民主制度最有利于腐败治理

(中共上海市委党校,上海 200233)

1945年黄炎培访问延安,提出了著名的历史周期律(也即腐败周期律)命题。毛泽东对此回应道:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息[1]149。应当说,毛泽东的这个答案,不仅凝聚了中共最高领导人的深邃思索,也代表了当时中国和世界的先进思想。以民主制度来反腐败,是人类政治理论和实践的一个重要公理和常识。

但近年来,这一常识受到了越来越多的质疑与挑战。常常被举例的一个典型是印度,这个老牌的民主国家长期受到腐败的困扰。至于过去30年来新兴的民主国家,如菲律宾、印度尼西亚等,其腐败治理的绩效也不如人意。在我国,台湾地区前领导人陈水扁锒铛入狱也被作为民主无助于反腐败的证据之一。至于中国的近邻韩国,1987年民主化后连续5个总统皆因腐败而被追究,成了不少人津津乐道的反例。

由此产生的问题是:民主对于腐败治理真的无效吗?究竟什么制度最有利于反腐败?本文旨在对此作一初步的探讨。

1　民主制度是否有利于腐败治理

说一种制度有利于反腐败,并不能保证不出现任何反例。就像说一种药能治某种病,并不能保证任何一个病人吃了这种药都能康复。需要观察的,是一般的情况如何。目前世界上最廉洁的国家,如北欧诸国、西欧多国、加拿大、新西兰、澳大利亚等,都是民主国家(唯一的例外是新加坡,但新加坡被有的学者归类为“不自由主义的民主政体”[2])；而那些最腐败的国家,如索马里、苏丹、南苏丹、阿富汗、利比亚等,基本上都不是民主国家,至少是没有成熟的民主制度。这是不争的事实。仅这一点就足以说明,民主制度对于反腐败是最有效的。

至于一些新兴民主化国家腐败治理绩效不佳,需要提出的问题是,在以前专制制度下这些国家是否更廉洁呢?如马科斯统治时期的菲律宾、苏哈托统治时期的印度尼西亚,是否比现在更廉洁?应当认识到,腐败是人类面临的沉疴顽疾,对于一些国家来说犹如癌症,民主制度这剂药方或许一时没有回天之力,但专制制度更不能解决问题。相比之下,不断完善的民主制度至少可以使问题得以缓解。而且,民主治理腐败有一个过程,不能期望一夜间就妙手回春。拿韩国来说,全斗焕、卢泰愚、金泳三、金大中、卢武铉几任总统都因腐败而被追究,但其腐败的程度是递减的,韩国在逐步走向廉洁。更值得注意的是,这些总统在任或卸任后毕竟因牵涉腐败丑闻而被追究,而在非民主体制下,排除政变等因素,能够期望最高领导人由于腐败而被查处吗?

当然,从纯粹学术观点看,民主与腐败治理之间的关系,的确不能简单而论,并非单纯的线性关系。就国际学术界而言,大体来说,20世纪的研究一般都假定并证明民主与腐败治理之间存在着一种线性关系,即民主制度与反腐败完全正相关。随着第三波新兴民主化国家的增多,民主化与反腐败之间的关系呈现出更为错综复杂的图景。有鉴于此,自21世纪开始,相关研究分别关注民主水平、民主质量等因素对腐败治理的影响,有关研究揭示了民主化和腐败之间的非线性关系。

在国际上有关民主制度与腐败治理关系的研究中,多数学者认为民主化和腐败之间关系呈现出“倒U型”曲线——在民主化初期腐败通常更趋严重,但随着民主制度趋于巩固和成熟,腐败就会逐步减少。例如C·蒙蒂诺拉和R·杰克曼的研究结论是,政治竞争对于腐败程度有重要的影响,但这种影响是非线性的,存在一个拐点。在不充分的政治竞争下,一些民主国家的腐败情况要比在非民主制度下更严重,而当政治竞争超过一定的限度,民主制度与腐败程度才成反比。这一限度就是“拐点”,在达到拐点之前竞争反而使腐败有增无减。当然,这不排除可能是由于政治竞争使得更多的腐败被揭露,人们获知更多的腐败信息,因而感觉腐败增多了,但不意味着实际上腐败的增长[3]。

