非政府组织与乡村治理模式的改善

杭丽华

（齐鲁师范学院 政治与社会发展学院，山东 济南 250013）

2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，要“创新和完善乡村治理机制……激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。”在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，重视和发挥非政府组织的社会治理功能，进一步挖潜非政府组织在乡村公共事务管理和服务中的发展空间，提升其在乡村基层社会的治理效能，是创新乡村治理模式、促进乡村经济社会健康发展的内在要求。

一、乡村治理的理论与实践

(一)乡村治理理论的缘起

上世纪80年代后期至90年代初期，西方国家在行政改革与公共管理运动中引入“治理”的理念，主张建立社会力量与政府机构协同合作、多元共治的管理格局。1995年，全球治理委员会对“治理”作出了权威性的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[1]在理论借鉴研究和实践探索检验的交互推动下，中国根据特定的制度环境和发展道路形成了富有中国特色的治理理念。从服务型政府的构建到党的十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标的提出，从“统治”到“管理”再到“治理”模式的转型，“治理”已然上升到国家战略发展高度，成为治国理政的主旋律。

国内学者在对治理理论展开研究的同时，将其应用到乡村基层社会的管理过程中，继而产生了乡村治理理论。乡村治理研究是以理解乡村秩序如何维系、乡村社会如何发展为主要任务的问题导向的多学科综合研究。[2]综合各种观点，笔者认为，乡村治理理论是以乡村为对象的治理研究，其范畴涉及乡村治理主体、治理机制、治理目标、治理能力以及治理效果等与乡村建设管理相关的一系列问题。与治理实质相契合，乡村治理理论认为乡村基层的治理主体并非局限于政府权力机构，还应包括非政府组织等各类社会组织或独立的行为个体，是公私部门的联合治理；在机制运行过程中需要治理体系相互间的对话交流与协调合作；责任、公平、正义、民主是乡村治理的基本价值追求，其目的在于寻求公共利益的最大化；等等。随着治理现代化目标的向前推进，有关乡村治理的理论将会在实践中得到继续充实和深入发展。

(二)乡村治理的模式变迁

经济基础决定上层建筑，任何社会组织形式都是在经济基础与上层建筑的矛盾运动中产生和发展的。建国后，乡村社会管理制度随着经济、政治体制的变革在内容和形式上也发生了相应的变化，尤其是农村经济体制改革的推进，导致乡村社会在改革开放前后发生了组织管理形式的历史性嬗变。以改革开放为节点，按照历史发展的逻辑，可以将乡村社会治理模式的变迁作如下阶段划分：

1.政社合一的人民公社制度（1958-1981年）

三大改造完成后，人民公社化运动将农村经济组织形式由合作社推向“三级所有、队为基础”的人民公社制度。所谓“三级所有、队为基础”，是指将村级组织改为生产大队，下设生产队，上接人民公社。一乡一社，在生产资料所有制上实行公有制，公社内部设立公共食堂，社员们在一起集体从事农业生产，并以生产队为基本核算单位。从1958年7月第一个人民公社“嵖岈山卫星人民公社”在河南诞生开始，人民公社制度在全国范围内相继建立，并一直持续到改革开放初期。这种管理模式将农民高度集中起来，所有的乡村事务均由公社统一负责处理。公社既是生产组织，又是基层政权组织，三级之间属于行政隶属关系。一大二公、政社合一、高度集中成为公社化时期的突出特点。总的来说，人民公社是计划经济体制的产物，公社管理模式兼具经济组织和政权组织的双重属性，是一种用行政手段干预生产的组织形式，凸显了集体化时期政令计划的重要地位和农民个体对公社组织的依附关系。虽然公社制度在公有化基础上能够将人力、物力、财力高度集中起来进行统一调配，但其平均主义和大锅饭的负面作用却极大地影响了村民劳动的积极性和主动性。

