努力开发参政党民主监督的政治资源——基于问卷调查的统计分析与思考

黄天柱

（浙江省社会主义学院，浙江 杭州 311121）

努力开发参政党民主监督的政治资源
——基于问卷调查的统计分析与思考

黄天柱

（浙江省社会主义学院，浙江 杭州 311121）

参政党民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是我国的一项重要政治优势和一种宝贵政治资源，但也是现实中参政党履行职能的最薄弱环节。有效破解参政党民主监督薄弱环节，切实增强监督实效性，是新形势下加强多党合作制度建设和发展社会主义民主的一个重点和难点问题。这需要明确政党权利，尊重参政党的相对独立性；激活政党特征，在政党层次上开展监督；加强制度建设，完善监督机制；完善监督形式，丰富监督载体；形成监督合力，增强监督约束力；提高政党素质，增强监督能力；拓展信息来源，提高信息质量；提高中共党员尤其是党的领导干部接受监督的自觉性。

参政党；民主监督；政治资源

在我国现有各种监督类型中，参政党的民主监督独具中国特色。这种监督尽管不是国家权力性质的监督，却同时也是我国的一项重要政治优势和一种宝贵政治资源，有特殊作用和价值。但从参政党履职现状看，与参政议政、社会服务相比，民主监督是薄弱环节，这在很大程度上影响了参政党在中国政治中的实际地位和作用，影响了中国特色政党制度优势的体现，也影响了民众对多党合作制度和参政党的观感和评价。因此，有效破解参政党民主监督薄弱环节，切实增强监督实效性，是新形势下加强多党合作制度建设和发展社会主义民主的一个重点和难点问题。

本文基于对浙江省各民主党派履行民主监督职能情况的实证调研①浙江是经济先发地区，是全国为数不多的八个民主党派省级组织齐全的省份，党派成员总数居全国靠前位置（第五或第六），具有足够代表性。，理性分析参政党民主监督的薄弱环节及制约因素，提出破解民主监督薄弱环节的可行路径和具体对策。在研究过程中，主要运用了问卷调查和深度访谈的调研方法。问卷调查时间为2014 年9月至10月，调查对象为浙江省参政党骨干成员，共回收有效问卷235份，覆盖除台盟之外的七个民主党派，样本具有一定代表性。深度访谈对象为部分参政党省、市两级组织负责人和骨干成员。

一、参政党的民主监督：宝贵的政治资源和遗憾的“短板效应”

在我国，“民主监督”一词在理论研究和实际运用中有广义、中义与狭义之分。广义上看，“民主监督”可以视为所有监督形式的总称，指的是“国家为了保障人民的权利，实现社会主义民主，防止政府部门和个人滥用权力而建立的各种监督制度”［1］，执政党、人大、参政党、政协、专门监督机关、司法机关、新闻媒体、民间组织和公民等均可以是民主监督的主体［2］；中义上看，“民主监督”是指那些不具有法律效力的监督，主要包括人民政协的民主监督、参政党的民主监督、舆论监督、社会组织的民主监督以及公民个人的民主监督等；在狭义上，民主监督则“专指人民政协和各民主党派、无党派人士对共产党以批评、建议为主要形式实施的监督”［3］。本文所讨论的“民主监督”概念采用其狭义用法，且特指“参政党的民主监督”。

目前，在我国多党合作制度的研究领域，大家基本有这样的共识：政治协商初步做到规范化、制度化；参政议政逐步深化，成效鲜明；社会服务形式多样，成绩明显；但是，民主监督力度不够、困难重重，是参政党履职的“短板”，也是我国多党合作制度功能发挥的“短板”。在调研中，党派成员尤其是党派领导人普遍认为，民主监督是当前参政党履行职能的最薄弱环节，表示“要监督执政党和政府的行为，非常难”。一部分人认为，参政议政才是民主党派最重要的职能，通过参政议政，也能间接体现监督的作用，而且更容易让被监督者接受，既然目的达到了，就不必太计较采用何种形式，因此，没有必要特别强调民主监督职能。甚至有个别党派领导建议将民主监督从参政党的基本职能中拿掉，认为在不可能监督的情况下硬让参政党去监督，其结果反而是败坏了多党合作的声誉。尽管这样的观点是个案，并不具有普遍性，但也是从一个方面反映了当前参政党履行民主监督职能面临的困境。