之所以民主化早期腐败可能增多,原因之一或在于民主转型和威权崩溃通常会导致权力和资源的分散化,原先可能只有一个权力中心或个别家族具有腐败的机会,而权力和资源的分散化则让更多人具有了腐败的潜能,使“致腐点”也分散化了。另外,民主化一般都伴随着经济自由化和市场化,产生了更多的财富源泉,给权力寻租、权钱交易创造了更多的机会。塞缪尔·亨廷顿曾观察到,18世纪和20世纪,美国的政治生活不像19世纪那样腐败；而英国的政治腐败在18世纪至19世纪前叶最为猖獗。英国和美国政治腐败的高峰期,与工业革命的冲击、新的财富和权力源泉的形成以及新兴阶级的出现是同时发生的。正如亨廷顿所分析的,具有新资源的新集团的兴起,以及他们在政治领域中力图产生影响的尝试,造成了腐败的产生[4]59-60。不过,随着民主制度的巩固和成熟,这些问题都会得到遏制,正像英国和美国经历了18世纪和19世纪的腐败高峰后,腐败程度大大降低,其中民主制度功不可没。

除了上述“倒U型”曲线,还有学者提出了其他类似的观点。美国学者宋洪恩发现民主水平与腐败程度之间存在的是S型关系。首先,在最不民主国家的民主化初期,民主化更多意味着政府透明度和回应性的增强,而不是政治竞争的加剧。在自上而下的控制依然有效的情况下,政府透明度和回应性的增强会有利于抑制腐败。其次,在民主化中期,过去那种自上而下的控制不复存在,但公民诉诸参与对政治精英自下而上的控制以及当选精英对官僚自上而下的控制尚不健全,还没有形成有效约束权力和治理腐败的机制,因此会使腐败有所增多。最后,随着民主制度走向成熟,政治竞争和政治参与途径日臻完善,进而腐败会逐步减少[5]。H·巴克和A·海德纽斯则发现民主和反腐败之间存在着一种J型曲线关系:当民主水平低时,民主对国家能力的影响是消极的,不利于腐败治理；当民主水平中等时,民主对国家能力没有影响；当民主水平高时,民主对国家能力的影响是积极的,有利于腐败治理[6]。

无论是倒U型、S型还是J型曲线的结论,都证明民主制度最终是有利于腐败治理的。迄今没有任何一个权威研究证明从长期来看民主制度不利于反腐败甚至导致更严重的腐败。那种认为民主无助于反腐败的看法,可谓一叶障目不见泰山。

2　民主制度为何有利于腐败治理

目前国内对于民主能够治理腐败的质疑,除了片面地拿出一些后发或新兴民主化国家的反例,在理论上的主要论证是把民主与法治割裂开来,认为法治有利于反腐败,而民主与反腐败没有关系,甚至导致更严重的腐败。

这里的问题是如何界定民主。民主是当今时代人们使用很频繁的政治学术语,但也是被滥用得最厉害的概念之一。虽然民主理论形形色色,但当今在世界上占主导地位的民主政治,是自由主义民主(liberal democracy,也译作“自由民主”或“自由民主制”)或代议制民主,倡导由选举产生的官员在严格界定的地域内行使权力以代表公民的利益或主张并坚持法治[7]。虽然民主与法治通常被相提并论为两个并列的概念,虽然西方法治的历史要远远长于民主的历史,虽然现实中的确存在“有民主无法治”(如古希腊)或“有法治无民主”(如16至17世纪的英国)的现象,但是,在现代民主诞生之后以及在现代民主理论之中,民主与法治已经融为一体,其成果即自由主义民主。一方面,自由主义民主体现了民主精神,因为它坚持了人民主权的原则,人民通过选举把自己的权力委托给政府,人民依然享有主权,政府则拥有治权,政府获得权力必须得到人民的同意并代表人民的意志；另一方面,自由主义民主体现了法治精神,因为其核心目的是捍卫公民的自由权利,坚守传统自由主义的个人主义与法治,因此特别注意防范政府权力的滥用。从这个意义上讲,自由主义民主本质上是民主与法治的复合体。就规范意义上的现代民主政治而言,不存在离开法治的民主,民主本身就包含着法治。

自由主义民主或立宪民主制对制约政府权力的主张,对于反腐败具有关键的意义。因为腐败产生的症结是公共权力不受制约,导致掌权者滥用权力,当权力滥用发展为权钱交易、设租寻租、以权谋私时,就成为政治腐败。因此,要治理腐败,首先是要限制政府的权力,实现以权力制约权力,把权力关进制度的笼子里。很多人认为这是法治的要求,实际上这也正是现代民主政治的要义。自由主义民主的中心思想之一就在于实现对公权的制约,因而成为最有利于反腐败的制度安排。

由此观之,一些第三波新兴民主化国家之所以反腐败不利,不是因为其民主化了,而恰恰是因为没有完成民主化的任务,因为这些国家虽然开启了民主化,但还远没有形成自由主义民主,相反是出现了美国政治学者F·扎卡利亚所说的“不自由主义的民主”(illiberal democracy)。扎卡利亚指出,环视世界,可以看到为数不少的经过民主选举上台的政权忽视宪法对其权力的限制,大肆践踏本国公民的基本权利和自由[8]。这种“不自由主义的民主”,缺乏对政府权力的制约,更谈不上是立宪民主,自然与反腐败就无缘了。这种“不自由主义的民主”,并不是真正意义上的民主,被国际学术界称为“伪民主”(pseudo democracy)。所谓民主使腐败增多,实际上指的是这种伪民主。

