坚持和完善民主集中制，扎牢关住权力的制度笼子

(国家行政学院,北京 100089)

党的十八大以来,党中央以雷霆万钧之力,出重拳反腐肃贪,掀起了“老虎”“苍蝇”一起打的狂飙巨浪。腐败,盖源于公共权力的不正当使用。遏制和清除腐败,从根本上说必须制约监督权力。为此,习近平提出“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”[1]388。本文拟就如何治理权力,切实把权力关进制度的笼子的问题,进行讨论。

1　权力腐败问题的诊察

从当前的情况看,我国的权力腐败十分严重。有关统计表明,从2000年至2014年3月底,15年间共有367名厅局级以上官员发生权力腐败案件。其中,担任或曾经担任“一把手”领导职务的有219人,占了60%左右,近八成在党委核心部门工作；2014年1月至7月,涉及全国31个省市自治区的500余名官员,被中纪委先后点名通报,而在落马官员中位高权重的“一把手”也居多[2]。那么,我国各级领导者手中的权力究竟发生了怎样的问题呢?从深层次说,就是要寻找权力腐败的根源,这主要在于:

其一,权力存在盲区的问题。我国现有各级领导者到底拥有哪些权力呢?我们试以党政“一把手”为例,进行相关的诊察分析。

对于党政“一把手”的权力,我国已有党章和党的相关文件、宪法和相关的法律作出了规定。例如,对书记和党委的权力规定是,从权力涉及的内容范围来说,党要“总揽全局,协调各方”,对整个国家和社会实行“总的领导”；从权力运行的方式方法来说,党章规定,“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”,“委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责”。这就是民主集中制的权力运行方式。对政府各行政首脑或行政主管的权力规定,从权力涉及的内容范围来说,是要“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”,加强“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”；从权力运行的方式方法来说,宪法规定,“国家机构实行民主集中制的原则”,同时强调负责制,“国务院实行总理负责制”,“各部、各委员会实行部长、主任负责制”,“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。从这样的制度设计来看,我国对党政部门以及党政“一把手”的权力,可以说在其“权重”“权值”“权规”“权界”等方面,都有了一个相应的规定。

但是,从上述规定可知,它们也只是一些原则性的、大致的规定,这就造成了当前我国“一把手”权力事实上存在着模糊地带,容易产生真空、盲区。党章和宪法所作的原则说明,不可能具体明细,这就需要在党章之下的党内其他规则规制中和在宪法之下的其他法律条例中,作出更为具体的规定。坦率地说,在这些方面目前还比较缺乏,做得很不够。

其二,权力过分集中的问题。权力需要集中统一,才能发挥治国理政的应有效用。但是,过犹不及,目前我国的现实情况,一如既往,仍是权力过分集中。

1978年党的十一届三中全会决定实行改革开放后,邓小平就提出,我国政治体制的总病根是权力“过分集中”,由此造成了社会主义的根本弊端和很多奇怪现象。其中就有“一把手”的权力在我国党政部门中实际上成了“一霸手”,形成“决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔”的权力垄断。权力过分集中,造成对经济、政治、文化、社会、生态各方面治理的严重危害:第一,官僚主义、高高在上,拍脑袋、瞎指挥,最终很可能出现颠覆性、毁灭性的失误；第二,官大的说了算,有权就有真理,压抑、窒息了社会的生机活力；第三,滥用权力,贪污受贿,腐败泛滥,因为权力过分集中就会产生绝对权力,而绝对权力就会导致绝对腐败。

权力过分集中的问题,究其实质是一个体制性的问题。它来自于世界上第一个社会主义国家形成的苏联模式,或者说斯大林模式。苏联模式的社会主义具有三大特征:经济方面实行计划经济,产供销、人财物都管得死死的；政治方面实行党政不分、以党代政,强调“一元化”领导,实际上就是党委领导,党委领导实际上变成书记领导,又搞了领导职务终身制；文化方面实行舆论一律,假、大、空盛行,千人一面,万口一调。以上这些特征聚焦到一点,就是权力过分集中。

我国政治领域权力过大和过于集中的情况,就与我们过去长期受到极左思想的侵蚀、沿袭斯大林模式的做法分不开。它造成对领袖的崇拜、迷信,领袖一句话顶一万句,乾纲独断,大家不能持有异议、不能反对,领袖的权力也不受任何制约。最高领袖是这样,上行下效,下面各级的领导者也成了大大小小的领袖式人物,也可以说一不二。这样一来,历史唯物论就被历史唯心论所代替,党的民主集中制和宪法的规定就被彻底破坏了。中国共产党在总结“文化大革命”的教训时就深刻地指出,发生“文化大革命”的根本原因,就在于搞了家长制、一言堂、权力专断,民主集中制不管用了。

