政府投资行为的结构主义分析及其对制度逻辑的启示

孙 放

政府投资是一个宏观经济问题。它同其他任何宏观性问题一样，无疑地包含微观性的各要素。其关系纵横交错、千头万绪，利益错综复杂。面对如此复杂的宏观问题，能够充分认识和理清问题本身已非易事，那么要为其作针对性的法律研究甚至制度设计谈何容易。人类以及人类社会的各种行为都是由过程和环节构成的。过程内部和环节之间必然存在着局部之间相近或相异、关联或无关的现象。由于相近或关联而聚集，由于相异或无关而分隔，这些就是结构化构成的因素。通过探寻行为过程中的结构性因素和结构构造，对于政府投资行为则能形成系统的认识，从而才能对政府投资行为这一研究对象进行法律抽象，也为对其进行法律规范奠定基础。

一、政府投资行为的结构与层次：宏观、中观与微观

政府投资行为从其涉猎的层面和要达到的预期目的及所影响的领域来看，毫无疑问的是宏观经济问题。但是，任何一个经济行为，无论其规模大小，都不可能按照某种设定的机制自动来完成。客观实际是，人类社会的经济活动都是由人的意志和作用决定的。在此，人的因素将成为宏观经济行为的微观基础。政府投资行为更不能自外于此。政府行为中有效地利用和发挥人的创造性，调动人的积极因素，是决定政府投资总体效益的重要因素。由此，我们可以将政府投资行为划分为宏观和微观两个层面。政府投资行为与整体经济环境的相互影响、相互作用、相互制约的关系将完全反映在宏观层面。在这一层面分析与探究中，对个人因素的分析与探究似乎很少；而微观层面则完全体现出个人的主观因素在政府投资行为中的能动作用（尽管这种能动作用可能是积极的也可能是消极的）。但是个人的作用并不能直接作用到投资过程。而是体现在众多的个人服务其所在的政府机构或者部门，通过其所在的机构或部门所担负的职责来实现其在政府投资中的作用。鉴于此，笔者提出中观层面的概念。将参与政府投资行为的各机构及经营性组织的运作流程及其在各个环节上的相关职能行为等包含其中。本文将用层次性的组织框架分析，力图系统地展现政府投资行为过程中包含的所有环节。在全面探析的前提下，找寻出最合理的逻辑结构。

（一）政府投资的宏观构成

1.内生要素。政府投资行为在宏观层面主要是投资决策的问题，即“哪些该投，哪些不该投，投多少，投资的收益”等问题。政府投资既是一种投资行为，又是一种经济行为。政府投资行为与所有的经济行为一样，从其行为的发端到其行为的终结，自始至终都围绕着任何投资行为都不能回避的几个要素进行，如投资方向、投资范围、投资规模、投资收益等，笔者将其称为投资的内生要素。

首先，政府投资的方向是政府确定投资的目标，这是政府投资的关键。尤其在资本资源相对有限的情况下，政府投资因受资本（金）限制不可能想投哪就投哪，必须确立明确的投资目标，是投民生社会事业项目还是投基础设施建设，是投经营性项目还是投公共性项目。当政府投资面对诸多方向时，必须有所选择和取舍。在确定投资方向时，不仅要确保其符合客观实际，符合出资人的利益，还要保证政府投资的基点是实现出资人的利益最大化。

其次，政府投资的范围主要是限制和界定哪些项目该投，哪些项目不该投。对政府投资而言，投资范围必须明确，否则将会引发重复建设等问题。笔者认为，政府投资范围的选择应符合公共物品的基本特征，政府投资也是弥补市场失衡的重要举措。现阶段，政府投资的范围应集中考虑调整市场或弥补市场失灵的领域。但是市场的差异性、市场的突变性以及信息不对称性等造成了政府投资在一定范围内的多变性和不确定性。因此要求政府在确定投资范围时必须明确标准和依据。

再次，政府投资的规模是指政府投资的格局、形式，包括投资计划、投资程式和投资规制等。政府要对具体投资项目的投资规模进行详细的规制。政府投资必须适度，量力而行，不能“求大、求洋、求全”。在保持投资理性的前提下确定投资规模，达到政府投资的稳健与高效。

