依法治国与民事诉讼制度的完善

齐树洁

卷首语

依法治国与民事诉讼制度的完善

齐树洁

司法制度是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要的引领作用。深化司法体制改革、建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进“法治中国”建设的必然要求与政治体制改革的重要组成部分。2012年11月召开的中共十八大对全面推进依法治国作出重大部署,强调进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度。根据十八大的要求,2014 年10月召开的中共十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国,审议通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》既是新形势下依法治国的蓝图,也是司法改革的纲领。

这次司法改革的程度之深、范围之广、力度之大、决心之坚、信心之强,可谓前所未有。对于我国民事诉讼制度的完善而言,这既是一个机遇,更是一个挑战。《决定》对我国民事诉讼制度的发展必将产生重大而深远的影响,这种影响涉及民事司法理念、民事诉讼立法、民事审判实务乃至民事诉讼教学和学术研究等诸多方面。

《决定》指出:“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强。”就《民事诉讼法》而言,应当承认存在不少立法上的欠缺,在某些方面未能反映审判规律,条文过少,有些具体规定的可操作性不强,加上司法解释迟迟未能公布,导致一些新制度形同虚设,难以适用,未能达到立法的目的。例如对于公益诉讼、第三人撤销之诉、小额诉讼、实现担保物权特别程序等规定,在实践中法官普遍反映很难操作。此外,现行民事诉讼法的漏洞较多,对诉的利益、释明权、既判力等重要制度未作规定,不利于建构公正、高效、权威的民事司法制度。

《决定》指出:“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”2006 年,江伟教授(已故)接受记者采访时即呼吁废除立案审查制,改为立案登记制。2006年11月28日《中国青年报》对此作了报道,标题为《废除立案审查,吁建公益诉讼》。这次中央的《决定》对此予以了肯定。这就要求修改现行民事诉讼法关于立案和受理的规定,将立案庭更名为登记处,同时调整相关的当事人适格、管辖、证据、起诉条件等方面的规定,还应修改目前法院实行的考核评比制度,取消结案率等评比项目。2014年11月1日,全国人大常委会修改了《行政诉讼法》。新法已将行政诉讼的立案审查制改为立案登记制,其规定可供参考。①2014年修改后的《行政诉讼法》第51条规定:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

《决定》指出:“完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”这就要求改革现行的审级制度,纠正目前一审、二审、再审定位不清、功能交叉、无限再审、终审不终的状况。依法纠错相对于有错必纠而言,表明今后如果发现生效的判决有错误,依法可不予改判,这是为维护司法权威所必须确立的新理念。司法若没有权威,依法治国就是一句空话。

《决定》指出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这就表明,检察机关作为公益诉讼适格主体的地位已经得到确认。两年多来关于检察机关是否有权提起公益诉讼的争论有了权威性的结论,今后应当尽快制定检察机关提起公益诉讼的具体规则。

《决定》指出:“全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”目前我国民事诉讼证据制度的规定过于简略,很多重要的证据规则未作规定。这就要求今后修改民事诉讼法时应着力完善现行的民事证据制度,尤其应当健全证据规则,以此引导、约束法官和当事人通过对证据的审查认定案件事实。

《决定》指出:“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”这就要求修改民事诉讼法中有关陪审制、合议制的规定,将诉讼中的争议问题区分为事实问题和法律问题,并将案件审理区分为事实审理和法律审理两个阶段。无论在学理上还是在实践中,我国都缺少将诉讼中的争议问题区分为事实问题和法律问题的传统。今后的民事司法实践是否借鉴英美等国陪审团的经验,确立由陪审员认定案件事实、法官审查法律问题的陪审团制度,目前还不明确,有待于进一步探索并积累经验。

《决定》指出:“切实解决执行难,制定强制执行法。”民事诉讼法学界多年来呼吁制定独立的强制执行法,起草了多部强制执行法的建议稿。经杨荣馨教授(已故)的呼吁和发起,成立了强制执行法的全国性研究团体。这次中央的《决定》对此予以明确要求,表明《强制执行法》的立法程序即将展开,同时,民事诉讼法中与执行程序相关的条款也将做相应的调整。

《决定》指出:“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”这就要求修改民事诉讼法的相关规定,使民事诉讼制度与诉讼外的纠纷解决机制相互衔接。20世纪民事司法危机的出现就是诉讼制度不堪重负的结果。一个理想的状态应当是将有限的社会资源合理地分配给各种纠纷解决方式,按照不同纠纷种类的特殊要求及当事人意思自治,将数量庞大的纠纷分配给不同的纠纷解决程序。当然,在这一过程中,必须保证司法程序作为最终救济的地位。法院应当支持诉讼外纠纷解决机制的发展,监督诉讼外纠纷解决机制的运作。

