拉美国家结构性经济改革的经验及启示

吕洋

（中国现代国际关系研究院拉丁美洲研究所，北京100081）

拉美国家结构性经济改革的经验及启示

吕洋

（中国现代国际关系研究院拉丁美洲研究所，北京100081）

拉美国家在20世纪80年代债务危机爆发后，被迫结束了以进口替代工业化为主导的经济发展模式。为摆脱债务危机影响，在应急性调整失效的情况下，以玻利维亚的新经济政策为开端，各国相继推行了以市场化为目标的结构性经济改革。在梳理拉美经济改革背景的基础上，对智利、墨西哥、巴西等国结构性经济改革的主要内容和经验进行了总结，同时深入分析了这些国家的改革经验对我国当前经济体制改革的启示意义。

拉美国家；市场化；结构性改革

2015年11月党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了全面建成小康社会的总体要求，明确指出将坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。可以说，在国际国内经济下行压力日益加深的情况下，加快推进经济改革已经迫在眉睫。改革，已成为近来中国经济发展中最重要的名词。正确认识当前背景下改革的意义，并积极探寻进一步深化改革的策略是学界乃至全社会最为关注的问题。借鉴外国经济改革的经验教训对我国未来的改革布局大有裨益。拉美国家20世纪80年代起陆续开始了经济结构性改革，其中的经验和教训都对我国当前的经济改革具有一定的启示意义。

一、拉美经济改革的背景：进口替代工业化模式的终结

1982年爆发的债务危机标志着拉美国家以进口替代工业化为主导的发展周期的终结。进口替代工业化发展模式作为对拉美之前所施行的初级产品出口导向型发展模式的替代，在一定阶段内确实推动了拉美各国的工业化发展和经济增长，但随着进口替代的推进高筑贸易壁垒、强调国家干预、高估本币币值等政策的弊端日益凸显。

进入20世纪70年代以后，拉美各主要国家的进口替代进入对中间产品和资本品替代的较高级也是较困难的阶段。但这一阶段的进口替代着重发展的资本密集型和技术密集型产业并不利于这些国家发挥其劳动力资源方面的比较优势，使社会贫富差距拉大，社会矛盾激化。进入进口替代高级阶段后各国对资本品和中间产品的进口需求加大，贸易赤字和财政赤字严重，同时对效益低下的国有企业进行的大幅度的补贴则更加重了这一问题。然而在重重隐患之下，拉美各国政府此时却越来越倾向于单纯地追求经济增长而忽视了国际收支的平衡。

同时，国际能源危机和国际银行的信贷政策产生了大量利率极其低廉的外资的诱惑，拉美国家的政府及其私营公司都放下了最后的警惕性，贷入大量的外债［1］。币值高估和设置贸易壁垒造成了对外出口部门的萎缩，而对本国工业的过度保护使其缺乏竞争力，对工业部门的高额补贴和对中间产品的进口需求也给财政带来巨大的压力。不难看出，进口替代模式下出口部门萎缩与推进本国工业化的目标之间的内在矛盾导致了拉美国家在当时除了不断举债，难以找到更好的缓解财政不平衡的手段和措施。

基于此，以1982年墨西哥宣布延期还债为起点，拉美国家纷纷陷入债务危机之中，也标志着以进口替代模式为代表的保护主义经济政策的终结和拉美新一轮的结构性经济改革的开始。

二、拉美经济改革的理论选择：从应急性调整到结构性改革

债务危机爆发之初，拉美各国主要还是试图通过应急性的调整来度过危机，一方面与商业银行协商争取额外贷款并延付本息；另一方面，在国际金融机构的压力下被迫采取经济紧缩措施。但这些举措反而导致了经济负增长和恶性通货膨胀，这说明应急性的调整并不能解决当时拉美国家的经济危机。与此相比，玻利维亚的新经济政策（NPE）却起到了良好的效果。

