试论全国人大调查权与审判权的界限

郑贤君

引 言

判定调查权与审判权的界限如同界定其性质本身一样困难，原因在于作为议会古老司法职能的现代残留，调查权履行的权力与司法权近同。中国宪法第71 条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”这一条款赋予了全国人大调查权。《宪法》第78 条规定，全国人大和常委会的组织和工作程序由法律规定。依据宪法，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》），《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》），《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）分别于第六章、第七章专章规定全国人大及其常委会的调查权。尽管法律对人大调查权的规定较为全面，但仍存在一些不甚明确的问题，如调查权是一项独立权能还是辅助权能？调查权的权限范围及与监督权的区别何在？人大调查权与审判权的界限有哪些？等等，上述问题需结合宪法其他条款加以解释。

一、直接民主与独立权能

调查权，英文为Congressional Investigative Power、Investigative Power、Inquisitional power，或者Congressional inquiry，中国全国人大调查权同各国议会调查权具有相同的本质，都是代议机关享有的一项宪法权力。

议会调查权的理论基础是人民主权。议会对政府行为进行调查和组成有关委员会的权力或权利，是议会真正成为民意机构和监督机构的重要宪法基础。就代议制原理而论，议会内阁制下的议会原则上可对政府和行政机关任何部门的任何活动实施调查和监督。但在实际上，议会的调查监督权只能在议会职权范围内进行。因为在成文宪法下，政府或行政部门与立法部门一样，同样负有实施宪法的责任。宪法不仅明文规定了议会的职权，而且明确规定了政府的宪法权力。对此，议会也必须尊重并对政府有一个基本的假设：政府也有爱国心和责任感，它基于国家利益的判断和决策应当受到尊重，因为它有自己的宪法权利和义务。

一切国家机关的权力必须具有宪法依据，各国宪法对议会调查权的规定模式不尽相同，大致可分为以下三种情况：默示权、明示权、宪法惯例。第一，宪法不对议会调查权作出明确的规定，而通过法院的宪法解释阐明议会调查权的合宪性，如美国。第二，在宪法中明确规定议会的调查权。宪法通常在规定议会的组织和职权时，对议会的调查权作出规定。第三，在不成文宪法国家，议会的调查权由宪法惯例创设或由法律作出规定。如英国议会的调查权和调查程序由议会法规定。

学界对中国人大调查权是一项独立权能还是辅助权能存在争论。独立权能说认为人大调查权是与立法权等宪法赋予全国人大的权限有别的、为总揽国家权力所设立的独立权能，①参见郑贤君：《国会调查权：一项独立的准司法权力》，《首都师范大学学报》2013年第3 期。而辅助权能说认为人大调查权只是为了使全国人大有效行使宪法所赋予的立法等权能而加以认可的辅助性权能。

1.人大调查权具有独立功能

根据《宪法》第71 条第一款的规定，全国人大和常委会“认为必要的时候”，可以组织调查委员会。这一条款虽然没有明确规定全国人大调查权的目的与功能，但是指出全国人大启动调查权必须具备必要性，同时该必要性由全国人大和常委会自主决定。《宪法》第63 条规定了全国人大享有罢免权。《议事规则》第39 条规定，全国人大及常委会可以就罢免案组织调查委员会，明确规定了罢免案得属于有必要进行调查的特定问题。虽然罢免案是《宪法》中唯一明确规定可以组织调查委员会的问题，但《宪法》并未排除对其他有必要进行调查的问题行使调查权。