根据中央《决定》的要求,我国民事诉讼法即将展开新一轮的全面修改。在此,我们对民事诉讼法今后的修改提出以下几点建议:

1.司法改革需要顶层设计。民事诉讼法的修改也应当重视顶层设计,协调诉讼公正与诉讼效率的关系,诉讼与非诉讼的关系,审判与执行的关系,一审与二审的关系,再审制度与维护既判力的关系,检察监督与法院独立审判的关系。民事诉讼法的修改应有最高目标和整体规划,循序渐进,分阶段完成。

2.建议以诉权保障作为民事诉讼法修改的指导思想和民事诉讼制度的最高目标。“二战”以后,随着诉权理论研究的逐渐深入,传统的诉权概念逐渐被裁判请求权、诉诸司法权、程序保障请求权、接近正义权、接近司法权等现代话语所取代。在诉权现代化转型的过程中,世界各国在诉权保障的问题上逐渐达成共识,诉权保障呈现宪法化与国际化的趋势。作为完善立法的必要条件与公正司法的当务之急,我国应当顺应趋势,遵循诉权理念的发展规律,全面修改民事诉讼法,对民事诉讼制度作出适时、全面的调整。此举不仅有助于进一步提升人权保障的制度化和法治化水平,而且对于保障人民的各项基本权利,实现人权事业的全面发展均具有重要而深远的意义。

3.通过修改民事诉讼法,引入纠纷解决、民事司法的新理念,例如依法纠错、协同原则、比例原则等。弗里德曼曾言:“法典背后有强大的思想运动。”①[美]弗里德曼:《法律制度》,林欣、李琼英译,中国政法大学出版社1994年版,第241页。司法理念是司法体制的精神构造。民事司法改革是一种对制度渐进性的内省,其自身重组和变革的助力不仅源自于司法对社会现实的深度关照和反思,更在于制度基底之下关联价值取向和司法理念的演进和变迁。因此,构建公正、高效的纠纷解决机制,其着力点不仅在于具体制度的重新设计,更重要的是在于摒弃与旧制度陈陈相因的司法理念,实现观念的更新。我国民事诉讼法要实现现代化转向应该进一步引入纠纷解决、民事司法的新理念,促进人们从对抗走向对话,从单一价值走向多元化价值,从胜负决斗走向争取“双赢”。

4.实行调审分离,设立独立的调解程序,确立调解制度的新原则,如保密原则。在我国近年的司法改革过程中,民事调解制度受到前所未有的重视,得到迅速的发展。实践证明,为有效应对转型时期多元化的利益冲突,需要一种多元化的思路。民事诉讼法的修改应当充分认识到,公平、效率和利益本身都是多元化的,有关社会公平和效益的标准并不是绝对和唯一的。我们不仅要求制定相对公正的法律,也需要在纠纷解决时兼顾不同群体的特殊利益,更好地进行协调,而不是简单地作出非此即彼的判断。为此,必须通过修法设立独立的调解程序,使纠纷解决机制中具有更大包容性和灵活性的调解制度得到逐步完善。

5.设立独立的审前程序,实行繁简分流,使多数案件在审前程序得到解决。相对于分案上的“繁简分流”,审前程序与开庭审理可谓过程上的“繁简分流”。审前程序以非讼法理处理无争议焦点、双方一致同意之事实证据、促成和解,法官扮演的是类似于公证人、调解人等非讼角色。开庭审理时,则对有争议焦点和证据的审理赋予可资达成慎重、准确裁判之程序保障。二者之区分,正是讼争对立性阶段化显现而案件适用不同程序法理在审理结构上的体现。审前程序应具有促进审理集中化与促进和解的功能,以实现使案件达到适合审理状态以促进诉讼,以及寻求替代性纠纷解决(ADR)的可能的目标。为了使审前程序更好地发挥上述功能,新一轮的民事诉讼法修改应当考虑从建立民事诉讼失权制度②审前程序中的诉讼失权制度主要包括管辖异议失权、答辩失权与证据提出失权等。本文所指为其中的证据提出失权。、诉答程序、初步审理三个方面作出努力。

6.小额诉讼程序应当从简易程序中独立出来,制定专门的小额诉讼程序规则。2012年修改的《民事诉讼法》第162条对小额诉讼程序作了规定。从条文结构上看,立法者并未将小额程序视为一种独立于简易程序的诉讼程序,而是将其“挂靠”在简易程序中予以特别规定。这种立法体例既不能适应司法实践的需要,也不符合诉讼法理,由此引发学界对小额诉讼的不少争议,也导致该制度在实践中的步履维艰。依据程序相称和费用相当的原理,有必要在民事诉讼法中创设独立的小额程序,使之与普通程序、简易程序共同构成三足鼎立的第一审程序。为彰显小额程序简便快捷解决纠纷的价值和功能,有必要在总结2011年以来各地试点经验的基础上,根据小额程序的特殊原理,借鉴外国立法例,通过司法解释制定专门适用于小额程序的诉讼规则。