权力过分集中的具体表现,在于把决策权、执行权、监督权不适当地集于领导者一身。对权力作总体的分析,若从横向的方面进行划分,可以分为“决策、执行、监督”三个权力环节。科学的权力配置,绝不可把“三权”集于某一个领导机构和某一个领导自身,而一定要“三权”分离。把“三权”集于“一把手”一身,正是现存权力结构的根本弊端。比方说,办一个运动会,如果某一组织或某些人既当“组织员”——制定游戏规则、拥有决策权,又当“运动员”——亲自参与比赛、拥有执行权,还当“裁判员”——可以对是否违规进行裁决判定、拥有监督权,那就没有其他人敢来参加比赛了,因为哪怕别人成绩再好,也会被判为犯规而罚下场去,冠军总能归于他们自己[3]。因此,要革除权力过分集中且不受制约监督的弊端,惟有对权力结构进行科学重构。

其三,权比法大、官比法大的问题。“权比法大、官比法大”的观念源于中国两千多年的封建历史。封建意识形态崇尚“万般皆下品,唯有读书高”,而读书就是为了能够做官掌权,以便高居于民众、社会之上,也包括高居于法律之上。由于受到封建思想的侵蚀影响,时至今日,我们的一些干部仍然法治意识薄弱,存在着“权比法大、官比法大”的观念。由于身居高位、手握重权,工作中习惯于把法律抛在一边,喜欢自己说了算,正如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)所指出的,“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强”,“知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法”[4]。毫无疑义,不解决权比法大的问题,权力就会无法无天,横行无忌。应该树立宪法法律的权威,树立法比权大的观念,对此,《决定》强调,“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力”[4]。必须坚决扫除权比法大、官比法大的流毒遗祸。

2　以民主集中制治理权力

解决党政权力过分集中的问题,必须依靠制度,走制度化、法治化的道路。民主集中制是党的根本组织原则和组织制度,也是国家的根本组织原则、法律制度。治理权力,把权力关进制度的笼子,归根到底,必须把民主集中制坚持好、完善好。民主集中制是关住权力最强、最严、最好的制度笼子。2015年1月12日,习近平在同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时强调指出,县委书记“要带头执行民主集中制,按照程序进行决策,做到总揽不包揽、分工不分家、放手不撒手。要注意听取班子成员意见,带头增进和维护县委班子团结”[5]。这就为运用民主集中制治理权力,澄清权力盲区,防止权力过分集中,肃清权比法大的错误观念,克服权力腐败,正确行使权力,依法用权、秉公用权、廉洁用权,发挥民主集中制作为关住权力的强大而有效的笼子的作用,指明了根本的途径。

当前,民主集中制对治理权力的作用发挥不够,涉及对民主集中制这个根本的组织原则和组织制度在理论上没有理解好、在实践中没有执行好的问题。当然,我们也还需要不断发展和完善民主集中制的原则和制度规定。概括起来,运用民主集中制治理权力必须解决两个关键问题,一是民主集中制的原则没有被正确理解和执行出现偏差的问题；二是民主集中制作为制度,其本身确实也还存在着一些缺陷,需要加以改进和完善的问题。

先看关于民主集中制的原则没有被正确理解和执行出现偏差的问题。民主集中制的定义是,民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。民主集中制在权力运行方面,为了贯彻民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,必须实行两条重要的工作原则:一是集体领导,二是分工负责。实行集体领导,就是说凡属于重大问题必须集体讨论、研究、决定,这是决策权的问题。决策权不能归于某个人,书记和委员是平等的,作决策进行表决时一人一票,必须实行少数服从多数,这就防止了个人或少数人拍板。实行分工负责,就是说经过决策定了要做的事情后,要有专人去承担、负责,这是执行权。与决策权不同的是,执行权可以归于个人,而且应该归于个人。列宁曾经指出,民主集中制是一个好制度,但如果只有集体领导而没有分工负责,那就会成为最坏的制度,出现最糟糕的情况。因此应要求,在执行过程中出问题了,任务没有完成,某个人作为总负责人,要负起全部的责任。