为更好了解党派成员对参政党民主监督实效性的评价，并且可以做一个量化比较，调查问卷中设计了两个问题，具体统计结果和分析如下：

第一，列举了当前我国主要的几种监督类型，分别是中共党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、参政党民主监督、司法监督、公民监督、传统媒体监督（报纸、新闻、电视、广播等）和新媒体监督（网络、手机短信、微信等），要求调查对象对这些监督类型的实际效果作总体评价。统计结果显示（见图1），在党派成员看来，现有各种监督类型中，参政党民主监督的实效性是最差的。以 10分为满分计，“新媒体监督”和“传统媒体监督”的得分均值为7.34、6.38，分列第一、二位，充分显示了在信息化时代媒体监督尤其是新媒体监督的影响和力量；“中共党内监督”、“司法监督”、“人大监督”、“政府内部监督”的得分均值分别为6.30、5.99、5.89、5.59，分列第三、四、五、六位；“政协民主监督”、“公民监督”、“参政党民主监督”的得分均值分别为 5.55、5.26、5.25，排末三位。我们知道，民主监督既是参政党的基本职能，也是人民政协的基本职能，人民政协同时也是参政党发挥民主监督作用的重要制度平台，从制度设计的层次看，这两种监督均是国家基本政治制度层面的监督形式，但从现实效果看，这两者与“公民监督”处于同一个层次，参政党民主监督的评价分均值甚至比公民监督还要低。这种“高起点、低落点”的强烈反差是需要我们深刻反思和警醒的。

第二，列举了当前参政党履行民主监督职能的十三种形式，分别是党际协商、调研报告、团体提案、个人提案、政协视察、人大调研、特约人员、专项视察与调查、对口联系、社情民意、“党委出题、党派调研”、列席重要会议、委托调研，要求调查对象对每一种监督形式的实际效果作评价。统计结果显示（见图2），这些监督形式在实效性发挥方面有两个基本特点：一是那些能体现党派组织整体功能的监督形式的实效性要好于那些主要依靠党派成员个人发挥作用的监督形式的实效性。实效性评价排前四位的分别是团体提案、委托调研、调研报告和党际协商，它们的共性是都能较好体现党派的组织优势和整体功能，而后面的九种监督形式，除对口联系外，其他八种途径则均主要依靠党派成员个体作用的发挥。二是那些以咨政建言为主要功能的参与形式的实效性要好于那些以监政督政为主要功能的参与形式的实效性。尤其是对口联系和特约人员这两项从制度设计的本意上最能体现民主监督要求和特色的参与形式①尤其是特约人员制度，这是1989年14号文件中作出的一项旨在强化民主党派民主监督职能的制度安排。从某种意义上说，特约人员算是民主党派内部一支“专职”监督员队伍。，其实际效果在所有监督形式中却排在末两位，表明这两项制度基本上被虚置和形式化了。调研中一些受聘为特约人员的党派成员发感慨说，所谓的特约人员大多都是些“空架子”。

图2 参政党成员对各种民主监督形式实际效果的评价

二、参政党民主监督的薄弱环节及制约因素

参政党民主监督作为一项完整的制度设计和一个完整的政治过程，主要由事前知情、事中沟通、事后反馈、考核激励及权利保障等具体环节构成。调查问卷中设计了“您觉得当前参政党民主监督的最薄弱环节是哪一个”的问题。根据统计结果进行排序（见图3）：31.1%的调查对象选择了“知情”，29.8%选择了“权利保障”，22.2%选择了“反馈”，8.9%选择了“沟通”，8.0%选择了“考核激励”。可见，在党派成员看来，当前民主监督的主要薄弱环节是事前知情、事后反馈和权利保障三个方面，而事中沟通和考核激励这两个环节相对较好一些。