最后，政府投资的收益是指政府投资的目的，政府投资的目的不仅应考虑社会效益，更要考虑出资人的利益。政府的每一项投资其目的都应实现预期的经济效益。

当对政府投资的内生性要素有了较清晰的认识，将各个内生性要素并行考量后，笔者认为，政府投资方向起决定作用，它引导政府投资的范围和投资规模的确定。投资收益是政府投资内生要素中最基本的要素，它反作用于政府投资方向、范围及规模的确定，决定着政府投资的目标，且该要素能够最终保障出资人的受益权。投资收益对内生要素的其他三要素的抉择和确定提供基础。投资收益逆向决定着投资方向、投资范围和投资规模。因此，在政府投资内生要素中，首要明确的是投资收益，这是符合政府投资的公共利益预期目的的。

2.外生要素。任何投资活动在获取收益的同时，都会有意或无意造成对外部世界的影响，即外部性。政府投资不可避免会对外部经济环境产生各种各样的影响。我们将其称为政府投资的外生要素。笔者认为这些外生要素主要包括国家安全、社会效益、发展战略、生态环境、市场健康等。

实际上，从法律的角度看，我们更关注负外部性的发生。由投资的负外部性产生的成本，称之为外部成本。通常意义而言，在有法律规定的方面，根据法律所规定的惩罚或者赔偿机制，这种外部成本将转化为投资行为本身的成本从而使出资人蒙受损失。因此，出资人在其投资决策阶段必然会尽其所能充分考虑各种潜在负外部性可能造成的成本。无论是私营部门的投资还是政府投资，在这一点上都是相同的。这是由投资的本性所决定的。但是，在法律没有相关规定或者不能有效执行时，外部成本不会被强制成为投资本身的成本，而可以向外转嫁。大部分转嫁的对象是社会。对于私营部门来说，因为可转嫁而忽略这一部分成本，这是符合其效益最大化的逻辑的。但是对于政府投资来说，最终可转嫁的外部成本的承担者依然是真正意义上的出资人自身。因此，无论法律是否有规定，对于政府投资实质上都不存在可以转嫁的外部成本。这意味着，在决策阶段应尽可能全面考虑所有潜在的外生要素及其可能产生的外部成本，从而保障投资收益的合理性，这才是政府投资的逻辑之所在。

（二）政府投资行为的中观构成

政府投资行为过程在中观层面主要涉及的是参与政府投资行为的各行政部门、经营组织或相关企业（以下统称“机构”）及其运行流程。在政府投资行为流程中，如何运用和实施各自的职能，使之充分体现出各参与机构在运行流程各环节中各尽其职、各负其责，需通过申请立项、评价和估算、审查、批准、实施和后评价等各环节来实现。在各环节中，分别存在着发起机构、评估机构、审批机构、审批参与机构、主实施机构、实施参与机构、实施监督机构和后评价机构等不同类型与职能的机构。