7.在制定独立的《强制执行法》的同时,修改民事诉讼法,两者同时进行。我国目前未制定独立的强制执行法,有关强制执行制度的立法体例采用“审执合一”的模式。无论是从理论上还是从实践上看,这种立法体例都不是一种最佳的选择①关于强制执行法立法模式的比较考察,有学者指出:“强制执行立法正在经历着立法模式的重大转型,即由吸收模式或者混合模式转变为单行法模式,单行法模式成为全球趋势。”参见肖建国:《中国民事执行立法的模式选择》,载《当代法学》2011年第1期。。按照依法治国的要求,以司法解释作为法院执行工作的依据并非长久之计。法院的执行工作涉及众多部门和关系,需要有相应的法律规范为根据。因而从各方面来看,在立法体例上采取分别立法的方式,将民事执行程序从民事诉讼法中分离出来,制定独立的强制执行法,已属必要和可能。只有通过立法对执行制度进行整体布局,才能适应社会经济的发展变化,转变执行理念,改革执行体制,完善执行机制,规范执行活动,最终解决“执行难”和“执行乱”的问题。

8.在今后条件成熟时,设立三审终审制,第三审为法律审,实行上诉许可制。针对立法与实践中的问题,参鉴多数国家的立法例,我国应当实行有限的三审终审制。在三审制架构下,第三审法院一般是最高法院。第三审作为法律审的终审,专就下级法院裁判之解释适用法律有无违背法律为审理内容,不再审理事实问题。第三审作为法律审,最重要的功能是确定法律原则与统一法律解释。我国构建该制度应考虑的基本内容包括:第三审审理范围的限制,第三审提起条件的限制,第三审程序规则的限制以及实行“飞跃上诉”制度等。所谓上诉许可制,是指当事人提起上诉须经原审法院或上级法院审查,若该案件被认为具有法律规定的重要性时,方能获得进入第三审程序。

9.借鉴2001年德国民事司法改革的经验,实行审判重心下移,强化一审审理,以一审为中心。对第一审程序应当作出更加精细的规定。习近平总书记关于中央《决定》的起草说明指出:“审判机关重心下移,就地解决纠纷,方便当事人诉讼。”德国在2001年司法改革中提出审判重心下移,强化一审,以一审为中心,这一经验值得我们研究和借鉴。我国应当科学合理地设计审级制度,遵循世界各国审级制度的通行规则,将审级重心向下倾斜,充分重视审前程序的构置和运用,充分发挥第一审程序定分止争的功能和作用。通过完善审前程序、证据开示程序、争点整理程序,为一审法院的开庭审理打下良好的基础,同时促进当事人和解。

10.修改再审事由,限制再审案件的范围,实行依法纠错,维护判决的既判力。当我国最终确立起三审终审制度时,作为支撑我国再审程序存在的现实理由将大为削弱,因此,应当严格限制再审程序的启动,以保障诉讼程序的安定性与生效裁判的权威性。而要达到此目标,必须在深刻反思我国再审程序理念的基础上,重构我国民事再审程序规则。首先,应当从观念上转变所谓的“有错必纠”的观念。其次,应当明确列举再审事由,使有关再审事由的规定体现相对的封闭性而非开放性,避免因法律规定富于弹性可以作扩大解释而导致再审程序的随意启动。与此同时,法律应当对法院自行再审和检察机关抗诉的民事案件的范围予以明确界定。

2007年、2012年立法机关对民事诉讼法的两次修改顺应了诉权保障宪法化和国际化的趋势,是“接近正义”理念在司法改革过程中的具体体现,但两次修法均属于对民事诉讼法的修修补补,缺乏整体规划和细致的考虑,因而难免顾此失彼。在中央《决定》已为我国今后依法治国与司法改革描绘出具体行动纲领的新形势下,为更有效地保障公民“获得公正审判的权利”,今后的司法改革应更加注重制度设计的整体性与统筹性,从而实现司法各要素全方位的变革。换言之,在未来民事诉讼法的修改过程中,我们仍然需要综合考虑公正与效率的兼顾问题、司法民主化与专业化并进问题、限制权力与保障权利相结合问题、诉讼主体合作与程序多元互补问题等等,努力制定出一部符合我国大国地位、适应新时期依法治国的需要、体现民事司法新理念、具有可操作性的民事诉讼法。