图3 参政党民主监督的最薄弱环节

党派成员对沟通环节的认可，应该说是我国多党合作制度化、规范化、程序化建设持续推进的结果，即现有体制为参政党发挥民主监督作用提供的渠道总体来讲是比较丰富和畅通的。党派成员对考核激励问题反映不强烈，一方面，与近年来各党派不断加强民主监督考核激励机制建设有关；另一方面，则可能与参政党作为知识分子政党的特质和品格有关，即中国的知识分子历来具有“天下为公”的社会理想和“为天地立心、为生民立命”的济世情怀，爱国、民主、合作、求真、奉献的精神传统和理念［4］使参政党成员在民主监督过程中有一定程度的内在驱动和自我激励。

访谈过程中，很多党派成员也反映，民主监督的难处主要在于：“纪律监督是‘利剑’，法律监督是‘钢鞭’，民主监督是‘软团’”，本身缺乏约束力；监督者的权利难以得到真正保障，怕打击报复；目前的体制强调的是对上负责，而非对下负责，党派的监督没有体制支撑；反馈机制不健全，目前除以政协提案形式反映的意见建议有明确的反馈制度外，以其他形式反映的意见建议还没有建立相应的反馈机制，一定程度上影响了参政党及其成员民主监督的积极性；监督者与被监督者之间存在着明显的知识和信息不对称，“政府想要做某一个事情或者不想做某一个事情，总是可以找到自己的理由，而其所拥有的专业知识对任何外在的监督者而言，都是很难真正理解的，所以也就无法采取进一步的行动”。

深入剖析参政党民主监督中这些薄弱环节产生和存在的原因，大体可以从几个方面切入分析：一是从参政党的角度，主要表现为监督意识不强，监督能力不强，监督动力不足，监督组织化程度不高，参政党组织的“行政化”倾向使其在对执政党和国家产生很强依附性的同时越来越脱离社会、缺乏代表性和群众基础等；二是从执政党的角度，主要表现为部分中共党政领导缺乏自觉接受监督的意识；三是从制度建设层面看，主要表现为民主监督制度化规范化程序化水平不高，缺乏约束力等；四是从大的政治和社会生态的角度，主要表现为民主政治发展的滞后、传统政治文化的影响、“反右”和“文革”等历史事件遗留的阴影等。进一步对上述原因进行分类，从大的方面可以划分为两大类：一是与参政党自身的意识、素质、能力和能动性有关；二是与参政党履行民主监督职能所依托的整个社会生态环境（包括执政者的理念、姿态和行为，现有各种监督机制的完善程度，宏观政治制度环境和历史文化传统等）有关。

为了解党派成员对上述各种原因在制约参政党民主监督作用发挥中的影响程度的认知，调查问卷中设计了一个问题，要求调查对象从中选出主要原因（限选四项）。统计排序结果如图4所示：

图4 当前制约参政党民主监督作用发挥的主要原因

根据上图，我们将制约参政党民主监督作用发挥的原因按重要程度不同，分为三组：非常重要组、比较重要组、一般重要组。分组结果见表1：

表1 制约参政党民主监督作用发挥的原因分类结果

由表1可直观看出，在党派成员看来，当前民主监督之所以会成为参政党履职的薄弱环节，固然有参政党自身的原因，但更主要的还是受到大的社会生态环境因素的影响和制约。“非常重要组”中所包含的项目均属于外部生态环境范畴，其中“部分中共党政领导缺乏自觉接受监督的意识”和“民主政治发展滞后”这两个因素的选择率分别是56.2%和52.8%，居第一、二位。而事实上在中国，民主政治发展的进程很大程度上又与中国共产党治国理政的理念、战略与制度密切相关。因此，可以说，执政党开放包容的姿态和大力支持的行动，无疑是提高参政党民主监督实效性的决定性条件和重要保障。后两组中包含的项目则基本上属于参政党自身意识、素质、能力和能动性方面的因素。

