法律视域下群体性事件的成因及防治路径

2015-04-10朱振

宿州学院学报 2015年7期

关键词：宪政群体性救济

朱振

安徽广播电视大学文法学院，安徽合肥，230022

法律视域下群体性事件的成因及防治路径

朱振

安徽广播电视大学文法学院，安徽合肥，230022

从法律的角度分析了群体性事件的现状，表现为总量明显扩大、具有一定的组织和计划性、社会危害程度不断加深，以致于处置与化解事件的难度加大。以贵州翁安“6·28事件”和云南孟连“7·19”事件为例，论述了法律制度的缺失和权力监督的不足，并对公民的法律意识、行政机关权力运行、法律制度建设等方面进行了分析；最后提出了培育宪政文化并普及宪政意识、健全公民参与社会管理制度、提升政府服务社会公众能力、完善法律救济和援助制度的建议。

群体性事件；法律意识；行政权力；宪政文化；救济制度

群体性事件是一种特定的集群行为，引发的原因各不相同，在人类社会的不同历史时期、不同国家(地区)都普遍存在。目前，我国社会已进入转型时期，社会结构发生重大转变，政治、经济、文化、法制等方面有了显著的进步，然而不同利益群体之间的利益冲突也引发了社会动荡，群体性事件时有发生。据不完全统计，我国2003年发生群体性事件5.85万起，2004年7.4万起，2005年8.7万起，2006-2008年均超9万起，2009年超过10万起且参与人数逐年增加[1]。群体性事件发生频率增多，原因多样，形态各异，危害程度逐渐暴力化、犯罪化，如任其发展，不仅影响国家的改革、稳定和发展的大局，还危害和谐社会的建设，影响依法治国的进程。可见，群体性事件已上升为法律问题，其违法性和危害性已日益凸显。

1 群体性事件概述

关于“群体”一词，《辞海》有三种解释：一是“由多数动物或植物个体组成”，二是“种群”，三是“本质上有共同点的个体组成的整体”[2]。在社会学中，群体“泛指一切通过持续的社会互动或社会关系结合起来进行共同活动，有着共同利益的人类集合体”。与之相似的概念“集体”，则强调成员的组织性，两者是属种关系。所谓“事件”，“今用以称历史上或现实生活中发生的不平常事情”。美国学者阿伦特认为，事件指那些打乱常规过程和常规程序的事情[3]。因此，“群体性事件”具有某种指示性倾向属性，“群体事件”与“群体性事件”的定义应有所不同。学者吕世明依据群体事件的定义范围进行划分，作为判断其是否具有违法性、危害性的标准[4]。广义的定义并非都具有违法性和反社会性，如游行、请愿和示威；而狭义的定义则突出了不法性、破坏性的特点，强调是由少数不法分子组织，欺骗广大群众，从而达到破坏社会正常秩序的目的[5]。而学者谭国雄则将群体性事件定性为违法行为，认为群体性事件是基于一定利益诉求，并经过策划，采取打、砸、抢等暴力方式危害社会的集体活动。虽然众多学者对于群体性事件的定义均有不同，但他们却都认为群体性事件是通过集体活动，采取极端手段，危害社会公共安全的一种违法行为[6]。

综上所述，结合我国国情，群体性事件是指特定群体或不特定多数人共同实施，以表达诉求、维护权益、发泄不满为目的的，采用过激的语言或肢体冲突等行为方式进行违法聚集，严重妨碍和危害社会秩序的群体行为。

2 群体性事件现状分析

近年来，我国群体性事件不断激增，范围日益扩大，违法程度加深，社会影响恶劣，具体体现在以下几个方面。

2.1 数量和规模方面：总量增加，辐射面加大

改革开放三十多年来，我国国力不断增强，人们的生活水平也不断提升，然而很多隐藏的社会矛盾却不断浮出水面，尤其是贫富差距拉大导致新老问题的叠加。这些不断积累的纠纷和矛盾导致群体性事件频发，危害正常的社会秩序，影响恶劣。而且群体性事件在数量上不断增加，规模日益扩大，辐射面也进一步加大，甚至会出现横跨几省的群体性事件。2005年发布的《社会蓝皮书》披露：自1993年至2003年发生在我国的群体性事件在数量上由1万起已上升至6万起，参加人数由73万发展到307万，较以往相比已经翻了八九倍；而在增长速度上，1997年之前保持在10%左右，而1997年后增长速度不断加快，2004年已达到了25%，有的事件参与的人数已达到上万[7]，社会负面影响较大。贵州翁安的“6·28事件”和云南孟连的“7·19事件”就是典型的代表[8]。无论是从数量上还是从规模上都超过了以往，且带有严重的违法性。有个别违法分子趁机组织攻击政府办公场所，阻碍交通，焚烧警车，殴打民警，气焰十分嚣张。近年来的多起群体性事件无不体现出其数量不断上涨、负面影响不断扩大的特点。