通过对中国审计署近十年的“审计结果公告”分析研究发现，政府投资中观构成中各机构、组织存在的违规行为可谓种类繁多。如发起机构存在重复申报①中国审计署：《2006年第3 号（总第15 号）：“西部地区退牧还草项目审计调查结果”、“河南等16 个省农村公路改造和通达工程项目实施情况审计调查结果” （二○○六年五月十七日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1934936.html，访问日期：2014年2月6日。湖南省审计厅：《2009年度湖南审计工作报告》，网址：http：／ ／news.rednet.cn／c／2010／07／30／2023107.htm，访问日期：2014年2月12日。、多（高）列概算②中国审计署：《2010年第3 号： 西气东输二线工程西段跟踪审计结果（二○一○年二月十二日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150，访问日期：2014年10月3日。、套取建设资金③中国审计署：《2007年第2 号：34 个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果（二○○七年三月二十六日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.vn／n1057／1282／1809837.html，访问日期：2014年2月30日。、违规委托监理④中国审计署：《2009年第10 号：金沙江溪洛渡水电站工程审计结果（二○○九年七月二十日公告）》，网址：http：／ ／www.gov.cn／zwgk／2009-07／20／content_1369800.htm，访问日期：2014年10月3日。、最终无法实现投资收益目标⑤中国审计署：《2008年第2 号：18 个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果（二○○八年二月二十七日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1332245.html，访问日期：2014年2月23日。或者向关联方让利⑥中国审计署：《2010年第16 号：中国华电集团公司2008年度财务收支审计结果（二○一○年六月十三日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2521077.html，访问日期：2014年2月23日。等问题。审批机构存在滞拨资金、计划下达缓慢⑦中国审计署：《2006年第3 号（总第15 号）：河南等16 个省农村公路改造和通达工程项目实施情况审计调查结果（二○○六年五月十七日公告）》，网址：http：／ ／www. audit. gov. cn／n1057／n1072／n1282／1934936. html，访问日期：2014年2月6日。等问题。实施机构存在不执行招投标制度⑧中国审计署：《2011年第6 号：10 省区市部分机场建设情况审计调查结果（二○一一年二月十四日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2647672. html，访问日期：2014年2月20日；中国审计署：《2010年第4 号：“金沙江向家坝水电站工程跟踪审计结果”金沙江向家坝水电站工程跟踪审计结果（二O 一O年二月十二日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2388048. html，访问日期：2014年10月7日。、违规分（转）包⑨中国审计署：《2010年第3 号：“西气东输二线工程西段跟踪审计结果” 西气东输二线工程西段跟踪审计结果（二O 一O年二月十二日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150，访问日期：2014年10月3日。、多结算工程款⑩中国审计署：《2010年第2 号：京沪高速铁路建设项目跟踪审计结果（二〇一〇年二月十二日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2388036.html，访问日期：2014年10月7日。、挪用工程资金⑪中国审计署：《2006年第3 号（总第15 号）：“西部地区退牧还草项目审计调查结果”、“河南等16 个省农村公路改造和通达工程项目实施情况审计调查结果” （二○○六年五月十七日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1934936.html，访问日期：2014年2月6日。湖南省审计厅：《2009年度湖南审计工作报告》，网址：http：／ ／news.rednet.cn／c／2010／07／30／2023107.htm，访问日期：2014年2月12日。、擅自改变资金用途①湖南省审计厅：《2009年度湖南审计工作报告》，网址：http：／ ／news.rednet.cn／c／2010／07／30／2023107.htm，访问日期：2014年2月12日。、施工质量恶劣②中国审计署：《2009年第7 号：“554 座病险水库除险加固工程审计调查结果”》（2009年06月17日），网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2302146.html，访问日期：2014年10月2日。中国审计署：《2008年第2 号：18 个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果（二○○八年二月二十七日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1332245.html，访问日期：2014年2月23日。、拖延工期③中国审计署：《2006年第1 号（总第13 号）（下）：部分水利建设资金和水利项目审计结果等五个审计结果》（二○○六年三月二十九日公告），网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／26011.html，访问日期：2013年12月23日；中国审计署：2010年第16 号：中国华电集团公司2008年度财务收支审计结果（二○一○年六月十三日公告），网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2521077.html，访问日期：2013年12月23日。等问题。而且各机构之间还存在着发起机构不经审批机构审批④中国审计署：2010年第16 号：中国华电集团公司2008年度财务收支审计结果（二○一○年六月十三日公告），网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2521077.html，访问日期：2013年12月23日。或不经评估机构评估⑤中国审计署：《2011年第6 号：10 省区市部分机场建设情况审计调查结果（二○一一年二月十四日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2647672.html，访问日期：2014年2月20日。，实施机构不经审批机构审批⑥中国审计署：《2010年第14 号：中国南方航空集团公司2008年度财务收支审计结果（二○一○年六月十三日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2520996.html，访问日期：2013年12月23日；中国审计署：《2010年第18 号：华润（集团）有限公司2008年度财务收支审计结果（二○一○年六月十三日公告）》，网址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2521093.html，访问日期：2013年12月23日。等问题。

上列各政府机构在投资流程中表现出如此违规的行为，究其原因是各个机构、组织作为个体的“经济人”特性使然，即基于自身利益的动机而实施不恰当行为。关于“经济人”这一点我们将在下文“微观层面”部分详细阐述。但是，如果以“中观”的视野和视角，我们可以从行为背后发现其更深层次的原因。政府投资中观流程上的每个阶段内包含了许多参与机构，每个机构之间的权力安排也呈现出一种对结构的需要，实际上，政府投资行为流程中的每个阶段、每个步骤乃至每个环节都存在结构的关联性，这是一种制度安排。从政府投资行为的中观流程来看，从申请立项、评估、审批、实施到终结评价的全过程，正是体现了中观层面这种次序性结构，也是政府投资行为本能在实际操作中的自然反应。这完全符合政府投资行为自然契合的内在逻辑。当这一流程系统借用了行政权力体系，每个过程环节之间的运行逻辑和机构之间的权力安排进一步呈现出对结构化与流程化的需要。但是，如果参与政府投资行为的各机构，没有完全、准确发挥本职职能达到契合投资行为的真正需要，或者仅从形式上满足了投资“中观”流程的运行需要，那么中观所依托的权力系统则更倾向于利用这种结构性作为帷幕进行滥权性操作。