三、破解参政党民主监督薄弱环节的路径与对策

从调研情况看，尽管党派成员普遍认为民主监督是当前参政党履职的最薄弱环节，但大家还是认同参政党民主监督是我国一项重要和特殊的政治资源；尽管现实中面临种种障碍和困难，但如能悉心培育、循序开发，其对中国未来的民主政治发展是可以具有重要价值和意义的。

那么，未来可能的路径和突破口在哪里？调查问卷中设计了两个题目：一是列举了若干从长远看破解参政党民主监督薄弱环节的决定因素，请调查对象作出选择（限选3项）；二是列举了若干从未来短期看破解参政党民主监督薄弱环节的可行措施，请调查对象作出选择（限选3项）。统计后排序结果见图5和表2。

图5 从长远看破解民主党派民主监督薄弱环节的主要路径

表2 从未来短期看破解民主党派民主监督薄弱环节的可行举措

结合实证调研与学理思考，我们认为，与参政议政、社会服务相比，参政党民主监督作用的有效发挥确实需要更多的前置条件，而当前参政党民主监督薄弱环节的存在及功能发挥面临的种种困境，从大的方面看，是与整个社会和政治生态紧密相关的，这些障碍和问题的最终解决，恐怕也必须取决于整个社会和政治生态的优化，包括经济的发展、社会的成长、民主的进步等。但这并不能成为我们被动等待甚至回避、忽视它的理由。在目前的政党制度框架内，我们不能期望通过参政党的民主监督解决执政党权力运行中的所有问题，这似乎有些苛求于民主党派；但同时，也不能以民主监督是非权力监督、不具有强制性为理由，降低对参政党履行民主监督职能的要求，使之流于形式或放任自流［5］。面对当前国际国内环境带来的种种压力，我们应高度重视、充分开发这一资源。这需要真心诚意、切切实实去努力创设各种相关性条件。

第一，明确政党权利，尊重参政党的相对独立性。关于参政党的相对独立性，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出：“中共对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导”；“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”。要尊重和实现参政党的相对独立性，必须把这两句话真正落到实处。而这两句话都还属于比较原则性的规定，要真正落到实处，必须把这两句话操作化，尤其是后面一句，即要认真梳理参政党享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由有哪些、参政党组织建设和发展中哪些事务是可以独立处理的、有哪些平等的法律地位等，在此基础上专门制定一个规范性文件并严格贯彻执行。当然，这个问题需要中共中央从顶层设计的层面予以考虑和解决。

第二，激活政党特征，在政党层次上开展监督。政党姓“政”，政党监督应具有高层性、政治性，其监督重点应是针对中共党委执政行为的党务监督和针对政府行政行为的政务监督。但从现状看，参政党民主监督往往更多关注一般的经济和社会事务，对《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确规定的监督内容①具体包括：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。反而较少涉及。现在人们论及参政党的监督功能时，往往也是讲“民主监督”多，讲“互相监督”或“党际监督”少。事实上，这两者之间是有明显区别的：“互相监督”或“党际监督”的指向很明确，即执政党与参政党间的双向监督；而“民主监督”的指向具有不确定性（“广义”上可指称一切反映民意、代表人民利益的监督，“中义”上是指那些不具有法律效力的监督，“狭义”上则专指政协和参政党的一项基本职能）。明确了上述区别，在实践中有必要加大对“互相监督”和“党际监督”的宣传力度，防止以笼统的“民主监督”淹没或淡化了“互相监督”和“党际监督”［6］。

第三，加强制度建设，完善监督机制。从依法治国的要求出发，要在以往实践经验基础上，尽快研究制定一个规范性文件，对参政党民主监督的性质、对象、范围、渠道、形式、方法、反馈等作出详尽、具体、可操作性强的规定，并可以考虑针对主要监督形式和重点监督内容制定专门的操作规程（如宪法法律实施监督规程、重大决策监督规程、党委依法执政监督规程、廉政建设监督规程、特约监督员工作规程、对口联系监督工作规程等），使民主监督真正有章可循。