2.2 暴力和危害方面：暴力倾向严重，社会危害程度扩大

20世纪八九十年代的群体性事件多以聚集上访、聚众举报等非暴力的方式出现，社会危害程度较低。从2003年开始，群体性事件的性质发生了变化，暴力倾向严重，暴力抗法的事件屡禁不止。贵州翁安的“6·28事件”中，部分参与人员携带相关器械冲击政府部门，破坏公共财物，阻断主干道交通，煽动群众暴力抗法，殴打政府执法人员和群众，严重危害了社会安全。可见，群体性事件的暴力倾向已十分明显，社会破坏程度也进一步加大。暴力抗法的背后是极端情绪的违法宣泄，是一种严重的违法行为，这种行为所造成的后果是难以估量的。《宪法》所赋予公民合法的集会权是鼓励社会大众积极参与国家事务，提出自身观点的基本保证途径，绝不是为暴力抗法、严重危害社会安全提供温床。

2.3 组织和参与方面：具有组织性和计划性，参与主体多元化

对近年发生的众多群众性事件进行分析，不难看出有些群体性事件的发生并非偶然，而是由部分参与者酝酿、策划并组织实施的。参与者在骨干分子的蛊惑下，听从指挥，统一行动，体现了较高的组织性和计划性。自发产生与有目的组织群众性事件无论是从持续时间上还是影响程度上，都有较大的差别，破坏力也有很大的不同。因此，群体性事件一旦具有组织性和计划性，它所带来的社会负面影响必然加大。不仅如此，一些群体性事件的参与主体也成多元化趋势，跨地区串联、较为详细的分工尤为凸显，且参与主体来自于社会多个阶层，诉求的内容和表达的方式更为复杂[9]。

2.4 处置与化解方面：难度不断加大，诉求化解呈复杂性和多样性

群体性事件的发生并非偶然，而是矛盾长期积累的一种迸发形式，是参与主体宣泄不满情绪、表达诉求的一种方式。诚然，公民有表达个人合法诉求的权利，而一旦这种诉求通过违法方式进行，便使这种行为的性质发生本质的变化。近年来发生的群体性事件中，很多参与者是因为自身利益受到了侵害，而引发群体性上访、集会。由于他们在表达自身诉求时的行为过激，常伴随犯罪行为的发生，严重危害了社会秩序和安全。因此，在处置此类群体性事件时，难度不断加大，难以准确地定性和作出判断。但是，无论作出何种法律处置，化解矛盾和维护群众合法诉求是防治群体性事件的出发点。诉求的复杂性和多样性趋势明显，如拆迁安置引发的群体性事件，每家每户提出的诉求各不相同，因而处置和化解过程中，复杂程度较高，纠纷解决阻力较大。

3 群体性事件成因探究

3.1 法律意识淡薄

随着我国经济发展的不断深入，大众参与政治生活的热情不断高涨，其民主意识显著提高，但法律意识却依然淡薄。我国《宪法》赋予公民享有游行、示威、聚会、结社的基本权利，是给予社会大众合理表达诉求的正当渠道[10]。然而，在现实社会中，不少人不知道运用这一合法途径，也不知晓通过何种方式申请，于是就造成了民主意识快速升温与法律意识相对淡薄之间的矛盾，也正因为这一矛盾，使得大众表达诉求的方式游离于法律之外，表达的方式过激。而对于法律的权威性以及法律的平等性社会大众理解不够，致使其无法真正保障自身的权益。法律意识薄弱的原因除社会大众自身的原因外，相关行政、司法等机关的法律解释工作不到位也是主要原因之一。

