英国司法独立及司法透明度的新发展

陈爱飞

英国司法独立及司法透明度的新发展

陈爱飞*

2009年之前,英国上议院同时拥有立法权与司法权,这种身份上的两重性日益遭到民众的质疑与批判。在1951年加入《欧洲人权公约》(European Convention on Human Rights)之后,英国面临着来自该公约对司法独立更高要求的巨大压力。①该公约第6条第1款规定,欧洲公民享有要求设立一个独立的审判机构进行公正审判的权利。欧洲人权法院在一个以英国为被告的案件中主张,“如若立法职能与司法职能混同,将无法满足公正审判的要求,这个审判机构不仅在实质上必须是独立的,而且在形式上也必须如此”②McConnell v.U.K.,2000 Eur.Ct.H.R.28488/95.参见齐树洁主编:《英国民事司法制度》,厦门大学出版社2011年版,第44页。。在此背景下,以布莱尔为首的执政党改革派强烈要求对现行的司法体制进行改革。迫于国际、国内双重压力,2003年7月和9月,英国宪法事务部(Department for Constitutional Affair)③齐树洁主编:《英国证据法》,厦门大学出版社2014年第2版,第13页。先后发表了名为《宪法改革:设立联合王国最高法院》(A Department for Constitutional Affairs Constitutional Paper—Constitutional Reform:A Supreme Court for the United Kingdom)④王涛:《架构的独立与传统的变革——英国通向最高法院之路》,载《上海政法学院学报》2013年第1期。和《宪政改革:上议院的下一步》(A Department for Constitutional Affairs Consultation Paper—Constitutional Reform:Next Steps for the House of Lords)的协商文件,提出将上议院司法委员会的职权移交给新设立的最高法院,并废除上议院的司法管辖权,冀望以最高法院的设立为契机,形成立法、行政、司法三权结构性独立的现代宪政体制。上述文件的颁布进一步体现了布莱尔政府及执政党对上议院的组织机构、职能,以及其集立法权与司法权于一身的权力体系进行改革的决心。①Lesley Dingle&Bradley Miller,A Summary of Recent Constitutional Reform in the United Kingdom,International Journal of Legal Information,2005,Vol.33.

此后,2005年颁布的《宪政改革法》(Constitutional Reform Act 2005)全面落实了宪法事务部于2003年提出的设想。该法规定将国家最高司法权从上议院中分离出来,并创设一个新型的司法机构——最高法院(Supreme Court of United Kingdom)。同时,该法对司法独立问题所作的说明也是英国史上首次以成文法的形式强调司法独立这一宪政基本原则。②Diana Woodhouse,United Kingdom:the Constitutional Reform Act 2005—Defending Judicial Independence the English Way,International Journal of Constitutional Law,2007,Jan.此前,学界人士仅从学理上论证了英国当前功能性司法独立的状态,指出当前国内法并未明确规定司法独立的架构,此次《宪政改革法》对司法独立性的强调,正是英国推进法治文明进步的重要举措。③翟志勇:《英国不成文宪法的观念流变——兼论不成文宪法概念在我国的误用》,载《清华法学》2013年第3期。以此为背景,英国最高法院于2009年10月1日正式成立,并享有独立的人事权、财政权,从而取代上议院成为最高终审司法机构(除苏格兰地区的刑事案件外)。至此,英国的政治体制首次形成议会、政府、最高法院三权分立的清晰格局。

一、英国宪政发展之司法独立新模式

(一)宪法保障

《宪政改革法》重申了传统的法治与司法独立的宪法原则,强调有关司法机关应当继续坚持司法独立。④李树忠:《保守与鼎新——评<新英国宪法>》,载《中国法律评论》2014年第2期。该法开篇即强调法治理念在宪政中的意义,并导引出司法独立对于现代法治文明建设的重要性。从成文法的角度来看,英国司法独立有了真正意义上的宪法保障,而不再是抽象的、停留于传统司法体系中的理念保障,尤其是在最高法院成立之后,更标志着其由单纯的功能性独立走向功能性与结构性独立并存的状态。遗憾的是,《宪政改革法》并未明确司法机关享有对立法机关之立法行为进行违宪审查的权力。也正是由于这种不明确性,才给司法机关的裁判行为营造了更多的晦暗空间。但总体而言,推进司法独立依然是英国宪政改革的核心命题之一。⑤江国华、朱道坤:《世纪之交的英国司法改革》,载《东方法学》2010年第2期。