针对知情、反馈和权利保障这三个主要薄弱环节，加强相应的机制建设尤为重要和迫切。一是从机制上扩大参政党的知情范围和参与程度。把政治协商真正纳入决策程序，做到协商于决策之前；定期向参政党通报经济社会发展情况以及关系人民群众生活的重要问题，对重大突发性事件要及时通报，政策研究室每月向参政党报送经济社会发展的重要信息和数据；进一步加强参政党与政府有关部门的对口联系；对党委哪些问题需要协商和通报，政府哪些会议需要参政党列席，哪些文件要送参政党，应细化后作出明确规定；每次协商前，将协商内容的相关信息事先全面通报参政党，并预留一定时间让参政党进行调研、讨论。从问卷调查结果看，大部分调查对象认为协商议题提前通知参政党的比较适宜的时间范围是6-15天。二是健全完善反馈机制。“中央领导同志指出，对党外人士提出的有关问题和建议，各有关部门要进行研究，能采纳的要充分予以采纳，暂不能采纳的也要有个回复，讲明道理。今后党委每年都要专题研究党外人士的意见和建议，并及时进行反馈，这要形成制度。”［7］对此，应认真贯彻执行，建立一整套及时反馈机制。三是健全完善权利保障机制。在坚持四项基本原则前提下，要提倡和鼓励参政党讲真话、讲实话，敢于坚持正确意见。凡通过组织渠道反映意见，在党际协商、政协会议、人大会议及其他制度化参与活动中发表意见，应受法律保护。凡侵犯参政党监督权利尤其是采取打击报复的行为，应追究相应的法律责任和政治责任。

第四，完善监督形式，丰富监督载体。一方面，要用足“存量”，即不断完善和严格执行已有的监督形式。如特约人员制度，58.7%的调查对象认为“制度设计是好的，但由于具体操作存在问题，实际效果并不好”。从操作层面看，很多地方对特约人员工作都有专门的规范性文件，必须严格执行。除此之外，当前特约人员工作中一个根本性问题是授权来源问题。目前，特约人员大多是由被监督部门出面聘任，其效果可想而知。建议改革聘任制度，探索试点由中共党委或统战部或参政党聘任特约人员，或由上述主体联合聘任，从而使特约人员的授权来源更有权威、更为超脱。另一方面，要开发“增量”，即在总结经验基础上，探索和创造一些新的形式。有三个切入点可以考虑：一是引入不可行性研究，即在重大政策、重大工程、重大项目出台和立项前，在有关部门提出可行性计划的同时，鼓励民主党派进行反向论证，经不起不可行性报告反驳的决策项目不能通过，从而使决策更加科学，避免决策失误；二是推荐合适的党派成员加入中共各级党委的巡视组；三是建立决策评估制度，即委托民主党派对相关公共政策的实施及绩效情况进行“第三方评估”，其评估意见作为执政党和政府对政策进行改进、调整或终止的参考。

第五，形成监督合力，增强监督约束力。注意与其他监督彼此衔接，形成横向合作、相互借力的工作机制，以取得单靠参政党自身力量进行监督所不能达到的效果。比如，与权力监督结合，将民主党派参加人大和政府等部门监督检查工作制度化，给人大和政府明确邀请民主党派参与调研的量化指标，通过加强与纪检部门和组织部门合作来加强对党政官员的廉政监督。再如，与群众监督结合，通过公开联系方式、开展问卷调查、走访调研、与社区结对共建、在基层设立民主党派工作室和代表委员工作室等方式，在群众中设立广泛的社情民意采集网络，获取更多基层信息，减少监督盲区。又如，与舆论监督结合，通过专题节目、现场直播、报刊专栏等方式，开发出固定的、长期的宣传平台，在监督中鼓励媒体参加，实时报道监督情况，在监督后通过媒体公布监督结果，提高监督的时效性和约束力。尤其是在信息化背景下，要特别注重发挥新媒体的作用，推进党建信息化进程。要在加强党派网站建设的同时，利用新媒体技术创建各类群组织、公众号和客户端，既广泛收集社情民意，提高监督的现实性与针对性，又运用新媒体“发声”，扩大监督的影响面和约束力。