各国议会调查权的功能基本一致。如美国国会主要运用调查权实现四个目的：辅助立法；监督行政；向公众告知真相；维护自身的公正、尊严、名誉和特权。②Louis Fisher， Constitutional Conflicts Between Congress And The President，Princeton Univ. Press 1985. Page 153. See An Overview of Congressional Investigation of The Executive：Procedures，Devices，And Limititions Of Congressional Investigative Power. Syracuse Journal of Legislation and Policy． Spring，1995.德国议会的调查权主要有四个方面：其一，监督调查权，主要目的是了解政府活动的第一手资料及事实，以便控制政府行为。其二，立法调查权，包括对预算问题的调查，主要便于与政府讨价还价。其三，内部调查权，包括选举调查、议员调查（对纪律、腐败及受人控告等问题进行调查）等形式，用于维护议院内部秩序，制定议事规则。其四，政治调查，包括对丑闻的调查，其主要目的是向公众揭示他们关注的全国性问题和事件并作出相应的反映，常为议院全体或多数议会党团用来攻击或反击议会内外的集团或个人。①甘超英：《德国联邦议院的调查权》，《中外法学》1998年第1 期。可见，议会调查权的主要功能是实现立法权与监督权的需要。除此之外，调查权还有有别于二者的其他功能，即对某些公众关注的问题或与议会职能相关的问题进行调查，以回应公众获知真相的要求，如美国国会调查权向公众告知真相的功能与德国议会的政治调查。这一功能不在于实现议会的立法权和监督权，其出发点是代议机关作为人民的代表，向人民负责，通过调查权维护自身的尊严与权威，从这一点上看，议会调查权的告知公众真相功能使其具备了独立意义。

中国人大调查权除了实现立法权、监督权的功能，也具有告知公众真相这一功能。《宪法》第41 条规定了公民享有对国家机关和国家工作人员批评和建议的权利，以及当上述对象有违法失职行为时，公民享有提出申诉、控告或检举的权利。人大调查权有助于实现公民的知情权、参与权、表达权和批评监督权等公民的政治权利。互联网加速了公众舆论的传播，对涉及政府公权力不正当行使的公众舆论事件极易引发政府信任危机。全国人大通过启动调查权对此类公共舆论事件及时回应，有助于维护最高国家权力机关的公正与权威。

2.中国人大调查权应在全国人大的职权范围内行使

全国人大调查权应受全国人大或其常委会本身职权的限制。中国《宪法》明确规定了全国人大和常委会享有的职权，《宪法》第3 条第三款规定了全国人大对行政、审判和检察机关的监督权；第58 条规定了全国人大行使立法权；第62 条、第67 条分别采用列举方式规定了全国人大和全国人大常委会享有的职权。虽然人大调查权是一项独立权能，但不得超越宪法赋予全国人大和常委会的职权范围。《监督法》就这一点作出了明确的规定，该法第39 条规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”根据该法规定，全国人大常委会行使调查权应在其职权范围内。

二、调查权、监督权与审判权

调查权固然是议会对行政机关的监督，但这一监督不等同于监督权，且调查过程充满立法、行政和司法的紧张，须厘定彼此之间的界限。中国《宪法》第126 条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条款既未排除全国人大的调查权，亦未阻却全国人大对法院进行监督。从中国法律对人大调查权的规定上看，法院负有向调查委员会提供必要材料的义务，但法律未对调查程序作出详细的规定，须在区分调查权、监督权和审判权三权属性的前提下，确立审判权与监督权、调查权的关系与界限。

