深化集体林权制度改革背景下湖南森林保险研究

王锦霞

(保险职业学院 国际保险学院，湖南 长沙 410114)

一、引言

深化集体林权制度及其金融配套制度改革是当前一段时间林业经济发展的热点问题，也是中央政府关于推进农业现代化及新农村建设的重要举措。连续十二年来，中央一号文件锁定“三农”问题，2013年中央一号文件提出深化集体林权制度改革，提高林权证发证率和到户率，推进国有林场改革试点，探索国有林区改革。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出鼓励开展多种形式的互助合作保险。2015年中央一号文件又提出深化集体林权制度改革，扩大森林保险范围等内容。十八届三中全会在强调加快构建新型农业经营体系中指出，要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。中国保险业发展“十二五”规划也强调不断完善制度措施，加大政策支持力度，大力发展农业保险，扩大种植业、养殖业、畜牧业和林业等农业保险保障范围和覆盖区域，从而有效服务社会主义新农村和城镇化建设。

二、湖南省集体林权制度深化改革及森林保险工作成效

湖南省是全国首批实行集体林权制度改革与政策性林业保险试点省份，自2008年全面启动，到2011年基本完成集体林权制度主体改革，之后进入全面深化配套改革阶段。几年来，湖南省各级林业部门全力推进明晰产权、勘界发证等主体改革，加快完善林权流转、森林资源抵押贷款等配套改革，取得了阶段性成果。从国家层面看，湖南林业承载全国国有林场改革、造林补贴、政策性森林保险、森林抚育、湿地保护、林业信息化、森林可持续经营等11个国家试点和示范建设项目。为实现绿色湖南，生态林业、民生林业做出了突出贡献。根据中国林业网的统计数据，截止2014年底，湖南省全省集体林地确权率、发证率、山林纠纷调处率分别达99.8%、99.7%和95.1%。全省集体林地家庭承包率达79.6%，林业金融服务工作稳步推进，林改以来，全省累计已抵押森林面积352.97万亩，获得林权抵押贷款83.77亿元；森林保险投保面积1.2亿亩，占集体林的66%。

三、集体林权制度改革深化背景下，森林保险业发展的机遇和挑战

（一）发展机遇

首先，国家政策鼓励金融保险机构为现代林业发展提供资金和技术支持，并通过政策性农业保险等制度支持保险业和林业的发展，政策性林业保险赶上了千载难逢的好机遇；其次，林农或林业经营大户的投保意识有所增强。集体林改后，明晰了林地和森林的产权，使得独立承担生产经营风险的林农可以将风险分散、转移给保险公司，有利于其在灾后迅速恢复生产，稳定生产经营，从而使林农的切身利益得到保障；再者，保险公司作为专业的风险管理机构，在承担灾害损失补偿责任的同时，可以积极开展防灾防损，提供防灾咨询和指导服务，降低风险损失，从而有益于社会和谐稳定。

（二）存在的问题

目前湖南省集体林权制度改革后的林业保险经营和管理依然存在一些问题和挑战。主要表现在以下几方面：

1.经营主体少且经营形式单一

目前湖南省经营森林保险的公司主要是中国人民财产保险公司与中华联合保险公司，经营形式依据政府引导、市场运作、自主自愿的政策性农业保险制度，这种单一的森林保险经营形式一方面不符合国务院2012年颁布的《农业保险条例》的有关规定，即国家需支持多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度；从国际上来看，多种形式的农业合作社保险或互助保险组织在欧洲一些国家，例如德国、法国并不鲜见，甚至是这些国家经营农业保险的主要组织形式[1]。日本政府采取民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶持的模式，可称为政府支持下的农业互助模式[2]。从国内来看，也陆续出现了不同形式的政策性农业保险新模式，如以政府推动和专业性农业保险公司运作的上海安信模式、政府推动和共保体经营的浙江模式、政府推动和商业性保险公司经营的北京模式以及政府推动和相互保险公司经营的黑龙江互助模式[3]。另一方面，不利于风险的分散和市场充分竞争局面的形成，保险机构在一定程度上存在为了获得国家财税优惠政策而经营森林保险业务，一旦发生严重的自然灾害或人为原因造成的巨大损失，将会对保险公司的承保能力和偿付能力带来巨大的挑战，对国家财政带来巨大的压力。