除了重申传统的宪法原则,该法并未赋予最高法院区别于上议院司法委员会的新权力。它的管辖权与其前身类似,不同之处仅在于最高法院还对原由枢密院司法委员会管辖的“权力下放事宜”(devolution issues)享有司法管辖权。①The Supreme Court of the United Kingdom,Practice Direction 10,http://www.supremecourt.gov.uk,下载日期:2014年10月5日。

(二)功能性独立与结构性独立相结合的模式

何为宪政改革之目的?首先,消除公众对最高司法权的感知异常。在最高法院成立之前,上议院司法委员会行使最高司法权的11位法官,曾被媒体挖苦为“深藏在威斯敏斯特宫幽长的走廊里”。同时,这也使得外界对英国司法机关之独立地位的认定较为困惑,甚至产生误导性印象,即司法机关是在立法机关的影子下运作的。为消除这一误解,设立一个独立于立法机关,并与它处于同等地位的司法机关有其必要性。其次,必须使大法官的地位独立于立法机关、行政机关。众所周知,在英国传统的宪政结构中,存在着一种明显的异常现象,即大法官事实上既是立法机关,又是行政机关的一员。这一异常亦需要通过宪政改革来纠正。

英国政府将关于最高法院咨询文件的大部分重点置于使司法独立的外观符合实际要求之上,且政府极力澄清的是,虽然建立一个新的最高法院已迫在眉睫,但是并没有人打算对上议院司法委员会成员履行职务的方式提出批评。②王霁霞、雷雯:《论当代英国司法独立与议会至上原则的关系》,载《北京人民警察学院学报》2011年第3期。然而,在公众的期望和关注下,仍有必要使司法独立于其他的政府部门。从以下咨询文件的语句中即可看出英国政府在上述问题上的态度与思考:“近年来大幅增长的司法审查使法官不可避免地进入政治的视线之下,至关重要的是,我们的系统清晰地显示,法官的决定可能是出于政治动机,其目的是使其自身危险最小化。1998年《人权法》(Human Rights Act)本身就是舆论情势变化的产物,它使人们对英国的司法独立问题愈加敏感,同时也更清楚地意识到最高上诉法院仅仅只是上议院的一部分。”③T.Bingham,The Rule of Law,London,Allen Lane,2010,p.45.

为跳脱上述窘境,《宪政改革法》明确规定,最高法院将不再以上议院成员的名义行事,其为真正意义的“最高法院”(Supreme Court);法官也不再是“上议院议员”,而是“最高法院法官”。外观上的表现即为,最高法院的办公场所从议会大厦搬离出去,11位执掌最高司法权的法官也由威斯敏斯特宫走入对面的一座哥特式大楼。他们正在创造历史——权力制衡和法治传统浓厚的英国第一次有了独立的最高法院。

(三)司法独立的宪法价值

最高法院在变动办公场所的同时,还设立了一个新的网站,以便于提供当前及今后案件的准确信息。对此,南非最高法院法官Albie Sachs表示:“任何公共机关和民主社会组织都应该设立信息公开平台,并通过一些清晰易懂的表达方式向公众展示其主要信息,做到信息的公开、透明。现在看来,新设立的最高法院似乎已基本符合这一要求。”①Justice Albie Sachs,Nelson Mandela and Mahatma Gandhi were Locked up in Our Court,Timesonline,October 1,2009,http://business.timesonline.co.uk,下载日期:2014 年10月6日。不过在其成立之初,英国国内及国际社会普遍存在着这样一种疑问,即难道最高法院设立的意义只是为伦敦新增了一个旅游景点,抑或是对英国司法机构在宪法中地位的新型认定?——答案似乎更为接近后者。众所周知,正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现。②[英]丹宁勋爵:《法律的正当程序》,李克强等译,法律出版社2011年第2版,第23页。正如其办公地点的空间移动,以及命名方式的变化,这些变化既突出了立法与司法体制的分离,又是对最高法院不再从属于立法机关的重点强调。