1.调查权与审判权并行不悖

前已述及，中国人大调查权是一项独立的权能，调查权的历史和调查权的规范地位都可以证明其独立属性。调查权的历史证明，无论其辅助立法，还是就特定问题展开的调查，都说明调查权是人民直接行使权力的过程，是主权在民的表现，体现中国宪法规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”。从理论上讲，中国实行人民代表大会制，全国人民代表大会是最高国家权力机关，人民有权直接行使调查权，就特定问题展开调查，并作出报告，这是作为最高权力机构保留的直接民主权。从调查权的规范地位来看，调查权单项列举，并未与全国人民代表大会的其他权力，包括立法权、宪法监督权、监督权等权力并列，而是另行规定，说明该项权力的独立性。调查权的直接民主属性赋予其就特定问题开展独立调查的权力，即使是宪法规定审判独立，调查权就特定问题亦可覆盖审判权。此处的覆盖具有三方面含义：其一，调查权使用司法权力，包括签发传票、授权豁免、扣押物品、确立听审规则、课以藐视、处以罚金、羁押等。①调查权的这一准司法属性并非特殊，而是议会古老司法职能的现代残留。议会享有司法职能至今在作为议会之母的英国还保有遗迹，如英国上议院的枢密院司法委员会是各殖民地案件的终审机构，截止到英国设立最高法院之前，上议院的上诉委员会是英国实际上的终审法院。美国殖民地时期马萨诸塞州宪法规定，上议院是最高司法机关。造成这一状况的原因在于，早期立法、行政和司法都从属于王权，议会和法院是逐渐从王权中分立出来的，并且先分离出来的是议会和行政。这也是为什么洛克的分权理论只有两权，即立法和行政，司法只不过是执行法律，并未作为独立的一权。而早期议会除了同意制定必要的法律之外，还是一个负责裁决纠纷的司法机构，从属于王权。作为独立的司法权是其后逐渐从王权中分离出来的，而英王也依然在议会之中（the king in parliament）。分权是一个渐进的过程，既不像我们想象的那么突然，也没有那么彻底和绝对，调查权保有准司法职能不足为怪，它们原本就是议会的常规职能。参见［英］梅特兰：《英国宪政史》，李红海译，中国政法大学出版社2010年版，第138 页。其二，调查可针对贪渎的法官进行。其三，可请求法院签发指令。

调查委员会行使的前述司法权力盛行于19世纪英国议会，梅特兰在《英国宪政史》一书中对此作出了详细的描述。为了国家准确地掌握信息，议会的这些司法权力其后成为调查委员会在调查过程中使用的权力。“议会可以通过组建委员会的权力来行使一种我们称之为调查权（inquisitional power）的权力。如果某一公共事务出现了问题，那么就可以委任一个专门委员会予以调查。证人可以被召来宣誓作证，如果他们拒绝作证，则可以因藐视议会而被羁押。”②［英］梅特兰：《英国宪政史》，李红海译，中国政法大学出版社2010年版，第245 页。更进一步而言，就美国调查权行使的实践来看，法院呈现四方面权能：第一，法院承认国会行使调查权，最高法院在1821年安德森诉邓恩案、1881年科尔本诉汤普逊、1927年麦克兰诉多尔蒂、1929年的辛克莱诉美国、1954年的瓦特金斯诉美国等案件中③唐晓：《论美国国会的调查权》，《外交学院学报》2003年第3 期。，均肯定了国会享有的调查权，认为调查权是国会立法权的固有属性。第二，法院协助国会调查委员会开展调查，强制证人作证、提交物品和文件。第三，法院裁决国会与行政机关就调查引发的冲突和争讼，判定二者之间的权限争议。第四，因藐视国会而受到羁押的证人通常得不到法院的支持和救济，除非证人主张宪法权利，法院的天平较多向国会倾斜。

2.司法权让位于调查权

法院不仅一再承认国会的调查权，并且在多个案件中明确调查权的政治属性，以及优位于司法权的地位。当调查的事项关涉政府刑事和民事诉讼的待决案件时，法院主动向调查权让步。这是因为，国会调查的问题可能涉及法院正在审理的案件即待决案件（pending case），如果允许国会调查，有可能导致有关证据有害的审前公开（prejudicial pre-trial），伤害证人，影响检控的效力。虽然法院承认国会听审有可能导致有害的审前公开，即当国会调查的事项恰巧是法院正在审理的案件之时，但是，法院并没有表明国会在此方面任何宪法或者法律上的界限，而是通过改变审理时间和地点处理公开问题。在著名的Delanney v.United States④No doubt that the committee acted lawfully within the constitutional powers of congress duly delegated to it. See Delanney v.United States，199 F.2d 107.一案中，法院欣然说道：“无疑，委员会在国会正当授权的宪法权力范围内合法行事”，并且进一步申明司法部须接受这一结果，拖延案件审判确有必要。