那么,现在的问题出在哪里呢?主要就出在对民主集中制的这两条工作原则,不能正确地理解和执行。首先,该集体决策的时候,没有具体讨论、研究,一个人或一两个人可以随意拍板定案,集体领导沦为一个人或少数人领导。为此,十八届四中全会《决定》指出,“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论”[4]。强调了民主集中制的铁律,只有经集体讨论,才能对重大问题作出决策。

其次,在分工负责的时候,没有给分工负责的领导者以真正的职权,权力还是牢牢地攥在“一把手”的手中。现在,各级党政领导班子和成员虽然也有一定的分工,每个领导成员也有分管的一块,但可以说都没有真正的实权,最终还要请示“一把手”,实际上这个分工不过是名义上的。可是,到了出问题的时候,因为是你分管的,又要让你负责任,对你进行问责,所以,副职普遍感到很憋屈,实际上是为“一把手”而代责受过。那么,现在为什么会产生“一把手”不被问责,而由副职代责的悖谬情况呢?只能说明在我们现有的这个权力体制下,一些地方的“一把手”太过于强势了,本来是他的责任,但他可以找到“替罪羊”,让别人为他“背黑锅”。对此,十八届四中全会《决定》指出,要“全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制”[4]。真正执行民主集中制,就必须分清谁是行使执行权的负责人,出了问题,就要把责任落实到真正负责人的头上。

再看民主集中制还有不完善的问题。这个不完善在于,民主集中制关于权力运行的工作原则,只涵盖了决策权、执行权。那么,还有监督权呢?目前确实没有这方面的原则规定,应该说这是一个很大的漏洞。须知,决策权和执行权都需要受到严密监督,如果没有监督,就会变形走样。现在,恰恰缺了这么重要的一个原则。民主集中制作为根本的组织原则和组织制度,必须补上监督权方面的原则规定。只要是决策了、执行了,都必须受到有效的制约监督。民主集中制既然讲了要分工负责、要讲责任,就要对责任进行问责、追责。因此,民主集中制的工作原则,不应只限于现有的两条,还必须加上第三条即监督问责的原则[3]。

关于对决策权的制约监督,十八届四中全会《决定》在论述“健全依法决策机制”时指出,“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”[4]。这实际上已经肯定了在贯彻民主集中制、行使决策权时,必须同时包含监督问责的原则规定。

关于对执行权的制约监督,十八届四中全会《决定》指出,“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效”,“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”[4]。这更明确地强调了,在贯彻民主集中制、行使执行权过程中一旦出现问题,必须有问责、追责的原则跟进,而且规定了具体的五种问责方式。

3　切实把权力关进制度的笼子

习近平在十八届中央纪委二次全会上的讲话中明确指出:“认真执行民主集中制,健全施政行为公开制度,保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”[1]388习近平的论述,为运用民主集中制治理权力,指明了正确的路径,给出了对症下药的方子。治理权力,把权力关进制度的笼子,应采取下述三个措施。

一是进行分权治理。如前所述,权力结构是由“三权”即决策权、执行权、监督权构成的。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已提出,要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”[6]。这就是说,决策权这一块要做到科学决策,就要求实行集体领导；执行权这一块要做到坚决执行,就必须落实分工负责；监督权这一块要做到监督问责,就必须保证监督权的独立性。我们要对权力进行分权,再不能由领导者个人掌管决策权、执行权和监督权。分权的结果,就是明确领导者究竟享有怎样的权力才是合适的权力。

首先,领导者特别是“一把手”拥有决策参与权。政党和政府的活动及工作,最重要的就是对国内外重大问题和党政重大事务包括重大人事安排作出决策。在实施这些重大决策的过程中,必须充分发扬民主,广泛征求意见。决策是否可行,要采取会议表决的形式,达到过半数或三分之二的才能获得通过。显而易见,作为党政各级组织和领导班子的“一把手”,在集体领导制度下,必须拥有参与决策的权力。而且,“一把手”在决策过程中还要发挥重要的作用,这就是要善于集中大家的好主意、好看法,或者自身能够提出好主意、好想法并引导大家形成新见解、新共识。当然,“一把手”所拥有的这样的决策参与权,不是权力的垄断权。

其次,领导者拥有专属执行权。在各级党的委员会集体分工、个人负责的情况下,以及在各级政府中作为各级行政长官或行政部门主管的情况下,领导者具有完成任务的执行权,即首长负责制的办事权力。需要强调指出的是,首长负责制的办事权力,仅仅是为完成任务而具有的执行权力,具体地说,即是为执行和完成任务过程中所负有的一定的用事权、指挥权、督查权、处罚权等等。这样的执行权是专属的,必须是有职有权、实实在在、能够令行禁止的权力。当然,领导者在行使这样的专属执行权时,必须遵守和符合党规国法。

