养老保险并轨撬动市场大发展

文‖倪皓超

养老保险并轨撬动市场大发展

文‖倪皓超

1月14日,国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号,以下简称《决定》）, 自2014年10月1日起启动机关事业单位养老保险制度。机关事业单位养老保险制度的建立,为2015年的养老保险改革工作打开了局面,同时也对养老金市场的发展带来了深远的影响。

政策背景

——养老保险“双轨制”的社会矛盾日益凸显

1991年,国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,提出逐步建立多层次养老保险制度,社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式正式形成；然而与此同时,机关事业单位的养老保障改革进程相对滞缓,仍然维持单位退休制度。养老保险“双轨制”由此形成。

随着社会经济的发展,“双轨制”引发的社会矛盾日益凸显。首先,社会化的养老保险制度已经覆盖全国8.4亿多人,但机关事业单位职工和退休人员却仍然游离在养老保险制度之外,成为制度全覆盖与全面统筹的“短板”和“空白”。其次,机关事业单位工作人员个人无需缴费却可享受较高水平的退休费,其养老金替代率显著高于一般企业职工,权利与义务不对等,对社会公平造成影响,这也是近年来社会反响最为强烈、养老保险改革呼吁最为热烈的核心所在。

——养老保险“双轨制”改革进程加快

中国政府早在1990年代就开始对机关事业单位养老保险制度改革的探索与尝试。2008年,国务院常务会议通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。2011年3月,国务院下发《分类推进事业单位改革实施指导意见》,指出“要逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系”。前期的改革试点工作积累了一定的经验,但由于缺乏顶层设计的整体性、统一性和规范性,多年来一直未获实质性进展。

党的十八大以来,党中央国务院深刻认识到养老保险制度改革的紧迫性,在全面深化改革的大背景下,相关改革工作加快推进。党的十八届三中、四中全会相继召开,为养老保险制度改革进一步指明了方向,机关事业单位养老保险制度改革也由此迈出实质性步伐。2015年初,历经多方努力,《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》最终出台,标志着养老保险“双轨制”的结束。

改革内容

“一个统一和五个同步”

2014年底,国务院副总理马凯在向全国人大常委会报告时表示,机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。

“一个统一”是指机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台,并可相互衔接,从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。“五个同步”是指机关与事业单位同步改革,职业年金与基本养老保险制度同步建立,养老保险制度改革与完善工资制度同步推进,待遇确定机制与调整机制同步完善,改革在全国范围同步实施。

职业年金引发关注

在“一个统一、五个同步”思路的指导下,《决定》主要明确了6方面内容：

实现改革范围的最大化。按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员参加机关事业单位养老保险,这与现行机关事业单位编制管理和经费保障制度相匹配。

建立与企业职工基本养老保险制度基本一致的机关事业单位人员养老保险制度。机关事业单位及其工作人员分别按工资总额的20%和8%缴费,同时适用“300%封顶、60%托底”规则,改原先较为单一的财政供款为主模式为单位,个人、政府共担的新机制；基本养老金主要按照本人历年缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准,不再按退休前“最终工资”的一定比例分档计发退休费。

建立改革前后待遇的衔接政策。总的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。焦点集中于目前数量最大的“中人”群体的过渡政策：首先,在改革前没有实行个人缴费的工作年限确定为“视同缴费年限”,将来退休时在发给基础养老金和个人账户养老金的同时,再依据视同缴费年限长短等因素发给过渡性养老金；其次,设定一定期限的过渡期,在过渡期内实行养老待遇的新老计发办法对比,“保低限高”,基本保证原有待遇水平不降低。

明确建立基本养老金待遇的调整机制。改革后,机关事业单位退休人员待遇调整不再与同职级在职职工增长工资直接挂钩,而是与企业退休人员以及城乡老年居民基本养老待遇调整统筹考虑。

建立职业年金。在机关事业单位实施职业年金,单位与个人分别按工资总额的8%和4%缴费,两部分资金构成的职业年金基金都实行个人账户管理。

与企业职工养老保险基金分账管理。机关事业单位养老保险基金单独建账,与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。人力资源和社会保障部负责在京中央国家机关及所属事业单位基本养老保险的管理工作,同时集中受托管理其职业年金基金。未来逐步实行社会化管理服务。

这其中,职业年金制度的建立,引起了养老金市场的极大关注。一方面,职业年金的建立,将有助于推动养老保障第二支柱加快发展壮大,为养老保障三支柱体系的均衡发展奠定基础；另一方面,在企业年金整体发展缓慢的背景下,职业年金的建立又引发了新一轮关于养老保障公平性的讨论。无论如何,职业年金的建立,都将成为养老保险制度改革的一个重要突破口,成为撬动养老金市场更大发展空间的重要支点。

政策机遇

启动机关事业单位养老保险制度改革,在养老保险制度改革的整体进程中具有里程碑意义。一是有利于统筹推进城乡养老保障体系建设,建立更加公平、可持续的社会保障制度；二是有利于促进机关事业单位深化改革,推动人力资源合理流动；有利于深化收入分配制度改革,逐步化解“双轨制”中最为突出的“待遇差”的矛盾；三是有利于全面体现工作人员的劳动贡献,进一步扩大社会公平正义。