2.家庭联产承包责任制和村民自治（1981-2006年）

十一届三中全会作出了改革开放的历史抉择，1978年11月安徽凤阳小岗村的包产到户揭开了农村改革的序幕。在中央政府的支持推广下，以家庭为基础的生产责任制度在农村得以建立，标志着农民开始由集体耕作转向家庭耕作。农村经济体制的变化促使公社制度迅速解体，由此产生的基层政权组织缺位问题则引发了农村政治体制的变革。由此，乡镇建制在农村重新恢复和确立，村民自治治理模式的变革被正式写入宪法。1981年，首个农村自治组织村民委员会在广西壮族自治区出现。在村庄共同体内部，由村民委员会、村党支部委员会、村民会议和村民小组构成的农村基层自治组织进行管理开始成为农村居民进行自我管理和服务的主要途径。1983年，中央正式下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，乡镇政府成为国家政权组织体系的最基层单位，是直接面向乡村社会开展综合治理的政府职能部门。简言之，改革促使乡村治理机制由公社模式进入乡政村治模式，即国家权力下设至乡镇，而村级治理则由村民按照民主程序通过自治组织来实现。这是转型发展过程中基层政治民主建设的重要举措，农民被赋予较为充分的民主权利和自治空间。但是，撤社建乡后村民自治的制度设计却在一定程度上遭遇到了理想与现实之间的反差，自治组织需要进一步规范和畅通民意表达渠道，更加真实地反映农民的利益诉求。

3.后税费时代的乡政村治模式（2006年至今）

从2000年安徽全省被选作农村税费改革的试点开始，到2006年1月1日《农业税条例》的废止，在中国延续了数千年之久的农业税收正式退出历史舞台，标志着乡村社会开始进入到后税费时代，乡村治理由此进入一个新的历史时期。后税费时代,乡政村治模式虽然在形式上得以延续，但是免税后乡镇财政收入的结构性变化触动了基层管理组织之间的利益关系，乡村治理格局正在潜移默化地发生改变。一方面，乡镇财政的收入渠道因为农业税费的取消明显变窄，原本以农业税收为主要来源的乡镇财政现在主要依靠上级财政的转移支付。除去日常办公经费，可供基层政府支配使用的财政收入相对有限。在治理成本不断增加的现实面前，财政收支成为制约乡村基层治理能力的重要因素。资金压力使乡镇政府对农村社会公共服务的供给能力受到影响，基层政权的自觉能动性相对减弱，开始面临免税后主动性缺乏、组织功能弱化、作用下滑的新问题。另一方面，村级组织虽然借助税改在一定程度上摆脱了由政府财政控制带来的过多干预，却依然面临功能发挥不全的问题，同时还存在部分农民囿于个体利益表现出来的政治冷漠，等等。上述现象对当前乡村基层的治理问题提出了新的挑战，而非政府组织的参与为乡村社会治理注入了新的活力。

二、非政府组织与乡村治理模式的改善

（一）非政府组织的内涵

关于非政府组织，学界存在“非营利组织”、“第三部门”、“公益组织”或“民间组织”等诸多称谓，表述不尽相同，但指向的内容基本类似。美国霍布金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授的五特征法对于非政府组织作出了比较经典的定义表述:（1）组织性，即这些机构有一定的制度和机构；（2）私有性，即这些机构都在制度上与国家相分离；（3）非营利性，即这些机构不向他们的经营者或“所有者”提供利润；（4）自治性，即这些机构基本上是独立处理各自的事务；（5）志愿性，即这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的资源捐助。[3]笔者认为，以上描述抓住了非政府组织的属性特征和本质内容，非政府组织作为政府与企业之外的社会中间力量，既不建立在国家机器之上，又不以市场利润为导向，而是人们以志愿精神为联结纽带，通过社会组织形式将散存的个体力量聚合在一起，共同致力于公众利益的实现或提升。乡村非政府组织是指在乡村社会范围内，为乡民共同利益积极作为的各种民间组织，既包括农村自发形成的草根民间组织，也包括来自农村之外、在农村开展活动的各类民间组织。