当然,最高法院设立的目的并不在于使法官独立,因为他们本来就是独立的。但如果从法官独立性的程度上来看,又确实使其独立性愈加显著,这应该是对司法独立概念的再强调。宪法虽然并没有赋予最高法院一些新型的权力,但是它明确了司法独立的宪政意义。法庭的公开、法官个人信息的公开、甚至于法官决定的公开,这些看似表面的改变实则具有重要的象征意义与宪法价值。

(四)欧洲人权法院的判决对英国司法独立的影响

最高法院成立之后,部分学者担心,基于欧洲人权法院与英国对人权问题的不同认识,欧洲人权法院的判决可能会与最高法院的判决发生效力上的冲突,从而影响英国国内司法的独立性。但另有学者持不同的看法,他们认为从保障公正审判的角度出发,只要在欧洲人权法院的判决与最高法院的判决之间找到相对的平衡点,二者就不会发生根本的认识冲突。③Laura Hoyano,What is Balanced on the Scales of Justice?In Search of the Essence of the Right to a Fair Trial,Modern Law Review,2014,No.5.此外,由于英国《2010年宪政改革与治理法案》(Constitutional Reform and Governance Act 2010)明确规定了欧盟法的效力高于国内法,所以《欧洲人权公约》可优先于国内法适用。④宋晓东:《论英美宪政与法治传统》,载《内蒙古民族大学学报》2013年第2期。因此,不必担心欧洲人权法院的判决会对英国的司法独立产生不利的影响。

二、增强司法透明的法律依据及方式

更高的司法透明度是否有助于提升司法公信力?显然,这是一个极为重要且复杂的问题。我们应当明确,无论是司法独立,还是司法透明度,都与公众对司法的信任紧密相关。公众对司法工作的要求和期待,很大程度上来自于对司法透明的关注。司法透明对于树立司法公信,具有十分重要的意义。甚至可以说,司法透明度在某种意义上决定了司法公信力。司法透明就是一个杠杆,能够撬动司法公信力的整体提升。①公丕祥:《论司法透明度对司法公信力的决定性影响》,载《人民法院报》2011年9月16日第5版。

英国司法透明度当然亦受到最高法院成立的影响。下文将从该影响入手,进行探索。

(一)英国司法透明的法律依据

20世纪末至21世纪初的英国民事司法改革出台了一系列与信息公开相关的法律,如《1998年数据保护法》(Data Protection Act 1998)、《2000年信息自由法》(Freedomof Information Act 2000)、《2004年信息自由和数据保护(合理限制和费用)条例》[the Freedom of Information and Data Protection (appropriate limit and fees)Regulations 2004]等。这一系列的法律文件为推动英国司法透明提供了法律依据。苏格兰地区则另有一套推动司法透明的法律依据,如《2002年苏格兰信息自由法》[the Freedom of Information(Scotland) Act 2002]、《苏格兰法院服务处公开方案》(Scottish Court Service Publication Scheme)。但上述法律均是在最高法院成立之前颁布的,对最高法院相关信息的公开并未作规定。因此,英国最高法院根据《2000年信息自由法》的要求制定了《最高法院信息公开方案》(Publication Scheme of the Supreme Court of the United Kingdom),该方案成为最高法院信息公开的直接依据。同时,《最高法院规则》第39条(Rule 39 of the Supreme Court Rules)规定,媒体和公众均可向最高法院登记处(the Registrar)申请查阅其掌握的所有文件资料,但登记处可以以所查阅的信息涉及商业秘密、国家安全或公共利益等因素为由拒绝申请。②田禾主编:《司法透明国际比较》,社会科学文献出版社2013年版,第95页。