法院承认这类案件为国会设下了一个选择：一方面，国会产生的公开可能导致伤害行政的检控效力；另一方面，在安全条件下获得信息能够实现国会的调查权。法院主动做出让步，放弃作出决定的权力，承认这依然完全是国会裁量范围内的选择问题，且这一选择属于不考虑后果的选择。“立法机关有权决定是否或许破坏检控比拿回他们所需的证据更为重要。这要他们自己做出决定。这并非一个司法决定，或者法律决定，而是一个高度重要的政治决定。”⑤Iran- Contra Independent Counsesl abserve：“ The legislative branch has the power to dicide whether it is more important perhaps to destrory a prosecution than to hold back testimony they need. They make that dicision. It is not a judicial decision ，or a legal decision ，but a political of the highest importance. ”See Morton Rosenberg，Constitution Project Fellow，When Congress Comes Calling： A Primer on the Principles，Practices and Pragmatics of Legislative Inquiry，info ＠constitutionprojectorg。

3.调查权不等于监督权

调查权是一项独立权能，体现直接民主，监督权是一种从属权力，其从属性表现为人大监督主要是针对各机关执行宪法、法律的情况。美国理论认为，调查权的本意是为了体现国会与行政是同等（co-equal）机构，为了实现权力的制约与平衡。①参见Morton Rosenberg，Constitution Project Fellow，When Congress Comes Calling： A Primer on the Principles，Practices and Pragmatics of Legislative Inquiry，info＠constitutionprojectorg。虽然其不乏监督职能，但其立意却高于作为监督权本身，而是凸显其独立属性，即与行政机关的平行与同等的地位。初看起来，该说似乎自相矛盾，国会是人民代表机关，代表民意，何以须通过调查权彰显其与行政机关的同等地位？原因在于历史上行政之于议会的强势地位，他们有钱，亦有剑，作为民意代表机关的议会非通过强而有力的调查权不足以对行政官员及重大事件实行制约。这使得调查权不可与人民代表大会一般监督权相提并论，而是一项针对特定问题的调查权。

在中国，监督是作为最高国家权力机关与其他各国家机关之间的关系而言的，是人民代表大会作为最高国家机关的体现。虽然权力分立并非中国的宪法原则，但是宪法规定了各国家机关之间的分工，因而人大监督并不能干涉各机关的核心职能，确保民主集中制的实现。监督权与调查权的区别如下：一是监督的目的与调查权不同；二是监督权的范围与调查权不同；三是监督的主体与调查权不同；四是监督的程序不同于调查权；五是监督的后果与调查权不同。调查权的目的是查明事实真相或者辅助立法，监督的目的是督促各机关遵守宪法和执行法律的情况；监督权的范围包括各国家机关，调查权只针对特定事项；监督权的行使方式主要是由人大代表检查、视察、走访等，调查权则是通过组成调查委员会开展；监督权主要是听取汇报，调查权的程序类似司法，可课以藐视罪、签发传票、传唤证人、羁押人犯；监督权的后果是通报接受调查机关，督促改进工作，调查权的结果是作出调查报告，等待处理。调查权与监督权的差异使得这一权力可独立进行，较少与审判独立发生竞争。

简言之，调查权是与审判权并行不悖的权力，其司法属性既是人民主权理论之下直接民主的体现，也是议会古老司法职能的现代残留。宪法第126 条规定排除限制的范围既包括监督权，也包括调查权。就监督权而言，法院接受人大监督只包括听取汇报、法院任职资格等，但应排除个案监督。个案监督不同于前述人大的一般监督权，鉴于法院的审判独立原则，人大对法院的监督应是一般意义上的监督，以听取汇报、执法检查为宜。就调查权而言，地方人大原则上对法院不能行使调查权。鉴于审判权的国家属性，作为地方国家权力机关和民意机构的各级地方人大原则上对地方各级人民法院并无调查权，不能开展对法院的调查。

三、调查权履行司法职能

原则上，人大运行调查权履行准司法职能是与法院平行的权力。除调查权履行部分司法权之外，尚需从以下两方面界定其司法职能，明确其与审判权的同等属性，在此基础上确定二者界限：

