问题

高校办学应该面向社会、以市场为导向，但是在实际上，高校的办学自主权一定程度上仍掌握在政府手中。一方面，长期形成的集权式管理和政府全能的传统管理观念，认为只有政府才能传递来自市场和社会的需求并合理配置资源；政府的监督机制尚不完善，高校也没有建立起科学合理的自我约束机制，高校在政府的宏观指导下自主办学的能力遭到质疑，使得高校内部体制虽然经过几次改革仍未获得足够的自主权，影响了高校和社会巨大的办学潜力的充分发挥。

另一方面，社会、政府和学校三者之间的关系模糊，高校内部管理体制改革难以进一步深化。高校内部管理机构和管理方式的政府化、行政化倾向严重，一些本应由社会承担的责任，比如教师、职工的福利、养老等工作，没有从学校分离出去，过多地占用了学校的教学、科研经费，造成教育资源的浪费；社会对高校发展的支持、参与、调节和监督作用很小。

（二）人事与分配制度改革问题

“人事分配制度改革的关键是落实聘任制”。通过几轮改革，高校的领导体制、人员和机构得到一定调整，但“聘任制”流于形式，人事与分配制度进一步改革的阻力仍然很大。在思想观念上，高校内部长期存在的“职务终身制”“铁饭碗”观念难以根本转变，“官本位”思想和“行政化”管理倾向严重，能上不能下，能进不能出；在权力结构上，教职员工结构比例不合理，行政和后勤冗员过多，负担沉重，人浮于事，教学人员比例偏低，教学科研人员得不到应有的主导地位；在领导体制上，党委领导下的校长负责制尚未健全与完善，无法保障校长依法独立自主行使职权；在人事制度上，重“公平”，轻竞争；重稳定，轻流动；重管理，轻开发，竞争激励机制尚未健全。在分配制度上，优秀中青年教师的待遇偏低，平均主义的弊端并没有得到彻底革除，手捧“铁饭碗”，坐着“铁交椅”，吃着“大锅饭”的现象依然存在，工作积极性得不到充分调动。

（三）现代高校制度建设问题

现代高校制度包括国家和高校自身两个层面的制度安排，国家层面的高校制度安排涉及高校与政府的关系、高校与社会的关系、高校与高校的关系等方面，高校自身层面的内部制度设计，主要表现为高校的内部治理结构。我国的高校制度还存在着高校主体性地位缺失、高校自我行为目标缺失、高校间公平竞争机制缺失、高等教育系统开放性机制缺失、学术权力与行政权力平衡机制缺失等问题。

现代高校制度目前尚停留在研究层面，没有形成明确的政策方案来切实推进现代高校制度建设，其在理论研究上还存在一些空白和盲区，如何将西方国家的现代高校制度建设经验与中国国情和高等教育的实际情况相结合也是一个值得深入思考研究的问题。同时，作为一个关系到高等教育全局和根本的系统性的问题，现代高校制度要在实践上推进难度很大。

（四）高校后勤社会化改革问题

“伴随着我国计划经济向市场经济改革的过渡，高校后勤改革是高校内部管理体制改革中起步较早，也较活跃的部分”。本世纪初，高校后勤社会化改革取得了突破性进展，全国各高校组建后勤集团来从事学生公寓物业管理以及学校后勤生活服务，后勤与行政管理逐步剥离。企业投入改革的积极性增强，学生公寓与食堂服务质量提高，紧跟高等学校扩招的步伐。

高校后勤社会化改革仍面临诸多问题。第一，行政管理和业务管理界限不明。表面上事企分离，实际上不少高校后勤成为学校的第二套“机关”，后勤职工没有危机感和工作积极性；第二，垄断经营，非公平竞争。部分高校将后勤服务实体办成了变相的独营公司，造成事实上的垄断，服务质低价高；第三，产权模糊，国有资产流失。由于产权属国家，经营者没有使其增值的动力，因此，拥有经营权的后勤集团就按利润最大化的原则发挥资产的效用，造成国有资产的流失。

三、进一步深化高校内部管理体制改革的路径选择

在新形势下，摆脱计划经济体制的思维方式的传统政府管理的模式的束缚，解决高校内部管理体制改革面临的困境是一项系统而又艰巨的任务。按照教育规律和市场经济规律的要求管理学校、进一步深化高校内部管理体制改革，应从以下几个方面入手。