政府投资的中观层面各机构的职能安排本身即构成一种对制度的需要，目的不仅在于保证投资职能的运行，更为根本地是要保证投资职能在环环相扣的制衡中得以行使，从而为政府投资提供低成本的运行保障机制。前面提到的在政府投资实践中，这种结构安排任意被跳跃、忽略、漠视。这不仅仅是因为制度自身存在疏漏或不够严密。也说明在中观视野下，每个阶段内的过程环节不够彼此契合与制约，也不符合投资规律要求。

实际上，介于较为抽象的宏观层面和微观层面之间的“中观层面”是最具有现实性和可操作性的流程与机构的安排，中观的设计与运行规范关系到投资决策的落实与个人的参与，它是连接“理想”与“现实”的有机体。因此，理想的中观流程的结构性应该是既能够保证宏观决策的思想和价值判断有效地进入中观层面，并在流程中和机构之间得到有力的贯彻；又能够保证这种贯彻可以深入到微观的个人，并且还要遵循投资运行逻辑的要求，而这不啻为对制度设计者的最高考验。

（三）政府投资行为的微观构成

如果说微观分析是一种“细胞分析”，那么仔细审视政府投资的过程，其立项、评估、审批、实施、监督、验收、审计，各个阶段，无一处不是由人来执行和完成的。人通过其所供职的机构服务于政府投资行为。政府投资的微观结构是一系列人与政府投资行为的互动关系构成。

“我们在对待或讨论人的问题的时候不得不采用‘带有人之特点’的方法”。①［英］F.A.哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第98 页。在此我们借鉴经济学的“经济人”的概念来描述有关人的特质。个人作为政府投资行为中的经济人，在实施个人行为时不可避免地带有个人的利益诉求。有的可能直接表现为经济利益诉求，有的可能表现为荣誉性或政治性的利益诉求。我们也不难发现政府投资从其过程到结果无处不打上了“经济人”特质的印记。从个人角度而言，政府投资的巨大资本与权力来源极易激发个人在政治、经济、荣誉等各方面的利益诉求。面对政府投资所带来的诱惑与机会，个人随时都可能因其“经济人”的特性，基于自身的利益诉求作出权衡与抉择。这种权衡与抉择的结果是个人有动机对政府投资发挥积极或消极的能动作用，也有动机对政府投资行为进行不当的干预与影响。因此，政府投资的微观结构，是由一系列个人——基于其自身“经济人”的诉求与政府投资行为发生的各种互动关系。笔者研究发现，其中包括个人被动接受要求、个人主动施加影响、个体间协同产生影响以及个体间拮抗施加影响②参见孙放：《政府投资中的个人行为特征实证分析》，《财贸研究》2012年第3 期。等几种关系。

此外，在政府投资行为中，个人不仅是自身的“经济人”，他也是其供职机构的“经济人”，不可避免地为其机构的利益服务。前文所述的各参与政府投资机构的诸多行为，本质上都是其“机构经济人”的特性使然。因此，在政府投资的微观结构中，还存在一部分个人基于其“机构经济人”的属性，为了机构的不当利益诉求而与政府投资发生互动的关系。

图1 政府投资的三观层次结构

图1 对上述三重结构作了形象的描述。从由宏观、中观至微观，展现的是政府投资所要达成的社会效益、价值诉求等，是由上而下地向内部因素直至人的因素传递的路径；由微观、中观至宏观，则反映了人的因素存在自下而上地影响政府投资行为的可能。可以说，微观的个人期望一旦存在，必然与宏观的诉求产生冲突。这是因为前者不是后者的子集，前者的存在必然是对后者资源的侵占。每一个政府投资过程都是在这种由上而下与自下而上的冲突中被决策、实施和完成的。作出这样的判断意味着认定冲突的存在是必然的。尤其当考虑到人的“经济理性”时，对这种冲突也就不难理解了。