首先，调查权不同于调查。除前述差异之外，尚需厘定人大运行监督权过程中的各种调查。一方面，调查权虽然作为一种独立权能不影响其辅助立法调查，但是，其组织和程序的特殊性决定其与人大履行监督权实施的调查不得同日而语；另一方面，即使是为了辅助立法所做的调查，也是依循特定程序进行的，在性质上属于调查权，不同于监督所进行的执法检查。除了调查权使用通常被认为属于司法权，如课以藐视、传唤证人、豁免之外，其他主要由三方面因素决定，包括调查组织、调查程序和调查效力。

在组织上，人大调查权交由调查委员会行使。各国议会都成立了数量不等的各种委员会，由这些专门委员会来行使调查权。一般来说，专门委员会中的常设性委员会的调查权主要适用于相应的政府部门，是一种经常性的监督手段；而根据议会的决定成立的调查委员会属于临时性的委员会，主要适用于重大问题的调查。这些问题不属于常设性委员会的调查范围，必须由议会调查，向公众公布相关信息。除此之外，议会还可以组织某些特定问题的专门调查委员会以调查包括首相在内的政府官员的行为是否违法，并向议会提交相关的调查报告。根据中国《宪法》第71 条第二款，调查委员会是具体行使调查权的机构。全国人大调查权必须由全国人大和常委会经特定程序组织的调查委员会行使。全国人大和常委会仅享有调查启动权，经法定程序启动调查权后，由调查委员会行使调查权。其他个人或组织不具备行使71 条规定的调查权的主体资格。值得注意的是，《政府组织法》第三十条规定了省级人大根据需要，可设立专门委员会，专门委员会在本级人大及其常委会的职权范围内，同该委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。专门委员会享有的调查职权，并非宪法第71 条规定的人大调查权。

在程序上，调查权启用的是准司法程序，包括对证人的传唤及调查报告的效力。中国《宪法》第71 条第二款规定，“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”根据该条款，调查委员会是具体行使调查权的机构，同时该条款明确了调查委员会享有的权力以及人大调查权的义务主体及其负有的义务。人大调查权的义务主体是与特定问题有关的一切国家机关、社会团体和公民。可见，调查权的义务主体涵盖了一切法律主体，但义务主体必须与特定问题有关。人大调查权对应的义务内容是提供必要材料。提供材料是义务主体的唯一义务，且提供的材料必须对查清事实是必要的，除此之外其对调查委员会不负有其他义务。《议事规则》第47 条第一款规定，“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。”该条款强调了义务主体“如实”提供材料的义务。同时，对调查委员会施加了保密义务，即当提供材料的公民要求对材料来源保密时，调查委员会应当予以保密。此处“提供材料的公民”也应包括国家机关、社会团体中提供材料的人员。

调查报告具有特殊的效力，不同于人大执法检查中所做的调查。全国人大行使调查权要求调查委员会根据调查结果作出报告，并且全国人大和常委会根据报告作出决议。《议事规则》第48条第一款规定，“调查委员会应当向全国人民代表大会提出调查报告。全国人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。”调查委员会调查完成后必须向全国人大提出报告，但不要求全国人大必须根据报告作出相应的决议，换言之，调查报告并非决议、决定的唯一依据。

其次，特定问题不同于执法检查。调查权针对特定问题展开，与人大履行监督权实施的调查不可相提并论。中国宪法规定，全国人大和地方各级人大的调查权是针对特定问题开展的，这决定了在此问题上并不涉及与审判独立的关系。原因在于，特定问题与法院管辖原则上没有重叠，举凡被人大认定为特定问题的事件，人大可对事实问题展开独立的全面调查，在一般情况下并不与法院管辖发生冲突，不会触及审判独立。