2.林农投保意愿不强，参保率低

林农的保险意识普遍不强，实行集体林改后，林业风险更为分散，参与森林保险的多为当地营林龙头企业或营林大户，小规模林农（尤其是商品林）的参与性较差，加上村民外出务工较多，保险公司收取保费困难。笔者在2015年初针对湖南省岳阳地区的农户参与森林保险意愿与投保行为的调查中了解到，集体林改后保险公司承保的森林面积和保费并没有明显的变化。保险公司往往需要依赖农办或村委的支持，以村镇为单位办理一张大保单，将每户林农的明细附后，由村委挨家收取保费，实际情况是，许多农户根本不愿出钱买保险，村委只好代为缴付。针对岳阳地区岳阳县、临湘市229户调查问卷的结果反映了三个问题：一是林农的投保意愿低。当被问到如果连续5年没有发生过大的森林损失，下年会不会投保时，58%的人选择不会投保；即使假如今年发生了灾害损失且没有投保，问明年会不会购买时，还是有56%的人选择不会；二是林农的个体行为呈现典型的损失厌恶和高预期性。在问到森林保险的保费范围时，61%的人选择每亩1-2元，只有27%的人选择每亩2-4元；而如果发生全部损失，希望得到补偿的金额范围时，71%的人选择每亩500元以上，只有27%的人选择现行政策规定的400-500元；三是林农对保险的认可度低。表现在以下几个方面，首先虽然调查显示有82%的人表示对保险稍微了解一点，但是，其中55%的人都是通过林站工作人员而不是保险公司了解的，说明保险公司的宣传工作还不够深入。其次，当问到有没有保险公司工作人员来介绍或推荐保险，并问是否相信时，62%的人回答有过，但是不相信，将近45%的人认为保险公司理赔不及时；71%的人认为保险公司提供的森林保险方面的宣传或服务一般，满意度只占17%。

3.风险不确定性大，查勘定损难

森林风险的经济学特征注定了风险发生的不确定性和损失的巨大性。虽然可通过卫星定图的方式界定林地范围，但具体的林地界线及承保面积依然会给林业保险核保工作造成困扰。湖南省林地主要分布在山高路远的地方，给保险公司的防灾防损及灾后查勘定损工作造成较大的人员和成本问题。由于缺乏现代化的查勘定损技术与信息共享平台服务，在发生类似火灾这样的责任事故后，很难确定树木的损失程度，是全部灭失，还是只是表皮烧焦，第二年仍然会成活，这些往往很难界定。通融赔付的情形比较多，因此给经营林业保险公司的风险管理能力与查勘定损技术提出了挑战。据某保险公司经营林业保险的负责人说，只要发生了火灾，林农往往不会理解保险公司所谓的免责条款或事故认定原则，不管怎么样保险公司都必须赔偿。否则会影响第二年的投保，处理不好甚至会产生不利于社会和谐稳定的上访纠纷。

4.政策风险大，保险供给不足

政策性农业保险受制于国家财政和经济政策等诸因素的影响，给予森林保险的政策支持力度不大；2009年，在国家林业局、保监会、财政部及人保集团的支持和配合下，由清华大学有关专家、学者组成的“森林保险体系完善研究”课题组，在福建、江西、湖南、浙江、陕西、辽宁6省进行的调研结果显示：现行的森林保险经营模式难以有效扩大森林保险的覆盖面，按照现行的补贴方式和比例，并不能从根本上解决影响森林保险发展的深层次矛盾[4]。同时，保险机构一方面由于不堪承受连年亏损的风险责任，另一方面担心政策变化，承保森林保险的积极性也不高，造成森林保险，尤其是商业性森林保险供给不足的局面。据统计，以承保湖南省森林保险的中华保险公司为例，2009年-2014年，该公司承保的政策性林木保险和商业性林木保险的赔付率分别达到63.64%和98.26%。

四、集体林权制度改革背景下湖南省森林保险创新发展建议

（一）创新森林保险经营与管理模式

1.鼓励多元化主体参与政策性森林保险经营管理

充分发挥市场在资源配置中的作用，增加市场主体，允许符合条件的保险公司参与经营。探索建立多种形式的森林保险组织形式，如借鉴国外的农业互助保险制度，鼓励民间资本加入，组建林业合作社或林业龙头企业，建立多层级的风险分担和再保险机制。

2.协调好政策性森林保险各主体的角色定位和利益机制

由于森林保险带有准公共品的性质，市场在一定程度上失灵，商业保险公司往往不愿意或没能力承保。政府应该做市场做不了的事情，引导和推进政策性森林保险，并给与免征营业税、保费补贴等优惠。利用政府本身的公众影响力，加强正面宣传，引导林农积极参保。只有参保率提高了，才符合商业保险的大数法则，才有利于保险机构计算合适的保险费率，从而保护被保险人的利益。

3.保险公司努力提高风险管理能力与服务水平，创新保险产品

在森林防灾防损方面，配合相关院校、科研机构，对林农进行培训和指导；在查勘定损方面，运用信息化等新技术和新手段，如发挥卫星遥感或无人机遥感技术在森林火灾的灾情评估、灾害救助、灾害监测与预警中的作用；在保险产品创新方面，根据保险标的物所在地的特点、环境，以及森林管理的实际情况，实施差异化保险费率，对于那些森林防灾防损做得好、投保积极性高的林农或组织在下一个保险年度给予一定的保费优惠；在保险服务方面，一是要加强林业协保员的培训与指导，让他们充分了解保险、熟悉保险条款与操作程序；二是要创新方法，让林农认识保险、接受保险。如中国人民财产保险公司和中华联合财产保险公司都制作了《致农民朋友的一封信》，介绍森林保险的作用与相关政策，上山下乡，送到农户手中。当然，更有效的方式是通过投保森林保险获赔的典型例子，让农民看到实惠。