玻利维亚新经济政策的主要目标可以概括为以下几点：包括平抑物价、消除恶性通货膨胀；为经济增长奠定基础，扭转1980年以来的负增长趋势，恢复国家的外债偿付能力；建立对外开放的、通过市场手段调节资源分配的新的经济发展模式；明确公共部门和私人部门的权利职责；放弃国家资本主义，把进行生产性投资的职责交还给私人部门，国家和政府则仅扮演监督、规范市场、确保宏观经济稳定和推动教育、医疗卫生和基础设施建设投资的角色，等等［2］。

在具体操作上，新经济政策采用了在当时拉美各国普遍推行的，与传统的渐进式改革不同的“休克式疗法”。一方面大力压缩财政赤字实施紧缩政策：取消了央行的信贷业务和直接和间接补贴；冻结了财政部、国有企业及事业单位的银行结余，将其存入“托管基金”加以严格的限制；冻结了公共部门公务员的工资并大幅裁员；通过税制改革降低税率扩大税基，向国际金融机构争取贷款以增加财政收入。另一方面，推动稳定的货币金融政策，首先停发货币缓解通货膨胀，通过实行“钉住美元”的浮动汇率制、放开利率管控等途径稳定金融市场并实现汇率稳定，之后发行新货币玻利维亚诺以稳定货币需求量。

玻利维亚的新经济政策虽然也导致出现失业增加，工人实际工资下降等问题，但在整体上扭转了其受债务危机冲击而出现的经济困局。而与此同时拉美其他国家的债务问题却始终没有得到有效的解决。由此，债权国和国际金融机构也意识到只有提高拉美债务国的偿还能力才是危机的解决之道，而这就必须要求拉美各国以玻利维亚的新经济政策为借鉴，实现全面的、结构性的经济改革。

1989年，在华盛顿举行的由美国国际经济研究所组织召开的会议上，一批政策制定者、国际金融机构代表以及拉美学术界的人士对拉美地区的经济调整和改革达成了如下共识：1.制定相关政策强化财政纪律；2.将公共开支优先应用于教育和卫生领域；3.开展税收制度改革；4.实现利率自由化；5.制定竞争性汇率政策；6.推行自由贸易政策；7.开放外商直接投资；8.国有企业私有化；9.加强不同经济部门的联系；10.承诺保护财产权［3］。这10条意见就是著名的关于拉美经济改革的“华盛顿共识”，这一共识的内容和影响在长期以来都充满争议。很多学者认为这一所谓共识是美国施加影响的结果，以其为基础进行的改革乃是新自由主义理论的实践典型。但是仔细分析我们就会发现，共识中所要求的内容正是应对拉美国家当时经济问题最直接、最有效的方案，而提出方案的也主要是来自拉美各国的学者和政策制定者，虽然其中有国际金融机构的影响，但更重要的是对于拉美当时经济结构性的问题进行有针对性的调整和改革，从根本上提高经济活力。可以说，对于拉美各国基于华盛顿共识所进行的改革是新自由主义改革的说法显然包含了过多意识形态方面的因素，忽视了改革的实质和积极意义，也始终不被拉美国家内部的学者所认同。总而言之，正是在这种背景下，拉美各国以结构性经济为指导的结构性改革全面展开。

三、拉美结构性经济改革的主要内容

概括而言，拉美国家的结构性经济改革主要从以下几个方面入手：

首先，财税改革。财政收支的严重不平衡是拉美国家陷入债务危机和高通胀问题的主要原因之一。所以，一方面各国政府通过立法加强财政纪律；一方面，进行税制改革，借鉴结构性经济供给学派的观点大幅降低了边际税率，简化税种，以此扩大了税基，从而提高了财政收入。

其次，放松贸易管制。该项改革的主要目的在于减少商业贸易壁垒和压缩停工期，因为它们往往会导致腐败和比较经济劣势。拉美各国通过大幅降低关税税率，减少关税税目，取消配额制度和进口限制，修改相关法律实现价格自由化以鼓励竞争、消除进口替代阶段产生的买办现象，促进出口等手段极大地推进了地区贸易自由化的发展。