3.2 行政权力运行失范

政府的行政权力来源于各级人民代表大会的授权，其行政权力的行使具有浓厚的公共性，权力行使的目的是维护社会大众的根本利益以及正常的社会秩序，这也是现代宪政精神的体现。政府行使权力的视角应该着眼于社会大众的公共利益，不能一味维护和追求自身利益，而牺牲社会大众的公共利益。正是由于这种公共性与自利性之间无法合理处置，才导致群体性事件的频发，干群关系紧张，政府行为处于危机状态。简政放权不是一句空话，需要政府机关确实树立服务大众的意识，确实以方便大众、维护大众利益为根本出发点。

3.3 法律制度存在隐忧

第一，公民参与制度不健全。经济的发展以及权利意识的提升使得公民参与社会事务的积极性不断提高，尤其是当今处于互联网高速发展的时代。然而，公民如何参与社会事务，采取何种方式表达自身的看法和诉求，相关法律规定却非常模糊，不便操作。

第二，行政制度不完善。人治与法治一直是社会大众热衷探讨的话题，虽然我国近年来大力推行依法治国战略，法治化进程发展迅速，但有些行政机关仍然存在官僚习气，正如大众评价的那样“门难进、脸难看、事难办”。可见，人治的思想在部分行政机关的负责人的意识中依然根深蒂固。与此同时，政务公开性、透明性仍存在不足，信息的不对等性导致大众对政府的行政执法能力产生质疑，缺乏信任，进而导致群体性事件的频发。

第三，宪法规定过于笼统。《宪法》赋予公民集会、言论自由的权利，但《宪法》的规定相对笼统，没有相关的法律法规予以细化，从而导致法律适用方面的缺陷。由于公民法律意识相对薄弱，他们对自身的基本权利适用的法律程序缺乏了解，难以通过法律途径表达诉求，导致群体活动中部分极端行为的发生。

第四，监督机制不健全。目前我国对于行政执法的监督主要有公民监督、司法监督、舆论监督等方式。由于公民的法律意识淡薄，导致其监督意识不强。同时，公民监督法律渠道的相关制度并不健全，致使公民的维权活动往往偏离法律允许的范围。而在司法监督方面，因长期受行政权力的影响，在监督范围、方式以及内容上存在较大的局限性，因而监督乏力。虽然近年舆论监督的影响在日益扩大，但是舆论监督的范围以及方式缺乏法律制度的保障和约束，因此会出现报道失实的现象，更会引发群体性事件的发生。可见，监督机制的完善十分重要，无论是公民监督、司法监督还是舆论监督都需要依法进行，都要在法律制度规定的范围内进行监督。

第五，法律救济制度不完善。法律救济制度制定的目的就是当公民的权利受到侵害或威胁时，能够有效地得到修正和维护。而群体性事件的出现则表明了公民没有真正通过有效的救济途径，依法进行诉求表达。公民有建议、批评、申诉、获得赔偿的权利，这些都是法律救济的途径。然而在现实社会中，救济制度却较难适用，主要原因是针对救济的法律制度规定较为笼统，较为原则化，缺乏可操作性。公民一旦不能方便地寻找到救济途径，便会通过另一种极端的、暴力的、违法的方式来表达诉求，进而导致群体性事件频发。

4 群体性事件防治的路径

4.1 培育宪政文化并普及宪政意识

宪政文化建设是依宪治国的重要保障，是公民基本权利运用程度的重要体现[11]。宪政知识的普及是公民宪政意识提升的重要手段和基本途径，宪政知识的运用代表了公民法律适用水平。普及宪政知识和开展宪政文化教育对于依法治国十分重要，也是公民法制思维提升的必要环节，也是法制环境建设的基石。

目前，随着我国政务公开制度的大力推行，一些重大政策、法律的出台都会在社会大众之间广泛征求意见，然后作出决策，这一做法得到了社会大众的广泛支持，避免了群体性事件的发生。因此，培育宪政文化并普及宪政意识是群体性事件防治的基础保障，也是解决多发性群体性事件的主要手段之一。

4.2 转变政府职能，提升服务社会公众的能力

政府行政权力的行使，必须以服务社会大众为根本出发点，绝不能仅为一己私利。简政放权，进一步深化行政管理体制改革是提升社会服务水平的重要标志。任何权力的行使都需要在一定的法制环境下、一定的法定程序下，绝不能超出法律之外。因此，政府职能的转变是以提升服务社会公众水平的重要渠道，也是预防群众性事件发生的重要手段。如针对群众上访事件，不能一概归类于群体性事件，关键是要化解矛盾，了解群众的合理诉求，耐心进行解释说明，运用法律手段解决问题，全面提升服务公众的能力和水平，不能一味地采取强制性手段。