4.提高广大林农对风险的认识和保险意识

受历史文化、人口结构、经济水平、侥幸心理和宣传教育等因素的影响，我国民众的风险和保险意识较为淡薄。普通民众面对地震、洪水等灾害风险时，通常首先想到的是依靠政府而不是主动购买商业保险。湖南省地处中部地区，开放程度和保险意识与沿海发达地区还有差距。但是，随着我国经济社会发展和政府转型政策的导向，政府本身将面临巨大的公共管理压力，随着灾害发生的频率和影响越来越大，许多个性化和深层次的风险保障需求将无法满足。因此，为了减少不必要的经济损失、稳定林业经营，需要引导林农自觉学保险、懂保险、用保险。

在明确森林保险各方主体的定位和角色之后，相关主体之间的利益机制也就变得十分清楚。从微观上讲，林农缴纳少量保费，获得保险公司关于防灾防损的技术支持与指导，在发生风险的时候还可以得到数倍于保费的赔偿金，有利于即时恢复生产生活；保险公司收取了保费，在发生责任事故时即时理赔，即能为政府分忧，又为社会和谐稳定做了贡献，充分发挥了保险作为经济发展的“促进器”和社会“稳定器”的社会管理功能；从宏观上看，政府通过调动市场积极性，增加保险的正外部性，实现了社会稳定和经济发展的目标。

（二）建立和完善湖南省林业巨灾风险管理体系

由于气候变化、人口增加、社会问题等原因导致的巨灾风险在全球范围内呈越来越严重的趋势，湖南省森林保险面临的自然灾害，如冰灾、旱灾、泥石流、火灾、病虫害爆发等也呈上升趋势，建立森林巨灾保险制度迫在眉睫。具体做法可以考虑先将林业保险巨灾风险管理纳入全省农业保险的大范畴，建立中央与省级农业保险巨灾基金模式。王和[5](2013）提出的“六级风险分担机制”具有较强的现实性和可操作性，即由投保人、省级农业保险经办机构、国内与国际再保险市场、省级农业保险巨灾基金、中行农业保险巨灾基金、中央政府六个主体组成。该机制通过类似“赔付率超赔再保险”的方式，各级机构和基金承担不同赔付率之间巨灾风险的赔付责任，中央政府则充当“最后再保险人”的角色，为农业保险吸纳巨灾风险分散机制提供最后的风险保障。保险监管部门应加强对保险公司的偿付能力和信息披露的监管，同时对某些扰乱市场、损害被保险人利益的市场行为，如虚假理赔、挪用保险金等进行监管和处理。

（三）形成政策性森林保险协同创新合力

集体林权制度改革是一个复杂的系统工程，政策效果往往要相当长的时间才能显现。政策性森林保险不能独立于林业经济基础、法制环境和金融环境，必须多种因素协同发展形成创新合力。

首先，要想方设法提高林农的经济收入，提高林农参与的积极性。通过发展新型林业合作组织等形式大力发展林业加工产业和林下经济，适当放宽公益林的林木采伐限制，建立地方森林生态效益补偿基金制度，对贫困地区实行特殊森林生态效益补偿标准政策，改善贫困地区森林生态效益补偿标准过低的现状，促进生态增效和林农增收。只有产业发展了，经济收入提高了才会产生相应的保险需求。其次，政府和社会组织要共同参与，完善林业法制和诚信文化建设。林农由于文化素质普遍不高，法律意识淡薄，在山林或土地承保、流转过程中往往存在不明就里、权益受损的情形。因此，地方政府、市场中介组织，如森林资源资产评估机构、林权交易市场、林业专业协会、林业合作组织等应提高自身诚信度，司法部门应秉承公正、独立、高效的工作作风，尤其要注意妥善解决林权纠纷问题。完善的法律环境也有利于森林保险制度的顺利实施。最后，创新金融产品和服务，营造良性发展的大金融环境。鼓励银行机构积极发展农村小额贷款，加快建立林权抵押贷款风险防范机制，支持林农发展林业经济；出口信用保险公司为林业产品出口提供信用保险；财税部门为林业出口、森林保险业务、出口信用险业务予以税收优惠等激励政策。总之，只有通过一系列措施加强林业基础设施建设和投融资建设，切实解决林农贷款难问题和后顾之忧问题，才能为政策性森林保险营造合力发展的环境，最后必将有利于全省林业稳定发展与农民持续增收、生态文明的“绿色湖南”建设。

[1]郭建军.国外农业互助保险及对我国的启示[J].蔬菜，2007，(9):1-2.

[2]李泽昆.农业互助保险制度的实践及意义[J].商业文化，2011，(2).

[3]黄亚林.政策性农业保险各主体利益协同研究[M].北京：中国金融出版社，2013.

[4]仝春建.全国森林保险承保面积已达2.7亿亩[N].中国保险报，2010-06-23(1).

[5]王和,何华,吴成丕.巨灾风险分担机制研究[M].北京：中国金融出版社，2013.