再次，资本账户开放。各国取消外了汇管制和对外国直接投资的管制，从而更多地吸引外资，实现投资自由化。

最后，也是最重要的是推进私有化。私有化被认为是缓解公共财政压力的有效手段。1.通过私有化政府省去了对国有企业进行补助的开支，同时在出售企业的过程中取得的收入又极大地缓解了20世纪80年代的财政危机。2.私有化可以有效地促进私人投资转向相对滞后的部门，同时显著改善电力、通讯、交通运输和金融服务业等领域的工作效率和服务质量。3.提高国民经济中私人资本的比重在实践中意味着有更多领域对跨国资本开放。值得一提的是，拉美私有化进程的一个重要特点是速度较快，大多数国家都采用了“休克疗法”快速实现了资产转移，从1990年到1995年间超过700余家来自公共部门、银行保险业、高速公路、港口、交通运输和基础设施建设等领域的国有企业完成了私有化进程。但是，即便是私有化最为彻底的国家依然保留了能够实现盈利的国有企业，如智利的国家铜业公司（Codelco）墨西哥国家石油公司（Pemex）和委内瑞拉国家石油公司（Pdvsa）。

从总体上说，拉美各国改革的核心内容都包括以上几点，但各国由于国内出于自身国情，在改革过程中对不同领域的侧重各有不同，各国的改革经验也有其各自的特点。

四、拉美几个主要国家的改革经验

（一）智利

智利是拉美最早开始改革尝试的国家。1973年皮诺切特发动军事政变推翻了左翼阿连德政府，之后大胆启用一批本国留美学生在政府中担任要职，他们大多毕业于芝加哥大学，深受经济学家米尔顿·弗里德曼的影响，被称为“芝加哥弟子”。由此，开启了智利结构性经济的改革，甚至弗里德曼本人都曾多次亲临智利进行改革指导。

智利经济改革的最主要特点是其彻底性，在率先实现自由市场战略上采取了激进的“休克疗法”，且其改革范围之广、程度之深都对拉美其他国家后来的改革产生了示范效应。

而在20世纪80年代末，随着智利军人政权的结束，新上台的民主政府没有抛弃独裁时期的经济制度遗产，而是进一步推动了改革，在维持经济政策持续性的同时采取了更加实用主义的方针。他们将私有化与监管相结合，将贸易开放与保持国家对矿业部门的所有权相结合，将金融自由化与资本管制相结合。进入20世纪90年代以后，智利率先开始对外国资本实施管制，通过保证金制度对外国私人资本的流入进行控制。新政府还继续实行正统的货币和财政政策，保证中央银行的独立性，在稳定物价的同时深化贸易自由化改革。财政上，则通过强化预算盈余政策约束逐步削减公共开支。

另外，智利的改革在社会保障领域的尝试也值得称道。智利的养老金私有化改革被认为是结构性经济改革的一个典范。它成功地将私有化与监管有效地结合起来。在推行养老金个人账户制的同时，智利政府详尽地规定了最低资本制度，将养老基金与其他金融机构分开，基金管理机构投资组合的资产配置受到严格的监管。而随着养老金改革的深入，智利政府养老金管理机构可以获准的投资项目不断进行微调，后期开放了包括股票投资和境外投资等项目，成功降低了养老金系统对政府财政的依赖，这在政府倒账现象频发的拉美地区无疑对受益人提供了一份担保。而智利养老金改革的进程也明显反映出了智利的改革从激进主义风格向更为稳健务实的可能主义风格的转变。正是其严格的货币政策和稳健的货币政策给宏观经济改革提供了坚实的制度基础，也使智利成为了拉美地区为数不多的享有国际金融市场最高投资等级的国家之一。可以说，智利的结构性经济改革在前期和后期都有很多宝贵的经验值得其他国家加以借鉴。

（二）墨西哥

在拉美众多国家中，墨西哥大概是除了巴西和特定时期的阿根廷之外最为保守和封闭的国家。因此，不难理解为何旨在减少国家干预、修复经济扭曲、完善市场机制和提高效率的经济改革在墨西哥遇到了较大的阻力。毫无疑问，一些改革影响了某些宏观政策工具的自由度，影响了经济政策的目标，进而甚至影响了改革本身。另外，仅仅通过初期阶段的成果难以对改革的顺序、政策施行的时间和相互关系、以及宏观经济的目标作出有效的评估。或者说这种评估不能脱离对外部环境和墨西哥本国国情的考虑。正如其他拉美国家一样，墨西哥第一阶段的改革并没有达到预期的效果。