（二）乡村非政府组织对于乡村治理的积极作用

首先，乡村非政府组织能够直接影响乡村治理模式，实现乡村治理主体的多元化。在乡村治理体制的变迁中，政府一直占据着主导地位并在其中发挥着支配性作用，政府权力的强制性优势致使乡村社会各方面的治理工作对政府形成了较大的依赖。基于上下级的组织关系，村党支部委员会在某种程度上成为乡镇政权的派出机构，乡镇政府的过多干预和村级党组织在上下承接中的非均衡关系对乡村基层自治形成了制约，乡村管理格局呈现出以政府权威为中心的一元化倾向。除了政府部门以外，依附于血缘和地缘关系的乡村社会内部，传统宗族组织在乡村人民的伦理关系和宗法秩序的维护中也承担着重要功能，只是随着改革的深入发展和乡村社会利益结构的深刻变化，宗族组织的传统地位和作用开始下滑。总的来说，乡村社会公共权力的来源是多向的、开放的和变化的。现代社会环境下，乡村非政府组织的快速成长促使乡村治理机制由相对单一的行政管理体系延伸至由乡镇基层政权组织、自治组织、传统宗族组织、乡村精英和乡村非政府组织等共同构成。其中，非政府组织在乡村公共治理中的崛起在一定程度上改变了乡村社会原有公共权力的结构和配置，不断拓宽民间组织在乡村治理中的实体力量和发展空间，是乡村治理主体多元化存在和治理资源网络化分布的直接成因，有助于促使乡村社会在政府机构与非政府组织的互动治理下更为和谐稳定。

其次，乡村非政府组织有助于治理模式在乡村社会的普及推广，促进乡民对治理理念的吸收和内化。治理现代化目标的提出，是党的执政理念和管理方式发生转变的重要标志。顶层设计出台后，我们不仅要在理论层面对治理理论进行科学解读，更需要在实践层面不断加深基层群众对治理的理解和认同。乡村非政府组织的合法呈现与恰当治理对乡村人民而言正是一个政策普及和认识深化的过程。一方面，乡村非政府组织通过对乡村公共事务的参与治理，能够获得当地群众的普遍认可和价值肯定，这是非政府组织植根于乡村社会、有效嵌入乡村治理的基础，也是作为治理主体为乡民认可、提高其在乡村治理体系中的地位和资源配置能力的主要途径。另一方面，乡村居民在治理过程中受到引导与启发，部分成员能够加入到非政府组织当中，自觉为乡村建设贡献力量，有助于促进农村居民公民意识的养成，不仅能够提升基层群众的自治能力，还能为乡村非政府组织的进一步发展创设有利的生存环境。据调查，乡村非政府组织的发展程度与农村当地的经济发展和人文素养之间呈正向关系，越是发达的地区乡村非政府组织的发展态势越明显。随着时间的推移，治理将逐渐融入到乡村人民的生活中，成为乡民广为接受的基本管理制度。此外，与非政府组织相关的制度建设和政策法规的出台，也将为纳入基层治理的乡村非政府组织提供正常运转的保障。

第三，乡村非政府组织能够有效提升乡村基层的治理能力，促进乡村治理水平的现代化。乡村治理能力的现代化是国家治理现代化的基础。所谓乡村治理能力的现代化，就是要在不断完善乡村治理机制的同时，进一步提高乡村治理体系内部各要素之间分工协作、联动服务、规范运作的能力和水平，努力实现对乡村社会的效治、法治和善治。乡村治理是一项复杂的系统工程，涉及与农村居民生产、生活息息相关的各种事务，完全依靠政府部门的包揽包办，不仅会给基层政府造成很大的压力和负担，也会影响到乡村治理的实效性。从社会管理改革的角度看，政府在职能转变过程中，自觉下放权力，主动将部分社会治理功能转移给非政府组织，致力于建立政府与社会协同管理的新格局是激发乡村非政府组织有所作为的重要驱动力。尤其是进入后税费时代后，基层政府因财政支撑不足开始陷入缺钱办事、无力办事的困境。非政府组织的介入将会大大降低由政府治理所产生的管理成本，与政府机构形成优势互补。再者，现代非政府组织在乡村基层的治理能力还有待提高，主要表现为乡村非政府组织数量不多、作用有限和法律规制的不健全等等。重视和发挥乡村非政府组织在基层公共事务管理中的治理效能，不断完善乡村非政府组织发展的制度环境，不仅有助于拓宽乡村社会的管理载体，而且能够有效整合社会资源，形成共管共治的合力。