何为特定问题？这是一个须由人大决定的事项。根据宪法第71 条第一款的规定，调查权的调查对象是“特定问题”，并未就问题的类型加以限定，即调查权所调查的特定问题可以针对国家机关、社会团体和公民或者是涉及多个主体的特定事件。《监督法》第39 条规定，“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”根据上述规定，对全国人大常委会的调查权而言，其调查对象应是需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的事项。换言之，全国人大常委会就特定问题启动调查权，需事先作出决定，决定何者构成特定问题。该决定本身属于一项议案，该议案“需要作出决议、决定”，且“有关重大事实不清”。有学者撰文指出宪法第71 条第一款和第二款指明不同事项，认为第一款规定特定问题，第二款规定“特定问题调查以外的调查”，且认为议事规则的规定与此相一致，①参见李云霖：《人大调查权须厘清的三个误识》，《南京社会科学》2013年第11 期。这是一个宪法解释及文本间的解释问题。宪法71 条第二款规定“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”无论采用何种解释方法，都难以得出作者认为的含义。非特定问题的调查既没有在宪法文本上体现，也不属于第71 条调查权的内涵，与调查权的历史不相符合。

首先，第71 条是一个单列条款，其立法目的在于明确调查对象及程序的特殊性，以此彰显与第61 条全国人大权力和第67 条全国人大常委会诸项权力之差异。其次，第71 条前后两款并非孤立，而是相互联系。该条前款已经明确了调查是针对特定问题开展的，成为第二款解释的前提和定语。作者将该条前后两款做分割解释，明显不当。②关于同一个条款前后不同语句之间含义如何理解，最为著名的是美国宪法权利法案第二条，“纪律严明的兵团，为保障自由州的兵团所必需，故不得侵害人民持有和携带枪支的权利”。由于该条长期被解释为联邦主义意义上的州权，用武装抵制联邦可能的侵权，长期以来仅作为集体权力而非个人持枪权。在2008年的“哥伦比亚特区诉赫勒”一案中，斯卡利亚代表多数方对这一条款作出了个人权利的解释。其所使用的方法就是语法分析方法，认为该条第一句相当于序言，是前言条款（prefatory clause），明确了目的，第二句是执行条款（operative clause）。也就是说，只有个人有权携带枪支，自由州才可实现。不过，这一解释被异议批评为牵强。The prefatory clause “A well regulated Militia，being necessary to the security of a free State” merely announces a purpose. It does not limit or expand the scope of the operative clause “the right of the people to keep and bear Arms，shall not be infringed.” The operative clause’s text and history demonstrate that it connotes an individual right to keep and bear. See District of Columbia v. Heller ，554 U.S.570 （2008）。第三，即使从第二款的字面含义上看，也丝毫读不出作者理解的意涵。该款只规定了受调查的各机关、组织和个人的作证义务，何来特定问题以外的事项之说呢？第四，就文本间解释而言，作者认为议事规则的规定类同宪法第71 条，且其是基本法律，可以证明作者所指，即宪法第71 条除包括特定问题的调查之外，还包括特定问题调查以外的事项。前文指出，调查权不等于调查，人大代表就某一问题和事项的调查是其运行监督的方式，这既是由宪法本身的结构、意图、调查权的历史决定的，也是由调查的主体、组织、程序、法律效力等决定的，不容曲解或者任意扩大调查权的含义。作者之所以对宪法第71 条第二款有关调查对象作出了无限扩大的解释，认为包括非特定问题以外的事项，原因有四：其一，模糊和混淆了调查权和监督权、调查权与调查之间的界限，将人大执法监督进行的调查等同于调查权；其二，忽略了程序要件，未加注意调查权构成的诸项程序特征；其三，对宪法文本文字不够重视，将自己的主观理解强加于文本所没有的意思之上；其四，疏于对调查权的价值、历史与目的深入辨析。③解释的信条之一，就是不得将宪法文字没有的含义强加于文本。这是宪法和制定法解释所不允许的，也被称为字面解释原则。只有在依据字面得出明显荒谬的含义之时，才可使用黄金规则，即修改文本文字进行解释，避免法庭作出令人震惊的傻事。参见［英］迈克尔·赞德：《英国法：议会立法、法条解释、先例原则和法律改革》，江辉译，中国法制出版社2014年版，第242 页。调查权是就特定问题的调查，那些非针对特定问题的调查并非宪法上的调查权的运行，只是人大运行监督的方式。Congressional Investigative Power 这一术语说明，调查权是一种宪法权力，具有独立性，而扩大调查事项的范围无助于调查权宪法地位的明确，泛化调查权的结果可能削弱其地位和能力，在理论上模糊与人民代表大会其他权力的界限，实践中有可能忽略调查权特殊的程序要求，影响调查权的法律效力。