在贸易自由化改革方面，1988到1991年间墨西哥为了反通货膨胀而采取的一系列宏观经济政策取得了一定的效果，但之后却没有及时实现政策调整，导致了产业重组成本的提高。在金融改革方面，利率市场化确实有助于缓解财政赤字和避免资本外流，但随着后来的稳定计划造成了通货膨胀的加剧，被迫抬高的利率加大了公共财政管理和通胀预期管控的难度。1994年的金融危机更是暴露了政府借助短期方案应对急速变化的市场形势的局限性。在财税方面，虽然最初税率的下调反而增加了税收收入，但后期这种效应愈发不明显，且财政收入对石油收入的依赖越来越大，最后导致政府财政的实际收入不增反降，限制了消费能力［4］。在私有化方面，忽视了私有化对资源分配和运营成本的影响，私有化过程中企业转让的过高成本最终转移给了消费者，但其低效运营的情况没有得到根本改善。

总之，墨西哥由于有着与其他拉美国家截然不同的发展轨迹和无与伦比的地缘优势，如何在充分考虑本国国情的情况下深化改革，同时充分利用好地理上靠近美国，且已加入了北美自由贸易区这一巨大优势，将是墨西哥未来改革与发展的重点所在。

（三）巴西

巴西是另一个在拉美的经济改革中取得了显著成绩的国家。其中最著名的就是“雷亚尔计划”的实施，它成功遏制了恶性通货膨胀，实现了宏观经济的稳定，使三十年来饱受物价波动影响的巴西社会恢复了稳定。

“雷亚尔计划”主要由三个步骤构成。首先政府通过建立“紧急社会基金”、减少财政支出等手段平衡联邦财政收支，消除赤字，从而消除了巴西历时多年的通货膨胀的根源［5］。之后，引入“实际价值单位”作为新老货币更换前的过渡，其价值的变化根据美元的变化而变化，实际上就是通过经济美元化控制了通货膨胀。最后，发行了新货币雷亚尔，旧货币停止使用，巴西的通货膨胀至此得到了有效的遏制，经济进入新的稳定发展时期。

1994年开始实施的“雷亚尔计划”与之前遭受失败的反通胀计划最大的不同有两点。其一是极其大胆却十分成功的价格非指数化，通过在国家货币体制中引入“实际价值单位”作为一种有效的过渡手段，缓冲通胀对发行新货币的压力。另一个不同之处在于加大了经济开放程度。政府有意促使货币升值，使进口成为了总需求和国内总供给间的有效的调节变量。不可否认的是，巴西到20世纪90年代仍然是一个十分封闭的经济体，甚至直到今天，巴西的贸易自由化程度和市场开放程度相比很多拉美国家都比较低。如何进一步实现市场开放将是巴西未来改革和制定经济发展战略所要考虑的主要问题。

五、拉美结构性经济改革对我国的启示

（一）经济市场化改革要摒弃意识形态化观念

不可否认，拉美国家的经济结构改革在几十年间取得了可观的成绩，在显著提高了该地区的经济自由度的同时也促进了经济的发展，使各国逐渐走出了债务危机的阴霾。虽然拉美改革在一开始就被人为地贴上了美国和结构性经济的“标签”，很多人认为市场化就是新自由主义化，把很多利于市场经济建设的政策建议视为洪水猛兽。但在实践中随着其他改革模式的失败，拉美国家逐渐接受了其中的很多政策建议，并取得了积极的成效。事实证明，拉美各国在改革过程中虽然借鉴了里根经济学、芝加哥学派等西方经济理论，但并没有将这些理论赋予更多意识形态化的意义，而是越来越多地倾向于实用主义的风格，将优秀先进的经济思想为己所用，追寻自己的改革之路。这一思路对于我国当前的经济改革有着深刻的借鉴意义，更多地发挥市场在经济活动中的作用，加快市场化步伐是符合经济规律的合理选择，是利国利民的科学决定，没有必要将之赋予过多诸如新自由主义等意识形态色彩浓厚的“标签”。