而对于方兴未艾的养老金市场而言,《决定》的出台无疑是一剂强心剂,将拉动养老金市场迎来新一轮大发展。

——《决定》的出台从顶层设计层面为进一步推进养老保险制度改革奠定基础。

大力推进机关事业单位养老保险制度改革,不仅充分彰显出党中央国务院全面深化改革和全面推进依法治国的魄力与决心,也预示着改革将逐步涉入“深水区”。养老保险制度在经历了城乡居民养老保险制度并轨以及机关事业单位人员与企业职工养老保险制度并轨之后,下一步改革的基础已经基本稳固,改革的步伐将进一步加快,预计可能的改革包括：全面调整养老3支柱中基本养老金与企业年金职业年金的缴付比例以扩大第二支柱与第三支柱的发展空间,推动基本养老金市场化运作以确保资金保值增值以及养老保险制度的可持续性,引导企业年金更加快速发展以促进制度公平等。从人社部近期召开的新闻发布会得到的消息来看,上述顶层设计方案已经提上议事日程,养老金市场很可能迎来“黄金发展期”。

——《决定》明确了机关事业单位实施职业年金，对于提升养老保险第二支柱的地位具有积极意义，为养老金市场带来巨大发展空间。

目前全国公务员与事业编制人员合计超过3800万人,考虑到职业年金的强制性以及财政“兜底”保证,假设首年参与率为70%,则参与人数可达2660万人,超过企业年金累积至今的2000多万人；以2013年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资51474元计算,职业年金仅个人缴费4%部分在第一年即可带来大约500亿元资金增量,未来随着参保单位覆盖率的扩大和个人缴费基础的增长,每年资金增量还将稳定上升。

——《决定》的出台将进一步唤醒国民养老保障意识，对于提升公众对养老金市场的认知与关注具有积极意义。

根据国家统计局最新数据,截至2014年底,中国60周岁及以上人口占总人口的比重为15.5%,较2013年底上升0.6个百分点,人口老龄化进一步加剧。与此同时,国民养老保障意识的提升速度显然没有赶上老龄化的发展速度,仍然更多地停留在储蓄养老的认识阶段——新华人寿总裁万峰在2014“三亚·财经国际论坛”展示了一组数据,2012年中国养老保险资产为2000多亿美元,占GDP比重是2.5%；美国则达到16万亿美元,占GDP比重是108%,与之相反的是,中美两国居民储蓄占GDP的比重分别是74%和3.5%。而《决定》的出台,不仅将近4000万机关事业单位人员正式纳入养老保障体系,完善第一支柱基本养老金的积累机制,同时也对推进养老保障第二支柱做出了积极部署。在国家大刀阔斧的改革政策引导以及媒体的广泛关注下,国民养老保险意识有望进一步提升,公众对于养老金市场的认知与关注也会更加深入。

市场前景

历经多年的发展,养老金市场已经逐步培育形成一批以养老保险公司为代表的专业养老金管理机构。其通过不断的探索与实践,在养老金的资金管理模式、投资渠道挖掘、人才服务建设、服务流程优化等领域建立起一定的优势,这也为精准把握机关事业单位养老保险制度改革带来的市场机遇提供了有利条件。

短期来看,机关事业单位养老保险制度的建立,首先迎来的便是参与职业年金基金管理的机遇。尽管目前职业年金基金的管理模式尚不明朗,但参考企业年金基金管理的成熟模式,实行职业年金基金的市场化投资管理值得期待。党的十八届三中全提出加快转变政府职能,小政府、大市场的格局正逐步形成,在此趋势下,职业年金基金由人社部门受托模式向法人受托模式转变势在必行,因此,专业养老金管理机构也有机会逐步参与职业年金基金的受托管理或受托顾问。而随着职业年金制度的落地实施,从确保制度公平性和推动养老保险第二支柱全面发展的角度出发,近年来得到一定发展但总体进度落后预期的企业年金业务有望获得进一步的政策鼓励与支持。无论是企业年金计划设立门槛的调整,还是设立流程的简化,亦或是税优政策的执行,都将为企业年金市场带来新一轮的扩容。

长期来看,机关事业单位养老保险制度的建立,进一步完善了养老保险制度改革的顶层设计,为下一步改革铺平了道路,尤其是职业年金基金的管理模式一旦收获成效,将很可能移植到基本养老保险基金的管理上,为基本养老保险基金以及其他各类政府委托资金的市场化运作奠定基础。此外,随着国民养老保险意识的加强,更多具有养老属性的资金,或来自企事业单位,或来自个人,都可能借助养老委托保障产品等载体交由专业养老金管理机构管理,养老金市场的资金来源很可能迎来新一轮的扩张。

作者单位：（长江养老保险股份有限公司养老金财富管理部）