园区后开发时代的出路

文‖浦亦稚

园区后开发时代的出路

文‖浦亦稚

政府、市场和社会相结合的复合供给模式应成为园区努力的目标

随着苏州工业园区逐步进入“后开发时代”，园区这种以政府为主导，以国有部门提供投资生产的公共产品供给模式正逐步凸显其弊端，其中以承担部分公共产品供给资金筹集的投融资平台公司负债率高企，缺乏长效偿债机制；以承担公共产品生产经营为主营业务的服务主导型的国企，普遍存在投资收益率低下、投资回收期漫长、经营性现金流紧张等状况，再加上自身始终尚未建立起市场化、可盈利的商业模式，可持续发展不容乐观。

2014年10月2日，国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出要分清政府债务与企业债务的边界，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，要彻底剥离融资平台为政府融资的职能。紧接着，财政部又陆续下发了一系列关于推广PPP（公私合营）模式的文件。在国家财政体制改革与地方国有企业亟需实现转型发展的双重要求下，优化园区公共产品供给模式具有重要意义。

目标模式设计

园区应当结合当前国家财政体制改革和国企市场化改革的战略要求，对公共产品供给模式进行大胆的创新优化。相对完善的目标模式应包涵以下要素：

——政府、市场和社会机制相结合的复合供给模式

复合供给方式指的是政府机制、市场机制和社会机制中任意两种或多种供给机制的复合。短期内国有企业仍需要承担区域内部分的公共产品供给，但长期而言，单一的供给机制均存在一定程度的弊端，如政府机制缺乏效率较高的资源配置能力，社会机制缺乏足够的权威力量组织和协调，市场机制可能损害利益分享的公平性，相比之下，复合供给机制则具有多样性和供给环节的可分性，同时可以弥补每一种单一机制的劣势，因此政府、市场和社会相结合的复合供给模式应成为园区努力的目标。

——公共财政为框架的资金供给制度安排

公共产品供给的资金应主要依赖于以税收为主的财政收入，直接提供公共产品的公益类事业单位运行经费应纳入园区年度公共财政预算。同时，向社会力量购买公共服务的经费也应当列入财政预算，这里社会力量的概念应包括逐步转型成为按照市场规则和机制运作的国有企业。短期内，在国企尚未完全确立市场主体的情况下，应当形成相应的财政补偿机制，通过资产回购、财政补贴、亏损承担等方式弥补国企承担政策性业务的经济成本。

——政府与国企之间形成逐步稳定的市场化契约关系

应进一步明晰园区政府（管委会）与国有企业在公共产品供给上的法律地位与责任边界。管委会是服务的购买者，国有企业是具有明确市场主体地位，按照市场规则和机制运作、具有一定市场竞争力的公共产品生产供应者。两者不再是行政依附、或是委托关系，而是独立的市场化契约关系，契约一旦形成，就应通过协议明确双方的责任、权利和义务。（如图1）

图1

优化路径四步走

优化园区公共产品供给模式的路径可以概括为以下四个步骤。

第一，梳理国企承担的公共产品生产业务。园区各国有企业（包括特一级公司、投控公司、一级公司和直属公司）在过去一定时间内（超过一年）所承担的政策性业务（投资及服务）主要包括两大类，第一类是纯公益性公共产品，范围较小，主要包括基本公共卫生服务、公共文化服务体系等，目前其供给主体是园区政府（管委会），由部分服务主导型企业直接生产，如园区疾病防治中心、园区文化馆、美术馆等均为国企性质。第二类是混合类产品，又称准公共产品，范围较广，包括城市功能配套与基础设施建设、科技载体与服务平台建设运营、市政公用综合业务、旧城改造、环境治理等，这类产品具有一定的市场竞争属性，也具备公共产品的特点，大部分也由服务主导型企业组织生产。

第二步就是对国企已经发生的公共产品生产运营活动（超过一年）的经济成本进行核算。其中特一级公司市场化程度较高，涉及极少的公益性资产经营管理成本，投控公司（即国控和地产两大公司）的经济成本主要指对公益类项目垫资产生的债务和利息，一级公司和直属公司主要包括市政配套或基础设施类项目的部分资本金、融资增信、还本付息、垫付款回收及代建管理费，公共文化服务载体的大规模维修支出，教育科技企业载体出租价格（政府定价）与市场价格的差额，科技服务平台建设和运营亏损，部分资产因政府招商政策指定转让所引起的账面亏损和评估差价等。

第三步就是在厘清业务、量化成本之后，建立起相应的财政基本制度安排与补偿机制，推进财政部门回归其作为公共产品资金供给主体的地位。应进一步明确国资与财政部门对企业在“出资”功能上的差异，国资部门对企业的“出资”主要是指经授权履行出资人职责的投资控股公司（即国控和地产两大公司）必要时对下属企业的资本性支出，其“出资”行为主要是依据下属公司的发展需要而开展的投资行为，应以投资回报为导向，以实现国有资产保值增值。而财政部门对国企的“出资”主要是指当明确由国企负责生产经营符合区域经济社会发展的公共产品后，应与国企形成市场化契约关系，并承担相应的资金筹措职责，这里的“出资”行为是一种购买服务行为，应以不断提升服务效率为导向。短期内，由于政企完全分开仍有待时日，对于经营性国有企业因组织生产公共产品所承担的经济成本，应建立起相应的财政补偿制度，为彻底还原国企市场主体地位奠定基础。

图2

最后，在上述制度框架日益完善的基础上，推进经营性国有企业逐步按照市场规则和机制运作，彻底还原成真正的市场主体，同私人组织（企业）、事业单位、公共组织等成为公共产品直接生产环节中可供选择的主体之一。赋予这些主体平等的法律地位，政府可以根据“成本规制”等方式确定购买公共产品的成本，再通过询价、招投标等市场化竞争和比选方式，依据技术创新、管理绩效等其他要素，遵循综合成本最低原则，最终确定是由国有企业或是私人部门来提供生产经营。同时，鉴于纯公益性产品，如基本公共文化产品（文化馆、美术馆、图书馆等）的非盈利特性，建议转为财政全额拨款的事业单位组织生产经营，条件允许也可以由公共组织（非政府组织、公益机构、捐赠组织）承担，财政部门予以一定的补贴。经过上述的四个步骤，最终推进园区形成由市场机制、政府机制和社会机制并存的公共产品复合供给框架。