第四，乡村非政府组织的有序参与和协同管理有利于乡村社会治理环境的优化。以家庭为主的生产经营方式弱化了农民对乡村基层组织的依赖，随着利益结构的深刻变化和社会流动性的增强，乡村居民呈现出碎片化、分散化的生存状态。源于农村、回馈农民的乡村非政府组织用组织的形式重新将乡村民众聚合在一起，为当地百姓提供了更加充实丰富的生活空间。其一，乡村非政府组织在环境保护、扶贫开发、文化惠民、治安维稳等方面的作用凸显。以山东省泗水县尼山圣源书院开展的乡村儒学建设活动为例，圣源书院的学者义工们在弘扬传统文化的过程中将书院这一非政府组织所兼具的社会治理功能给予生动地呈现。在丰富当地居民精神文化生活的同时，不仅有效地改善了走向疏远的家庭邻里关系，而且其影响范围内的治安案件、信访案件也随之明显下降。其二，乡村非政府组织为基层群众提供了进行利益诉求和纠纷协调的服务平台，非政府组织的行为集体化增加了村民的话语权，促进了基层民众与政府之间的交流沟通，在有效化解基层社会矛盾的同时，促进了人与人、人与社会、政府与社会之间关系的改良。其三，由非政府组织构成的社会治理模式主要依靠志愿精神的支撑，渗透在治理过程中的爱心和善举本身就是对村民的一种良善教育。实践证明，乡村非政府组织对于改善乡村人文环境，促进社会主义新农村建设具有重要的推动作用。

三、非政府组织有效参与乡村治理的途径思考

第一，运用法治原则正确处理乡村非政府组织和其他治理主体之间的关系，形成一体化的综合治理效应。法治是治国理政的基础，遵循法治原则、运用法治方式是乡村治理的应有之义。在乡村治理实践中应当而且必须要把法治作为基本的价值目标，使法治精神贯穿于乡村治理的整个过程。这就要求从法律层面对乡村治理主体进行科学的角色定位，不断完善乡村社会治理的法制建设，使参与乡村治理的实体要素拥有合法的社会地位。在此基础上，进一步理顺治理实体之间的权责利关系，保持治理各方的协调、平衡和统一，促使乡村治理体系在法治框架下有效运转。乡村非政府组织应以合作者的身份和协同管理的位序进入乡村治理，在尊重和坚持政府主导地位的同时，积极建立与各种治理实体尤其是与政府部门之间的和谐共处关系，避免越位、错位或缺位现象的发生。在具体实践中，乡村非政府组织应依法行使权利、自觉履行义务和主动承担责任，既要与其他治理主体保持必要的沟通，形成决策共识，又要保证基层民众的知情权和监督权，使社会各界在广泛有序参与的氛围下生成一体化、共赢化的治理效应，实现对乡村治理的合力。