4.3 健全公民参与社会管理的法律制度

依法治国的前提是依宪治国，依宪治国要求依法行政。政府的行政权力来源于各级人民代表大会，权力的行使是以保障公民合法权益，维护大众根本利益为目的。因此，政府行政权力的行使一是需要合法，即要符合宪法以及相关法规的规定，不可以超越法律之外。二是要保障社会大众合法参与社会事务的权利，完善相关法律制度。群众性事件的发生多是由于双方信息获取的不对等性和不透明性，因此，必须完善政务公开制度，及时让社会大众了解相关信息，合法表达诉求。三是要健全相关监督制度。行政权力应在司法监督、公民监督的环境下行使，不能任意而为。有效、合法的监督能够制衡行政权力的行使，提升社会公信力，进一步提升社会大众参与社会管理的积极性和主动性。因此，健全相关法律监督制度是避免群体性事件发生的重要途径。

4.4 完善法律救济和援助制度

第一，司法完全独立，制衡行政权力。法治社会治理的一个重要体现就是司法的完全独立。通过完善和适用司法制度制衡行政权力，防止行政权力滥用，预防群体性事件发生，从而维护社会秩序的稳定以及法律的权威。近年来，一些群体性事件的发生并非偶然，而是由于司法保护不力，大众诉求难以得到合理表达，维权渠道不通畅所致。因此，从组织上、财政上、制度上实现司法的完全独立，才能有效制衡行政权力，扼杀群众性事件发生的源头。可见，司法的完全独立是防治群体性事件的前提和保障。

第二，加强法官队伍建设和保障机制建设。目前，我国法官资源分布呈“剪刀差”形态，导致公众享受的法官资源的权利不均衡，尤其在一些老、少、边穷地方表现得更为突出。由于法官资源分布不均衡，司法资源享用明显存在差异，从而导致公众维权的渠道的不同，造成一些欠发达地区群体性事件的多发。因此，加强法官队伍建设和保障机制建设，实现法官资源分布的合理性，稳定基层法官队伍是防治群体性事件的有力保证。

第三，实现群众信访制度与法律救济制度有效的衔接。信访的实质是维护公民的基本权利，是社会公众表达诉求和维护自身权益的一种途径。然而，这种渠道仅仅是一种诉求的表达通道，不是诉求的解决渠道。公民只有通过法律救济途径才能得到有效保护，通过使用法律武器进行维权。可见，应对信访制度的性质和功能进行重新定位，应向法律救济分流。群众信访制度与法律救济有效的衔接符合我国现阶段的基本国情，也是推进依法治国战略实施的有力保证，两种制度的有效结合可以使社会大众的诉求得到表达和宣泄，并通过法律手段来寻求帮助，进而营造出一种懂法、知法、用法的良好社会治理环境。因此，实现群众信访制度与法律救济制度有效衔接是防治群体性事件的重要补充。

第四，完善法律救济和司法援助等相关法律制度。我国法律救济和司法援助制度起步较晚，各地区发展水平也不均衡，导致法律救济和援助在适用水平上出现不平衡。我国法律强调法律适用的平等性，但在实际运用过程中却是差强人意。由于法律意识淡薄、法律知识缺乏、执法失衡等原因，导致社会大众不能正确适用法律救济和司法援助，合法诉求之路被堵塞，造成群体性事件频发。因此，进一步完善法律救济和司法援助等相关法律制度是防治群体性事件的制度保障。

5 结语

综上所述，群体性事件的防治应以培养民众宪政意识为基础，以转变政府职能、提高民众参与社会管理能力为途径，并在此基础上进行法律救济和援助制度的重构与设计，杜绝行政权对司法权的干预，实现司法权的真正独立，使社会公众有表达诉求和权益维护的渠道。群体性事件的防治是一项复杂的系统工程，无论是民众宪政思想的培养还是制度措施的建立，都绝非一夕之功，上述四项措施并非就能达到毕其功于一役的目的，一些体制性、配套性政策及其上下左右的衔接与契合，还有待深度探讨。

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(责任编辑：周博)