（二）改革的本质是回归市场

拉美债务危机爆发前，拉美国家在进口替代工业化时期国家的作用被无限放大，过多的补贴和贸易保护造成了工业部门效率低下，社会不公和收入不均现象不断加重，政府无限制的扩张和不合理的投资最终造成了危机。而在应对危机的过程中，各国不同方向的努力，包括IMF和世界银行所建议的应急性疗法和所谓“非正规疗法”都没能起到效果。各国在经历了艰难的探索之后不约而同地、被迫地选择了回归市场，减少政府和国家在经济活动中的干预力量，发挥市场在资源分配中的主导地位，这才使各国的经济重现活力，化解了危机。从这个意义上来讲与我国当前所强调的深化经济体制改革的目标不谋而合，唯一不同的是拉美各国所经历的是应激性的被迫性的经济结构调整，而我国则是在权衡国内国际经济形势和前景之后所作出的战略性转型，二者在本质上殊途同归。但是，由于没有经济危机和外部环境的压力，我国的改革虽然不会遭遇像拉美各国那样的经济萧条和动荡所带来的改革“镇痛”，但也缺少了推进改革的动力和紧迫性，如何在推进市场化改革和降低改革风险之间找到平衡将是我国市场化改革过程中所面临的重要问题。

（三）注意解决改革带来的负面问题

拉美各国在结构性经济改革过程中，由于其被迫性和紧迫性，忽视了改革带来的一些负面效应。过于激进的“休克式疗法”忽视了社会保障、基础设施等公共部门的建设，激化了社会矛盾，资源分配的不均衡拉大了贫富差距，中低收入阶层为改革作出了巨大的牺牲。另外，过分的私有化和政府退出造成了拉美地区在一个阶段出现了去工业化的倾向，缺乏有效的监管也导致了投机、腐败和资本外逃的发生，产业结构得到优化的程度十分有限。如何解决这些改革带来的“副产品”成为了当前拉美国家推动第二代改革的主要目标。而这也对我国的经济改革有着很大的警示作用，如何平衡政府和市场的关系？如何对市场实施有效而不过分地监管？如何在推动经济增长的同时有效地解决社会问题、保障民生？拉美国家在改革中由于对这些问题的忽视导致了在一定时期的经济增长之后社会分化加大，经济增长的后劲不足，改革失去动力，这些问题必须要引起我们的重视和警惕。

总之，拉美各国近年来在经济政策的路径选择上逐渐摒弃了鲜明的意识形态特点，越来越多地倾向于实用主义的风格，更加谨慎地进行制度设计，力图使制度成为改革的助推力而非阻碍；努力协调好政府与市场的关系，在充分发挥市场的资源配置的同时实现政府的有效调控和监督；关注收入分配和社会保障层面的改革，有效缓解社会矛盾，等等。拉美国家经济改革的经验与教训在我国全面深化改革的今天，有着深刻的借鉴意义。

［1］EnzoDelBúfalo，LASReformasEconómicasen Améroca Latina［J］.Rev.Venez.deEcon.yCienciasSociales，2002（2）：129-182.

［2］Eduardo Antelo Políticas de Estabilización y Dereformas Estructurales Enbolivia a Partir de 1985［M］.Cepal Serie Reformas Económicas 62，LC/L.1358Marzo de，2000：44.

［3］RicardoFfrench-Davis，LasReformasEconomicasEnamericalatina：Tareas Pendientesla Nnevaagenda de America La tina［M］. Febrero-MarzoNúmero，2001：72-73.

［4］Marcelo Neri，JoséMárcio Camargo，Structural Reforms，Macroeconomicfluctuation om Brazil［M］.CEPAL Serie Reformas Económicas 39，LC/L.1275，1999：12-45.

［5］哈维尔·桑蒂索.拉丁美洲经济政策的务实性［M］.高静，谢文泽，王鹏，译.北京：世界知识出版社，2009：83-88.

【责任编辑 王凤娥】

F124

A

1674-5450（2015）06-0076-04

2015-03-11

吕洋，男，辽宁沈阳人，中国现代国际关系研究院研究实习员，经济学硕士。