(二)提升司法透明的方式

自确定设立最高法院之日起,布莱尔政府又围绕最高法院的透明度问题展开了政治上的讨论。政府关于最高法院的咨询文件曾经提道:“新设的最高法院是国家提供公共服务与持续推动宪法现代化措施中的一部分。我们的目的是重新定义行政机关、立法机关与司法机关在现代法治社会中的关系,其中也考虑到了人们对司法独立性与司法透明度的预期。”

但以何种方式才能迅速提高司法透明度?

1.司法信息公开

2005年《宪政改革法》施行前后的一段时期,法官必须在判决书中详细阐述其作出决定的理由,并且需向社会公众公开判决。①A.Le Sueur,Developing Mechanisms of Accountability in the UK,(2004)24 LS 73,89.虽然《宪政改革法》并未对这些基本要求作任何实质性的修改,但是依然重申了其价值,没有人会怀疑司法公开基本要求的重要性。

然而,正如前文所述,《宪政改革法》还以其他方式助推最高法院司法透明度的提高,如电视转播、举行听证会、发布个案摘要、召开新闻发布会、及时更新最高法院官方网站的案件信息等。通过发布个案摘要、召开新闻发布会,以及加大对复杂案件的媒体覆盖程度等形式提高公众的意识,在使公众了解法官作出判决理由的同时,进一步提高最高法院的司法透明度。

2.法官道德及思想观念的公开

上述推动司法透明的举措主要是对法院相关工作的信息公开进行规定,但并未涉及法官的价值观等领域。在最高法院设立之时,许多评论家就曾指出,司法透明还意味着法官的思想观念将受到更多的公众审查,应利用其成立的契机使法官个人信息变得更加透明,包括更大限度地公开法官的背景,以及他们的道德和思想观念。

Kirby法官(前澳大利亚高等法院法官)提出这样一种理念,即“一方面,英国最高法院大法官应该通过改进价值观的方式影响他们的司法判决。另一方面,应使公众从立法上了解法官任命的潜在价值。”他认为,既然法官的价值观必然会影响司法的最终裁判,那么公众就会有兴趣知道这些价值观究竟是什么。此外,他还提出,应该开展一项与司法决策有关的公众教育计划,目的在于突出司法决策是法官基于价值观的决定,而不是机械的裁判,并向公众揭示法官作出裁判时可能面临的一些被道德困扰的问题及其他各种困难,以期让公众知晓,法官亦为普通人,其人生经历必然影响他们作出决定的方式。此举将增强公众对英国司法制度及司法权威的信心。这一观点也得到了部分学者的支持,他们认为“如果要保持公众对司法机关的信心,就必须增强司法的透明度,因此最高法院大法官也将不可避免地置于公众的视野之下”②Justice Kirby、R.Dworkin,Justice Sotomayor:The Unjust Hearings,(September 24th,2009)NYRB37-41.。

三、增强法官价值观透明度的隐忧

(一)审慎考虑是否应使法官的价值观更为透明

对于“提高法官道德与思想理念的透明度,必然会提升公众对司法的信心”的观点需要进行审慎的思考。①Aileen Kavanagh,A New Supreme Court for the United Kingdom:Some Reflections on Judicial Independence,Activism and Transparency,Legal Research Paper Series, University of Oxford,2010,No.58.要指出的是,它实际上甚至可能会破坏这种信心。毫无疑问,公众对司法制度的信心,来源于司法的正常运作,以及对法治理念的事实遵循。然而,公众需要热切关注的因素却并不确定,它可能增加也可能减少。对于这些因素的争论主要集中在以下方面:(1)法官代表公众作出重要的决定,这些决定部分取决于法官的道德及思想观念;(2)公众需要知道这些道德及思想观念到底是什么,并认为应使其更为透明;(3)提高公众对法官道德及思想观念在司法决策中所发挥的作用的理解,将使公众对司法机关的司法行为更有信心。此外,法官仍然面临着一个很难解决的问题,即在基本道德与政治问题的平衡方面,他们无法裁决与其自身有利害关系的案件,这种情形在最高法院显得尤为突出。最高法院的法官有权决定涉及法律原则方面的问题,而这些问题又与重要的公共利益相关联。因此,应当全面考虑提高法官个人信息透明度的利弊。是否真的应当使法官的道德及思想观念更加透明?如果把这些涉及法官价值观方面的信息置于公众与媒体的聚光灯之下,难道就必然会提升公众对司法的信心吗?目前对此并不确定。