二、发现三观层次与结构的制度意义

通过前文探讨，我们已经对政府投资行为过程所涉及的内外部因素及牵涉的众多关系作了梳理，有必要进一步作层次性和结构性的分析归纳。其一，宏观层面。政府投资宏观决策层面的内生要素主要包括：投资方向、投资范围、投资规模、投资收益四个方面。虽然我们是人为地将影响决策的因素划分为内生要素和外生要素，但是从政府投资的公共性目标来看，外生要素应该有被内部化的要求。这种内部化将以影响成本规模的方式作用到每一个内生要素上，使其发生量的或质的改变。其二，中观层面。中观层面构成政府投资流程的要素包括了那些参与到政府投资中来的机构及其运作过程。中观层面的结构性特征明显：运行呈现流程性，流程有明显的阶段划分，阶段内部又有对各参与机构进行层次安排的需要。其三，微观层面。如果恰如政府投资所要求或者所期望，构成微观层面的一个一个为之服务的个人，是不会将个人的利益诉求掺杂到其工作中的纯粹的个人。我们不否认这样的个人在政府投资中广泛存在。但是，如果我们承认每个个人都有自己的利益诉求，那么，我们就无法否认存在个人利益诉求向政府投资内部化的愿望。微观层面的形成基于三重因素：个人的利益诉求、政府投资对个人利益的影响和个人的权衡与计算。个人之间在微观层面上也存在相互影响的关系，或协同或拮抗，这为规范个人在政府投资中的行为提供了可资利用的机制。

我们已经对研究对象的结构轮廓和内部的结构要点有了一个清晰的认识。这就为进一步探讨在每个结构要点上所发生的法律问题提供了事实及理论依据，也为在结构轮廓中所运行的法律关系分析提供了基础。

首先，如果从政府投资过程本身出发，可以发现宏观层面、中观层面、微观层面的所有要素有外部和内部之分。如图2 所示，我们在分析宏观构成的时候已经列举了那些被认为是宏观层面外生要素的因素（如国家安全、社会效益、发展战略、生态环境、市场健康），这些外生要素对于政府投资本身而言，恰恰是其外部的要素，而且属于宏观外部要素；同时，个人基于自身的利益诉求而试图施加于政府投资行为也作为政府投资的外部要素，但它属于微观外部要素。除此之外就构成了政府投资本身的内部要素（图2 虚线之内）。作为一种经济行为，政府投资应当天然的具有排除外部要素（包括宏观和微观）进入其过程内部的倾向。这符合其尽可能降低成本以提高收益的目的要求。其中，微观外部要素是当然要被排除在政府投资之外的。但是，从政府投资的公共性目标来看，宏观外部要素应该有被内部化的要求。这种内部化将以影响成本规模的方式作用到每一个内部要素上，使其发生量的或质的改变。然而当政府投资面对宏观外部要素的时候，这种天然倾向将使其面临一种困境：如果由于忽视宏观外部要素或者对其考虑不充分、不全面而导致对宏观外部要素造成损害，反而需要政府增加投资成本以进行补偿和挽救。由此，如何将宏观外部要素实现决策内部化是政府投资法律制度的着眼点。

图2 政府投资行为的三观构成之总结

（请注意：虚线之内表示政府投资本身及其所包含的全部内部要素）

其次，在政府投资内部，形成了宏观、中观与微观的三层结构。每个层面又包含其自有的结构逻辑或者对结构安排的某种需要。投资的决策和决策中所蕴含的价值取向形成于宏观层面，然后通过中观的机构和流程被贯彻和执行，并向微观的个人渗透。微观的每个个人以自己的工作推动着中观的运行，确保宏观目标的实现。

最后，我们认识到在现有经济环境下，国家作为国有财产权利的主体，不时有来自于其他权利主体对其造成的侵害，在投资规模和范围上受到侵害的可能性往往不是主要的问题。真正的侵害往往来自政府投资过程本身，来自制度结构的不合理以及由此造成内部的浪费与侵蚀。这才是政府投资法律问题的着眼点所在。