四、与审判独立的界限

调查权与审判权有可能出现权限冲突是由审判独立的性质决定的。审判权的属性除了被动性之外，主要表现为独立性与裁判的终局性，这决定了法院审判案件依法独立进行。鉴于调查权同样具有独立属性，就特定问题而言，两个独立的权力原则上不发生权限冲突。只有当调查的事项与法院审理案件相重叠的情况下，调查权与审判权有可能出现冲突，并须厘定二者之间的界限。

在一般情况下，调查权与审判权不仅不会产生冲突，法院还负责裁决调查权与行政权之间的争议。在实行三权分立的国家，当被调查的行政机关拒绝交出文件等证据之时，调查委员会可请求法院发出指令，命令被调查的行政机关交出文件，尼克松案所展示的正是这一情形。实践中，美国最高法院竭力回避国会调查程序的合法性问题，当国会预料证人将援引第5 条修正案在调查会或听证会上拒绝回答问题时，若调查委员会坚信强迫证人作证将是发现新的事实或至关重要的事实的唯一途径时，可向联邦法院申请，请求法院发出指令，强迫证人作证，同时准予在后来的刑事案件中对其证词免于刑事起诉。换言之，其证词或证言不得作为后来对其进行刑事起诉的证据，但作伪证者例外。司法部长或独立检查官均无权否决调查委员会关于请求法院发出强迫证人作证并同时准予免于刑事起诉指令的申请。除非申请程序不当，法院也不拒绝发出指令或对调查委员会的申请附加条件。这就是说，当调查权与行政权发生权限争议之时，法院还是负责裁决这一争议的机构。美国最高法院在多个判例中宣称它的这一权力，认为法院是裁决这一争议的合适机关。

调查权与司法权的界限须在界定司法权本质属性或者核心职权的前提下确定。日本学者认为：“宪法规定的国会调查权须受司法独立原则的限制，且就司法独立的实质内容而言，不仅法官不受其他机关的指挥与命令，还须保证裁判官的法的确信形成自由。”①参见许剑英：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司2000年第2 版，第102 页。浦和充子事件是日本司法捍卫独立、抵制个案监督的代表。②参见刘练军：《司法独立不容个案监督——日本浦和充子事件之启示》，《江苏警官学院学报》2007年第3 期。在这一事件中，日本学界通过宪法解释方法提出对国政调查权的限制，从学理上否定了参院法委会行为的宪法根基，为最高法院维护司法独立提供了宪法支持。日本学界认为，出于维护宪法规定的司法独立之需要，国政调查权在司法权领域的行使应受限制，尤其应禁止如下三种调查：第一，如果调查的唯一客观目的在于探查个人的有罪性，由于此种调查不在调查权范围内，所以不得实施；第二，不论判决确定与否，如果调查会对法院判决造成批判，即使出于立法等目的，由于侵害司法独立，原则上不得实施；第三，如果调查涉及法官判决案件过程中的诉讼指挥，由于侵害司法独立，也不得实施。

在United States v Nixon 一案中，针对行政权与司法权之间的竞争，美国最高法院的法官达成了一致认识，认为司法部门的核心职权之一是为确保刑事审判而取得一切证据。③United States v Nixon，418 U.S.683（1974）。证据是事实认定的基础，目的是为了保证审判的顺利与公正。中国宪法第126 条确立了审判独立原则，调查权与审判独立有一个界限。根据中国的情况，调查权就特定问题开展的调查应不触及审判权的本质属性或者核心职权。何为审判独立的核心？法院的工作是审判，包括“审”与“判”两方面。“审”指事实认定，“判”指在认定事实的基础上适用法律予以裁决。审判独立应为法官在依据程序认定事实和适用法律过程中经由独立判断形成的内心确信，如果法官在审判过程中没有违反法律程序，其所认定的事实及做出的裁决须排除在调查范围之外。原则上，以下三方面事务属于法院审判独立的核心职权，人大在行使调查权的过程中，不得干预：