最后,领导者也享有纪律监督权。领导者所拥有的监督权,就是对班子其他成员和党内其他人员在违纪违规违法方面的监督权。领导者中的“一把手”同样享有党的规章制度和法律规定所赋予的检举揭发权、罢免撤换权,以及控告权、申诉权、辩护权、保留意见权等等。当然,这样的监督权和执行权不一样,并不是唯一专属于他的,他自身也要受到来自他人的监督和专门监督机构的监督[3]。

二是进行限权治理。对权力的限权,针对的是主要领导干部主管的权力,也就是分工管辖的实权、执行权。过去,主要领导者和“一把手”的权力太多、太大,诸如干部人事、财政金融、产业规划、外资引进、工程项目等等,无不经由“一把手”。主要领导者和“一把手”的权力过大,这就有必要进行限权。最近,全国已有不少地方纷纷出台了条例规定,对主要领导者和“一把手”的权力进行限权。比如媒体报道的,山西省、安徽省都要求党政主要领导干部不直接分管人事、财务、工程项目等；安徽省还要求“一把手”实行“末位表态制”,也就是作决定时最后表态；国家海洋局要求各级领导班子要明确分工、保持制衡。又如,北京市西城区党委常委的权力一共是116项,其中作为党委“一把手”的区委书记有15项,作为行政首长的区长有19项[7]。而在过去,这样的党政“一把手”究竟手握多少权力,是讲不清道不明的。

对主要领导者的权力进行限权治理,还要做到使权力公开透明。仍以北京市西城区为例,该区依据相关法律、法规和规章,全面理清各类行政权力,制定了权力清单和权力运行流程,将区政府68个职能部门、街道办事处的9大类6 636项“行政权力清单”一一公开,同时张榜公布了2 128张“行政权力运行流程图”,说明了行使权力的条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、投诉举报途径和方式等[7]。通过这样的公开,就让群众知道政府手中究竟有多少权力,政府部门什么事可以做、什么事不可以做。类似北京市西城区这样的做法,全国不少地方都在实行,既晒出了“权力清单”,也晒出了“权力流程”。这样,群众如果在办事过程中遇有不明事项,就可以“按图索骥”、查询了解,从而将有效规范权力的行使,防止出现权力不作为和越权行为。

三是进行控权治理。对领导者无法进行有效权力制约监督的情况,可归纳为四个“不管”:上级管不到,同级不好管,下级不敢管,群众管不了。四个“不管”,成为领导者监督难的主要原因。历史和现实告诉我们,要对权力实行有效的制约,必须摆脱监督过弱太软的窘境。党的十八大报告明确指出,“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”,“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”[8]。权力要依法独立行使,权力对权力要能够依法独立地进行监督制约,使领导者的权力受到有效的管控。

为了对领导者权力进行有效的管控,应着手实施以下四方面独立的监督:第一,各级党的纪检委由同级党的代表大会选举产生,向其负责,作工作报告,接受同级党的代表大会领导和上级纪律检查委员会的直接领导。并且,各级党的纪检委主要受上级纪检委直接领导。第二,各省、市、县监察厅(局)和预防腐败局不受地方党委、政法委和地方政府的领导,成为一个由上至下的独立机构,接受上一级直接领导,财政拨款和人事任命也由上级决定。第三,各省、市、县的反贪污贿赂局不受地方党委、政法委和地方政府的领导,成为一个由上至下的独立机构,接受上一级直接领导。第四,各省、市、县的法院不受地方党委、政法委和地方政府的领导,成为一个由上至下的独立机构,各省、市、县的法院接受上一级直接领导。财政拨款、人事任命都由上级领导和最高人民法院决定。只有取得了这些监督的独立性,才能保证对权力的制约监督真正落实到位。

参考文献:

[1]中国国务院新闻办公室会同中共中央文献研究室、中国外文局,编辑.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

[2]林平.管住“一把手”,限权比监督成本更低[N].检察日报,2014-08-05.

[3]许耀桐.党政“一把手”分权限权的若干认识[J].中共天津市委党校学报,2014(6).

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29.

[5]习近平同中央党校县委书记研修班学员座谈强调做焦裕禄式的县委书记心中有党心中有民心中有责心中有戒[N].人民日报,2015-01-13.

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16.

[7]金国坤.按图“索权”:权力透明运行的北京试验[J].决策,2013(Z1).

[8]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告(2012年11月8日)[N].人民日报,2012-11-18.