进一步说,对于作为当代主流民主模式的自由主义民主而言,除了自由主义坐标上的法治、立宪主义、权力制约等有利于反腐败,其民主(人民主权)坐标上的选举竞争,是否有助于反腐败呢?国内有一种相当流行的观点,认为选举竞争不仅不会遏制腐败,反而会增加腐败的机会,因为竞选结构就是腐败的温床,实质是政客贿赂选民。这种观点不是没有看到事实,而是没有看到全部的事实。国际上相关的严谨研究,呈现出更为全面的景象。诚如有学者所说的,民主化必然意味着真正的选举制度的出现和发展,促进了权力的开放性。开放的权力意味着权力和资源的再分配,个体层面对权力的追求会诱发新的腐败动机,例如政治精英可能会在当选后以权谋私以偿付之前竞选的成本；整体层面金钱与政治难以避免地结合在一起。如果这些动机和情形得不到有效抑制,无法实现权力制衡,那么腐败就会增加[5]。

但这只是事物的一方面。另一方面,随着民主制度的完善,选举会更加真实,当选的领导人的权力更加稳固,民主对腐败治理则会产生积极的作用,政治腐败会不断减少。究其原因,是因为在选举竞争的压力之下,执政者为再次赢得选举,不得不约束自己的腐败行为以保有权力,同时在野的政治精英为获得权力会严格监督执政者,揭露其腐败行为。这种朝野内外的权力争夺,使得政治生活更加透明,抑制执政者腐败的动机。而且,在政治竞争常态化的情况下,执政者很难确保其某些带有倾向性的政策会延续下去,这也降低了执政者诉诸倾向性政策涉足腐败的可能性[3]。这里的逻辑是,选举竞争必然导致选举人对被选举人的监督,以及选举人之间的相互掣肘,由此形成权力制衡的局面,从而减少腐败的机会。这可以说与自由主义的立宪政治殊途同归。普通民众则在政治精英鹬蚌相争的制度构架下,坐收渔翁之利。

质言之,民主制度有利于反腐败的根本原因是在于实现了权力制约,这正是自由主义民主的精髓。“权力趋于腐败,绝对的权力趋于绝对的腐败”,这已经成为颠扑不破的真理。无论是选举竞争,还是分权制衡、立宪主义和法治,归根结底是为了约束公共权力,这是遏制腐败的治本之道。

3　非民主体制为何不能够有效遏制腐败

那么,在民主制度之外,是否有其他制度更能有效遏制腐败呢?民主之外的政治制度,或者说人类社会出现的非民主体制,古今中外形形色色,但归纳起来,主要有传统的专制制度和现代的全能制度。传统的专制制度,中国历史上就是典型,这种制度是否有利于遏制腐败是不言而喻的,否则就不会有一个个专制王朝覆灭,也不会有黄炎培与毛泽东的“窑洞对”与“周期律”的话题。传统专制制度的致命缺陷在于人治而非法治,因而无法从根本上实现对权力的制约,而是诉诸一套“忠君”思想来维护王朝统治。中国历史上一贯注重的从思想意识领域遏制权力的变异,如儒家倡导的修齐治平的“内圣外王”之道,专制王朝也企图依靠“君君臣臣”的道统来培养对皇帝效忠的“清官”。但事实证明,这种办法虽然也能从一定程度上约束官员的行为,却无法防止权力滥用和腐败的大量滋生[10]。在这套封建伦理观念失效时,专制王朝往往采取严刑酷法来对付贪腐,即所谓的“乱世用重典”。明太祖朱元璋肃贪不可谓不严厉,凡贪污银两达六十两的,就剥皮楦草,枭首示众。但朱元璋自己也很无奈地感叹:我欲除贪赃官吏,奈何朝杀而暮犯！从某种意义上说,在中国封建王朝,腐败并不是一种病态,而是一种常态。这种制度根本不可能有效遏制腐败。