(二)使法官价值观更为透明的三大隐忧

作为一项基本事实,需要指出的是,英国公众并不热衷于对最高法院大法官个人信息的获得。其中一项很明显的表现即为,在最高法院设立之初,英国社会上并没有出现太多的与其设立相关的公共辩论,公众也没有对最高法院的设立所涉及的公共利益的改变呈现太多的兴趣。虽然也有一家报纸作了题为“最高法院的成立——英国司法界的十月革命”的报道,但是并未引起法律精英们过多的关注。或许,我们可以作出这样一种假设,即最高法院成立之后,法官必然会受到更多的公众审查,法院、法官将会更直接地暴露于公众的视野之下。当然,也有可能是公众真的对此不感兴趣。如果是这样,那么我们就应当充分考虑提高司法透明度方式的利弊,明确何为最高法院,以及最高法院大法官的价值观是怎样的。

从一般经验看来,增加法官道德及思想观念等价值观信息的透明度反而可能会破坏(而不是增强)公众对司法机关原有的信任与信心,而且此举还存在如下三大隐忧:

1.加剧公众对司法决策的主观性及随意性的潜在担忧

Kirby法官指出,如果公众了解更多以法官道德及思想理念为基础的司法决策的性质,他们反而会忽视对案件事实本身的关注。根据Kirby法官对法律宣告理论的理解,它将导致“法官根据自身事实情况机械地适用法律的形象”的形成,然而,一旦人们意识到这种形象只是一个骗局,一个单纯的陈词滥调,他们将会对司法权威产生极大的质疑。同时,公众将希望对法官如何作出决策有更深入的了解,从而相信这些决策的作出是合理的。如果法官成为公众人物的话,他们的背景和道德思想观念将成为公共信息,迎合了公众的需求。此时,笔者认为顺应这一形式比反对它更加有价值。当然,最高法院大法官的身份背景早已不是秘密,这些信息现在都可以在最高法院网站信息公开一栏进行查询。①Brief Profiles of Many Judges are Available in Who’s Who?http://www. supremecourt.gov.uk,下载日期:2014年10月30日。因此,此处讨论的问题应为法官是否应该成为公众人物,如果以公众人物的身份看待法官,他们的生活、价值观和信仰都将被置于一个公众更加关注的焦点上,这无疑会增加法官的压力。

2.法官可能作出与其价值观相矛盾的判决

随着法官个人信息透明度的增加,法官在进行司法决策时很有可能作出与其价值观相矛盾的裁决,从而使其道德及思想观念更为隐蔽,这对司法公正必然会产生消极的影响。②Justice Kirby,A Darwinian Reflection on Values and Appointments in Final National Courts,J.Lee(ed.),Oxford:Hart Publishing,2010,p.55.因此,如果法官的道德和政治观点为公众所熟知,并被置于公众的目光之下,那么很可能会导致上述情况的发生,法官在个案中通过对专业知识和能力的巧妙运用,掩饰自己的观点,以便避免被公众知晓其更多的个人信息,尤其是与价值观相关的信息。