第六，提高政党素质，增强监督能力。一方面，大力加强对各级参政党组织负责人和骨干成员的业务培训，克服其“但求无过勿求有所作为”的消极心态，增强主动进行监督的意识，培养唱“对台戏”的胆识和勇气，提高监督的能力和水平；另一方面，不断提高参政党民主监督行为的组织化水平，善于利用和发挥参政党的组织优势和整体功能。首先，要探索在民主党派内成立专门负责民主监督工作的组织。参政党的监督，体现的不是个人的意见，而是参政党组织对执政党、公权力机关以及出任国家公职的领导干部的监督，反映的应该是组织的意见。因此，许多学者都提出了建立民主监督专门组织和专门机构的解决办法。其次，加强民主监督各种形式的组织化程度，注重发挥党派集体智慧和整体优势。如协商座谈式的民主监督，虽然参与者一般是民主党派的负责人，但其所提意见、建议应是本党派意见的集中与智慧的结晶。因此，在协商座谈前，应提前做好学习、调研、分析等准备工作，尽量广泛征求党派中有关人士意见，而不仅仅只是民主党派负责人个人的意见建议。

第七，拓展信息来源，提高信息质量。在知情问题上，一方面，固然需要党委和政府主动向参政党提供和公开相关信息；另一方面，参政党自身也要主动收集信息、鉴别真伪。对“情”本身要有正确认识。“情”是分层次的，至少包括上情、民情、国情、世情和行情等。民主党派要有效发挥监督作用，不能单单依靠中共党委和政府提供的“上情”。因为如果监督者的信息主要依赖于被监督者的提供，是不尽可靠的。因此，除了希望被监督者提供更多信息外，更重要的是要依托党派自身的组织优势和专业优势，通过多种渠道和方式，包括组织民意调查、建立基层民主党派成员的信息反映渠道、密切与基层群众和社会团体的接触、推动科研成果转化等，广泛收集信息，而且对于监督者自己收集的与被监督者提供的各种信息，均应有一个鉴别过程，以去伪存真，保证信息的真实性、准确性、可靠性，使监督基于可靠的信息依据之上。

第八，提高中共党员尤其是党的领导干部接受监督的自觉性。中国共产党作为执政党，在多党合作中起主导作用。民主监督的主体是参政党，但在中国特定制度背景下，监督效果如何则主要取决于执政党的姿态和行动。因此，要从制度上进行引导和约束，将接受和办理参政党民主监督的情况纳入党政部门和党政领导的考核体系，建立相应的考评机制，提升民主监督的效力，对那些没有正当理由拒不接受监督、以各种形式干扰监督的领导干部要进行问责。

［1］李仁质.试论我国的民主监督制度［J］.中央社会主义学院学报，2004（5）：59.

［2］何增科.民主监督［M］.北京：中央编译出版社，2013：41.

［3］刘延东.新世纪新阶段发展我国多党合作事业的纲领性文件［J］.中央社会主义学院学报，2005（3）：11.

［4］袁廷华.民主党派核心价值观探析［J］.中央社会主义学院学报，2010（2）：24.

［5］吴美华.参政党民主监督的内涵、功能和定位［C］／／中央社会主义学院政党制度研究中心，北京大学政党研究中心.中国政党制度功能与价值研究.北京：华文出版社，2009：163-170.

［6］浦兴祖，严鸠生.试论努力开发中国政党制度中党际“互相监督”的政治资源［J］.云南行政学院学报，2003（5）：8.

［7］袁廷华.中国特色政党制度研究［M］.北京：中国书籍出版社，2013：256.

责任编辑：王 珊

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1002-0519（2015）02-0018-06

2015-04-01

黄天柱，男，浙江慈溪人，浙江省社会主义学院副研究员、参政党建设研究中心副秘书长，复旦大学统战理论研究基地兼职研究员，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生，主要从事统一战线与多党合作理论研究。