第二，乡村非政府组织要发挥长处，以乡民公共需求为导向，不断提高自身的公共服务供给能力。所谓公共服务，是社会公共部门为满足公众需要以服务形态面向社会提供福利的过程，其内容涉及与民生相关的诸多领域。以罗伯特·丹哈特为代表的新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时，应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。在改革过程中，公共服务与经济调节、市场监管和社会管理一起构成我国政府的四大职能。但是经济社会的快速发展促使乡村社会需求出现急剧增长，公共需求多样化的扩张趋势给有限能力的政府带来了冲击和挑战。乡村非政府组织参与治理不仅能够弥补政府作用的不足，而且民间性、非营利性的组织特性使其能够有效融入乡村生活，及时掌握乡民的需求动向。笔者认为，乡村非政府组织在乡村治理中应结合自身优势，主动向公共服务领域倾斜，紧紧围绕农村“三留守”问题、农民维权和文化服务等内容，积极建立由需求决定供给的服务模式，通过对老人、妇女、儿童等弱势群体的关注和乡村基础设施的改善，不断强化公共服务供给能力，提高其对乡村公共事务治理的针对性和实效性。

第三，乡村非政府组织要注重威信塑造，努力提升自身对乡村居民的影响力和公信力。鼓励和支持非政府组织参与乡村治理，是治理语境下对乡村治理模式转变的探索，也是社会管理在制度上的新突破。非政府组织作为独立的社会实体进入乡村治理体系仍然属于一种新生的社会现象，要积极塑造乡村非政府组织的良好形象，努力扩大非政府组织在乡村社会的影响力。如前所述，非政府组织是人们在共同的价值理念下自发建立或自愿加入的民办组织，申请准入门槛相对较低，成员之间的个体差异较为明显，再加上活动能力和组织资源的相对不足，导致非政府组织在乡村社会面临内源发展的现实问题。因此，乡村非政府组织首先要加强组织体系的内部建设，通过学习培训进一步提升组织成员的综合素质和服务技能。要建立财务公开的捐赠管理制度，避免因财务纠纷而引发的信任危机。要从群众关心和细微之处着手，用心经营、诚信服务，在人性化管理中不断累积组织人脉，打造过硬品质。此外，乡村治理也是乡村群众参与和创造的过程，乡镇政府、村两委和广大村民应克服传统的官本位思想，给予乡村非政府组织足够的心理体认和价值认同，不仅要认识到非政府组织在公共治理中的合法性，还要积极配合非政府组织在乡村开展活动，为其奠定良好的群众基础，营造宽松的治理环境。

第四，乡村非政府组织要建立和规范长效运行机制，促进其参与乡村治理的常态化和可持续化。社会组织形式和管理结构主要依靠制度力量来塑造，制度性因素是乡村治理结构发生变迁的主要成因，也是乡村治理体系实现良性互动的重要保障。“制度化是各种行动者为了实现他们的目的而进行的政治努力的产物……制度化的成功与作为结果的制度所呈现的形式，取决于各种支持、反对或试图极力影响它的行动者的相对权力。”[4]尽管在顶层设计中由一元化的权威秩序向主体多元化的治理格局转变已成定势，但是在乡村治理的实践层面，多元利益主体之间的冲突差异却无不演绎着基层组织对具体化、可操作化制度安排的渴望。从某种程度上讲，制度建构问题是非政府组织有效参与乡村治理的关键和基础。要想建立乡村非政府组织在基层治理中的长效发展机制，就必须不断加强和完善制度建设，在公共决策过程中进一步统筹各种公共权力在乡村社会的运行方式，为其提供科学化、规范化的制度选择。诸如，从微观领域加强对乡村非政府组织的细化和监管，改进当前乡村非政府组织所面临的业务主管单位和登记管理机关并存的双重管理制度，对乡村非政府组织的作用范围和治理模式进行统一规范和指导，等等。唯有进行科学合理、系统完整的基本制度设计，才能保证乡村非政府组织的健康发展。

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.5.

[2]贺雪峰.乡村治理研究的现状与前瞻[J].学习与实践，2007，(8)：116.

[3]莱斯特·M.萨拉蒙等著.全球公民社会：非营利部门视界[M].贾西津等译.北京：社会科学文献出版社，2002.4.

[4][美]W·理查德·斯科特著.制度与组织——思想观念与物质利益[M].姚伟，王黎芳译.北京：中国人民大学出版社，2010.104.