司法公开性和透明度的增加都意味着公众将比以前获得更多的司法信息,但这并不必然引致公众对司法机关的信任和信心的增加。其中一个主要原因即为,如果只是一味地增加透明度而不对海量的公开信息进行分类整理,则会造成信息混乱,甚至信息误导。尤其是在当前部分媒体为了博取关注度而对信息做不实报道的情形下,提高司法透明度不仅不会增强公众对司法的信任,反而会使司法公信力遭到破坏,毕竟人们总是愿意将更多的目光投向事物不好的一面。

3.导致不正当司法动机的形成

把法官的道德及思想观念作为公众关注的焦点,实际上会导致一些不正当司法动机的形成。正如前文所言,它可能会导致法官隐藏起其背景和价值观。但更令人担忧的是,它可能对涉及高度敏感的道德问题、政治问题的司法决策产生负面影响。譬如,通常情况下,有关生物伦理方面的问题,会吸引大量的媒体关注,其中即存在媒体对个别法官的道德和宗教背景的报道。如果法官是公众人物的话,那么其生活、背景和道德观念都将受到公众的监督,这可能会使得法官在司法决策中采取更加谨慎的方式。

以上三大隐忧并不是为反对增强法官个人的道德、政治和伦理观念的透明度提供压倒性的理由,而是告诉我们不应对透明度的增加盲目乐观,应对其保持警惕。对于增强法官道德和政治观点的透明度的问题,一定要小心谨慎地处理。它可能不会实现“通过增强公众意识与理解的方式,从而使公众更加了解司法决策”的目标,反而更有可能造成公众对司法透明度的误解。①Lord Woolf,Should the Media and the Judiciary be on Speaking Terms?http:// www.supremecourt.gov.uk,下载日期:2014年10月30日。因此,既不应否认公众对司法工作的关注是一件好事,也不宜建议继续维持司法的神秘性和保密性。因为法院是一个重要的公共机构,其有义务将司法判决向社会公开。为了保障公众对法院司法决策的知情权,当前英国最高法院对公众感兴趣的案件进行了汇总,并提供了判例法的官方汇编。这样的透明度和公众可访问性的加强才更有价值。

简而言之,虽然一些提高司法透明度的方式是可取的,但是它们并不是无条件的。我们应当在“追求适当而有意义的司法决策、真正提升公众对司法的理解”的基础上,提高司法透明度,否则将扭曲公众对司法机关角色定位的正确认识;应当从司法决策的每一个环节出发,找到增强透明度的最佳方式,推进司法透明,将司法权的运行置于阳光之下。一方面,使公众了解法官的个人信息,如法官的道德及思想观念。另一方面,需要满足公众对司法工作的知情权、表达权、参与权和监督权,使公众尊重、认同、信任与服从司法权力及其实施过程和结果。以此环环相扣的方式来对待司法透明度问题,自然会使公众对司法产生更大的信任。

结 语

司法独立与司法透明是消除公众疑虑、提升司法公信力的重要保证。英国最高法院以更明显的司法独立形态推进司法透明,使司法透明成为维护司法公正的坚实基础和提升司法公信力的坚强保障。从司法独立的角度来看,最高法院的成立在英国的宪政改革史上具有里程碑式的意义,它标志着一个清晰的三权分立体制的首次形成。①徐美君:《司法制度比较——以英美德三国为主要考察对象》,中国人民公安大学出版社2010年版,第6页。从司法透明的角度来看,最高法院的各项信息公开将进一步提高英国的司法透明度。不得不说,这是一项可喜的发展。

综上所述,虽然最高法院的成立不一定会给英国的司法实践带来根本性的改变,但是它仍然可能对英国几百年来确立的权力制约体制产生巨大的影响,譬如,司法独立由功能性独立形态向结构性与功能性独立相结合的形态转变。此外,应当看到,在当前开放、透明、信息化的社会环境下,司法是无法自我封闭的,提高司法公信力的目标必然要求推进司法的进一步透明。只有彻底消除司法神秘主义,让公众更多地接近司法,司法才能获得公众的理解、信赖和支持。

*作者系厦门大学法学院诉讼法硕士研究生。