（一）扩大院系自主权

重心下移，建立校、院、系三级管理体制。学校对各个学院进行宏观调控、协调监督，并推进竞争机制、激励机制和约束机制等措施，为学院行使自主权提供制度基础和现实保障；学院是学校的下属机构，具有相对独立性，它自我约束和自我发展，并直接对系进行行政管理和学术指导；系是教学管理和科研管理的基层组织，主要任务是拟订学院内部各个专业的培养目标、教学计划，并对学生进行具体的教育和管理。校、院、系三级管理体制是我国高校内部管理体制改革的必然趋势。

（二）高校分配制度改革

分配制度改革是高校内部管理体制改革的关键。第一，高校不能简单套用其他企事业的分配模式，必须根据自身特点，制定出自己的分配体制。对不同岗位性质的教职员工进行分类管理，采取不同的分配方式。第二，坚持效率优先、兼顾公平。既要反对平均主义，在增量中拉开差距，又要防止收入悬殊，实行岗位津贴加业绩津贴的分配办法。第三，形成竞争机制。建立重业绩、重贡献的分配机制和评价考核机制，形成竞争上岗、择优聘任、能上能下的竞争机制。第四，完善分配中的激励制度。支持教师进行教学和科研创新活动，提高学术研究与实践的层次和能力。

（三）高校人事制度改革

推行全员聘任制度是高校内部管理体制改革的切入点。高校应破除干部终身制、“铁饭碗”等传统观念，引入公平合理的市场竞争机制，探索适合高校发展的人事管理办法。做到科学定编、竞争上岗、严格考核、合约管理是聘任制成功落实的关键。高等学校应根据学科和课程需要，建立起符合学校特点和工作性质、责权统一的岗位管理制度；建立健全公平竞争机制、考核机制和激励机制，最大限度地调动教职员工的积极性、主动性和创造性；合理调整人员与机构，精简机构，提高效率；将用人制度纳入法制轨道，建立规范可行的解聘、辞聘制度，增强人事制度的灵活性；完善人才选拔和培养机制，重视青年教师的培养，优化队伍建设。

（四）后勤社会化改革

后勤社会化改革是高校内部管理体制改革的突破口。后勤管理要进一步从高校行政管理中剥离出来，实现“高校后勤办社会”向“高校后勤社会办”的转化。在政府的主导和社会参与和支持下，建立符合高校特点的、按照市场法则运作的、独立新型的学校后勤服务体系，减轻高校的沉重负担，使高校最大限度地将财政投资和管理精力投入到教学科研和人才培养的工作中去；引导社会为高校的发展和改革提供支持和保障，提高后勤服务质量；精简高校管理机构，提高教职员工与学生比例，提高办事效率，增加办学效益。要使后勤管理系统按企业化、专业化、产业化的路子，融入社会第三产业，真正成为社会办学校的一部分。

结语：由于高等教育的竞争日趋激烈，世界各国都非常重视高等教育的发展。在这种形势下，进一步深化高等学校内部管理体制改革显得非常重要。在改革的过程中要解放思想，坚持实事求是的思想路线；坚持以人为本，实现人尽其才；按照经济规律和教育规律办学，培养出符合社会发展要求的人才；按照人力资源优化配置原则，充分发挥高校巨大人力资源的优势，实事求是地通过改革，健全和完善领导体制，合理调整人员结构，精简机构，提高效率；调整校内院系组织结构，适应科技发展和教育教学改革的要求，提高质量；打破分配制度中的大锅饭及平均主义，在增量中拉开差距；优化和加强队伍建设，增强教职工的竞争意识和创造性；后勤社会化改革深入发展。

[1]廖益，周家容.高校内部管理体制改革的困境与出路[J].高教探索，2006（2）.

[2]张俊宗.现代大学制度-高等教育改革与发展的时代回应[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[3]张柳华.高校后勤社会化改革全面展开进展顺利[J].中国高等教育，2001（1）.

（责任编辑：宁沈生）

刘晓筱（1983-），女，辽宁沈阳人，大连工业大学教师，硕士，主要从事高等教育研究。

2015-03-20

G47

A