三、政府投资制度逻辑及制度转型

亦如我们所知，结构的存在意味着逻辑，而且逻辑不仅存在于结构内部，表现为结构构造的理性，逻辑更存在于结构之间，表现为互为因果、相互作用的机理。由此，透过结构把握实质的最终目的是实现逻辑的提取。在洞悉政府投资行为的结构与逻辑之后，法律制度的研究和实践的重心就落在探索对抗性的逻辑上。通过这种逻辑的对抗，政府投资法律制度才能实现其所追求的价值目标。这里制度的逻辑不仅将对抗于结构之间的逻辑，为结构的趋于合理带来压力，而且制度的逻辑还将对抗于结构内部的逻辑，为结构构造的合理性提供框架支撑。由此，我们可以将“制度的逻辑分为内生性制度逻辑与外生性制度逻辑”①田联进：《现代高等教育内生性制度逻辑比较研究》，《江苏高教》2012年第6 期，第23 页。，前者的产生用来对抗内部条件或内部力量及其相关因素，后者的激发用来对抗外界条件或外部力量。

（一）政府投资行为的内生性制度逻辑

1.决策行为的制度逻辑

在政府投资决策中，充分考虑宏观内部要素是关乎政府投资的经济、社会成本问题。但如何控制成本、成本如何计算却并不应该是制度要回答的问题，这恰恰是政府自己应考虑的问题。制度本身并不是取代政府做决定，而应是通过制度来激励政府做出符合经济或社会效益的决策。政府投资法律制度的逻辑就在于，不能够直截了当地规范政府哪些该投，哪些不该投，投资规模如何等，而应通过将宏观外部要素进行制度性内化，从而逆向强制政府在投资决策时必须考虑到市场健康、文化宗教等宏观外部要素，然后由政府权衡决策出投资方向、投资规模、成本核算、投资收益等。在此，制度应着力在如何掌控政府、激励政府进行自我控制，而不是“替代”政府进行投资决策。也就是说，通过制度强迫政府时刻保持投资决策的理性，并不是直接地“提供”投资理性。

在政府投资决策中，外部要素相较于内部要素恰恰容易被有意或无意地忽略，对此应加快政府投资行为的外部要素的制度内化进程。目前，公众可以参评的政府投资外部要素，主要限于环境影响因素。中国《规划环境影响评价条例》（国务院令第559 号）第十三条第一款规定：“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。”而除此以外的其他外部要素，如文化宗教、社会效益、发展战略、生态环境、市场健康等尚未进入立法程序。因此，对于政府投资规划时的诸多宏观外部要素，应将其选取的方法、选取的标准、论证程序、对选取结果的评价等纳入立法程序讨论审议，而且不能由政府代行此立法权。立法通过的宏观外部要素，应作为政府投资的“宪法”，由政府据此再制定具体投资计划，并严格遵守和执行。在选取外部要素作为主要决策内容加以强制性规范的同时，法律制度还应对那些忽视外部要素并造成社会损害的投资行为②例如，自1996年开始，国家已投入了7 亿多元资金对三峡库区文物进行抢救性发掘。但是由于时间所限，规划抢挖面积仅占文物面积总量的8%。——参见张伟：《抢救性发掘三峡文物侧记》，《今日中国》2003年第7 期，第35 页。进行追责，并将决策责任落实到政府机构和直接责任人，在此可借鉴德国对公共投资责任制度采取的精神处罚和个人经济处罚并罚的方式。③杨飞虎：《公共投资腐败治理的国际经验和借鉴》，《经济社会体制比较》，2010年第4 期，第97 页。由此，不仅可以克服政府投资制度涵盖范围不周全、制定者信息不对称等制度性局限，而且能够迫使政府投资回归它所被寄予的理性，保证政府投资实现其所被期望的利益诉求。

2.执行行为的制度逻辑

政府投资行为的实施机构与政府相关行政部门在行政权力的行使上往往基本重合。实际上，政府投资行为的执行机构，一般是嫁接在行政权力系统上。这是一种直接的借用关系。虽说都是行政权力系统，这两种系统却存在“气质”上的差异。政府投资行为本质上要求实施投资管理的机构应与相关行政部门形成权力制衡。但是目前中国行政权力系统非常注重各行政部门间的协调一致性。由此，在一个注重协调与配合的系统上运行一个需要对抗与制衡的政府投资运行系统，两者内在的冲突亦在所难免。这种冲突对日益增大的政府投资数额及规模造成的冲击或影响会越来越明显、越来越严重。例如在政府投资的招标投标阶段，各执行机构存在通过各种方式规避公开招标，分拆采购，操纵招投标，模糊招标清单，签订补充协议进行结算以及滥用行政权力实行地方保护、行业垄断等；又如，在政府投资各类合同的订立与履行阶段，各政府机构存在先执行再订合同，签订“开口合同”或者为了签订补充合同，故意违背招标文件的实质性内容、不（少）签合同必备条款等问题。