那么,20世纪新出现的全能体制是否更能保持清廉呢?回答这个问题更为困难一些,因为存在巨大争议,有人认为一些全能体制比民主体制更清廉,而有人则认为全能体制本身就是腐败的制度。这里不打算对此进行深入研究,姑且提出三点观察:第一,全能体制即使能够在较大程度上杜绝贪污受贿的发生,掌权者比较清廉,但这是建立在洗脑、政治恐怖和扼杀市场活力的基础上,不能同时保障自由与廉政,其代价极其高昂,不值得仿效。第二,全能体制或可比较有效地防止贿赂和贪污,但不能消除特权和裙带关系,而且从一定意义上说,这种体制就是建立在特权和裙带关系之上的,这实际上也是一种政治腐败。第三,全能体制最大的缺陷是不能制约最高领导人滥用权力,前苏联就是一个显例。正如邓小平所指出的:“斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”[11]333全能体制保持清廉在很大程度上是依靠主要领导人以身作则及其对亲属和下属的严格要求,如果领导人自身腐化了,腐败必然会大行其道。而且,全能体制一旦终结,往往会有明显的腐败反弹现象,这说明其反腐败的机理是非制度化的,难以持久。总的来看,全能体制并不是反腐败的灵丹妙药,甚至是一个得不偿失的体制,它所带来的弊端往往比贪污贿赂更可怕。

当然,在非民主体制中也有个别特例,对于反腐肃贪还是有一定效果的。如香港地区被称作“自由主义独裁”(liberal autocracy)体制。如果把新加坡也视为一种非民主体制,也是一个特例。但这是仅有的特例,而且新加坡和香港都曾经是英国的殖民地,有着特殊的制度背景因素,不能作为一般的证据说明非民主体制更有利于反腐败。

一言以蔽之,除了个别特例,各种非民主体制之所以难以从根本上应对腐败问题,关键是因为不能达成对权力的制约,而只有民主制度才能够实现这一点。著名民主理论家乔万尼·萨托利从与独裁相对的意义上对民主作了如下定义:“民主是这样一种制度,其中谁也不能选择自己进行统治,谁也不能授权自己进行统治,因此,谁也不能自我僭越无条件的和不受限制的权力。”[12]229这正是民主制度优于其他各种制度之处。

4　有利于腐败治理的制度设计是什么

通过上述分析不难看出,时下国内所谓的民主导致腐败论、民主不利于反腐论等论调,是片面的、短视的,也是违背常识的。目前亟待在这个问题上正本清源,消除各种似是而非的模糊认识。

之所以存在形形色色的认识误区,其中一个原因是不少人只是抽象地看待民主,没有把民主理解为旨在约束公权的一系列具体制度安排。民主是反腐败最有效的途径,但不能抽象地谈论民主,而应具体探讨现代民主政治的一系列制度设计和制度安排,其宗旨是实现对权力的控制,即把权力关进制度的笼子里。民主政治说到底就是要解决如何科学地配置权力、如何防范滥用权力、如何以权力制约权力的问题。从消极的意义上说,这是防止权力腐败的问题；而从积极的意义上说,这是整个政治体制必须面对的根本问题,也是民主和法治的制度基础。民主法治也好,权力制约也好,反腐倡廉也好,本质上是一回事,即如何把权力关进制度的笼子[13]。

那么,民主制度应当如何设计、权力应当如何配置呢?这当然包括诸多内容,但从宏观上说,正如现代政治科学早已证明的那样:第一,在权力的纵向配置上,实现治者与被治者的制衡,这意味着掌权者应是民选的、对人民负责的,应建立人民同意的政府。正如著名政治学家卡尔·弗里德里克所言,“如果说权力趋于腐败是一条普遍法则的话,腐败的程度是与权力的同意程度成反比的,这同样是一条普遍法则”[14]128。第二,在权力的横向配置上,实现不同权力主体的制衡,通过公民委托代理的立法机构和被赋予独立职能的司法机构来监督政府官员的行为,使立法权、司法权与行政权之间既相互统一,又具有一定的张力,其中所体现的原则就是孟德斯鸠在《论法的精神》中早就阐明的,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[15]154。第三,是在一个新的维度上实现社会权力对于政治权力的制衡,特别是通过大众传媒和公共舆论来制约公权和表达人民的呼声,实施新闻监督。以上制度设计构成了一个三维权力向度。这种权力配置的结构,不仅是反腐败的必需,也是构建良好政治制度的必然。

就中国而论,在当前深入开展反腐败斗争的背景下,特别需要研究如何通过社会主义民主政治制度的进一步完善来进行腐败治理。除了基本的民主制度框架,国际上有一系列有利于腐败治理的思想理论和体制机制是可资借鉴的。就此而言,可以对以下问题进行更为深入的、系统的研究:如何建立横向的(政府部门之间)和纵向的(公民对政府)责任体系?如何建立防止利益冲突的制度体系?如何建立信息公开(特别是官员收入和财产公开)的制度体系?如何建立有效的预算民主制度和外部审计制度体系?如何建立良好的媒体监督的制度体系?如何建立一个权力整合并独立运行的反腐败机构(类似香港的廉政公署)?等等。总之,就是要解决如何把权力关进什么样的制度的笼子里的问题。这是正在深入进行反腐败斗争的中国共产党和中国政府必须完成的、输不起的一项艰巨任务。

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