1.有罪事实认定之职权应归于法院。调查权虽然可以就特定问题独立开展全面调查，查明事实真相，但是，对于调查对象有罪事实的认定应是法院的专属职权，调查权不能作出有罪与否的事实认定与判断，其对于事实真相的还原应属于客观事实，而非法律事实，是否有罪应依照法院裁决。这是由权力分工的性质决定的。三权分立虽然不是中国的立国哲学，但宪法规定了权力分工，决定罪刑成立与否的权力是法院的专属权力，也是其核心职权，宪法保证这这一分工的实现，调查权不得染指。调查权有认定客观事实的权力，法律事实的认定是法院的专属权力。

2.法律审判是法院的排他性权力。刑事上的罪与罚是对公民个人最为严厉的制裁与处罚，涉及个人生命、自由、财产与荣誉，应由法院判断，确保体系解释的一致性与宪法人权保障价值，即宪法第37 条规定的公民的人身自由保障，非经人民法院审判不得定罪。以美国的调查实践来看，独立调查委员会调查的结果只能交由国会决定，作为国会弹劾政要的事实依据，而法律上的定罪须交由法院进行。国会弹劾的结果只是一种政治审判，其效力仅及于鉴定和判断包括议员、法官在内的政府官员的任职资格，定罪的结果并不能代替法律上的审判。这意味着在区分调查权与审判权界限的问题上，须区分政治审判与法律审判。调查结果可作为政治审判的依据，法律审判是法院的排他性权力。

3.评估法院判决结果但不代替裁判。原则上，对于已经做出的判决，基于审判权的终局性，其他权力不得干预，但是，对于特定问题开展的调查，如果涉及判决结果，鉴于调查的政治属性，应允许重新启动对裁决结果的评估调查。这里须注意一点，如果调查委员会对于判决结果做出了明显不符合宪法法律的评价，委员会应将调查结果提交人大，由人大决定，督促法院另行裁判，但不直接做出判决。《议事规则》第21 条规定全国人大的“常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”《监督法》第43 条规定：“调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告，可以作出相应的决议、决定”。

4.法院的诉讼程序排除在调查范围之外。审判权负责查明事实、依法做出裁判所依据的是诉讼程序，这是审判权不同于其他权力的独特之处，也是确保公正这一司法价值实现的根本。诉讼程序属于法院的自治领域，应排除调查权干预。调查权不得对法院审理案件所依循的程序问题开展，也不得对其程序指手画脚，或者横加指责，更不得命令法院更改诉讼程序。

结语：启示与建议

中国现有法律对人大调查委员会的相关程序已经做出了一些规定，但尚不够系统。《议事规则》 第47 条第二款规定：“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。”表明允许调查委员会实施不公开调查。《监督法》第41 条第二款规定了调查委员会组成人员的回避原则。为加强人大调查权，须完善现有规定：

第一，深化理论研究，明确调查权的理论基础及与各种国家权力的界限，包括调查权与监督权、执行权、检察权、审判权的界限，确保宪法确立的国家权力之间的分工与平衡。第二，参考国外经验，制定统一的调查程序法，健全调查权这一实体权力所应依循的程序及其相关事项，为全国人大和地方各级人大行使调查权提供法律依据和保障。第三，在涉及具有政治性和重大社会影响的问题上，鉴于人民代表大会在中国国家机关体系中的至上地位，原则上立法机关有权进行调查，但须经过立法机关讨论通过。人大须以决议方式作出决定，就调查的目的、内容、范围和程序、人员组成、法律后果及其效力作出明确规定。第四，完善证人传唤的相关规定，保障公民权利。这既可确保调查权有法可依和顺利进行，也可保护人权，平衡调查权与基本权利保障之间的关系。