因此，对于政府投资的中观执行层面而言，其制度逻辑在于避免政府投资的体制性消耗，实现政府部门间合作与监督的制度化，使政府投资的各个环节、各个机构真正实现制衡。在此，制度应着力打破中观层面的政府投资执行“规程和工序”流于形式的问题，弥补中观层面的契约性约束机制和执行责任机制的缺失，从而使政府投资回归它所被期望的应然状态。

（二）政府投资行为的外生性制度逻辑

对政府投资而言，其外生性制度逻辑主要面对的是宏观外部要素和微观外部要素（具体指微观层面的个体利益诉求）所共同构成的外部要素（如图2 虚线以外）。外生性制度逻辑就是要通过对这些外部要素进行对抗性处置，从而达到对系统纠偏与矫正的目的。在此，随着宏观外部要素在内生性制度中趋于内化，微观外部要素则是外生性制度逻辑首要面对且克服的主要因素。

微观的外部要素是由个人最后的判断与抉择在综合考虑了这些利益和因素之后经权衡作出的。当外部条件发生变化时，个人将面对新的机会和考验，因应变化而作出反应当在情理之中，这种反应表现为对个人利益诉求的重新调整，个人的利益诉求不是静止不动的。为应对政府投资过程可能带来的影响，个人会对自己的利益诉求作出相应的调整，从而对政府投资施加不同的行为（具体表现为贪污、挪用、侵占、受贿、索贿、截留、套取、私分国有资产等，也可能表现为失职、渎职和消极不作为等）。综观政府投资行为的个人影响因素，其存在的合理性意味着必有合理逻辑运行在其中，实际上这种逻辑的自然运行反映的正是投资过程本身的逻辑。这个逻辑就是只要存在利益需求，就必然存在实现利益的自身行为，除非实现利益的代价超出利益本身。因此，政府投资的外生性制度逻辑就是对上述外部利益所造成的扭曲与偏离进行修正。为此，制度逻辑应主动地向实然状态施加压力，尽可能地为其实现利益设置合理的实现成本，甚至使其实现利益的期望降低以至为零，从而使真正出资人以外的利益压至最小。外生性的制度逻辑就是要实现实然行为逻辑向应然行为逻辑的回归。这是制度逻辑存在的真正意义。

（三）制度的转型

通过对制度逻辑的分析发现，政府投资制度不仅要能够保障外部成本的制度性内化，而且要保障在执行层面提供契约性制衡的机制以及对不当的个人干扰因素设置行为成本。实际上，从经济理性的角度讲，政府投资与私营部门的投资并没有本质的不同。“什么该投、什么不该投”最终必须由政府自己来判断，制度的作用在于它能够激励政府或促使政府在投资中保持应有的理性。如此制度理性才可谓立法者不辱使命。从中国现有的政府投资制度来看，如《国务院办公厅转发发展改革委监察部等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题意见的通知》（国发办〔2010〕41 号）提出：“研究制定控制性详细规划编制与审批办法，严格控制性详细规划编制、修改、审批程序”；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）明确“发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目”等规定，不难发现现有制度大多采取对投入的审批和对过程控制的规范思路。而这种规范思路却是高成本的，并且它与我们更为关注的政府投资的产出、效益以及投资受益权的实现等，不能做到一一对照。实际上，这恰恰是以制度取代政府的立法进路。因此，为更大程度地降低制度成本，实现迫使政府在投资行为中自主地保持投资理性，我们可以尝试将“投入—过程控制”的立法思路做出调整，转向“产出—效果控制”的立法进路。

通过“产出—效果控制”制度转型，政府将被要求提供其投资的产出与效益结果，这可以作为一种反向压力，逼迫政府在其投资行为中增加更多的经济理性，提高决策与执行的效率；同时，政府投资的绩效结果更容易被监督者所理解，包括公民在内的监督者。由此可以增加对政府投资进行关注的热情并提供及时的反馈，促进其改进和完善，从而避免出现积重难返的局面。最后，“产出—效果控制”的制度转型能够有效减少政府投资立法面对实践复杂性的尴尬；同时有助于形成公开机制，对政府投资管理者形成制度性压力，从而为政府投资的外部成本内部化、执行的制衡化、不当利益诉求的排除化等规制目的提供更为有力的保障。