审判权运行机制去行政化问题初探

曲海滨

前沿探讨

审判权运行机制去行政化问题初探

曲海滨*

近年来,人民群众对司法不公的意见比较强烈,司法公信力不足。其根源在很大程度上与审判权运行机制不科学有关。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求:“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权利,让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”据此,最高人民法院先后于2013年12月26日和2014年7月9日颁布了《关于审判权运行机制改革试点方案》及《人民法院第四个五年改革纲要》(以下简称《四五改革纲要》),提出探索建立“让审理者裁判,由裁判者负责”的审判权运行机制。①对于新一轮的司法改革,河南省高级人民法院审判委员会专职委员王韶华博士将其归纳为“一个重心、两个基本点”:一个重心,就是“让审理者裁判,由裁判者负责”;两个基本点,就是外部去“地方化”和内部去“行政化”。实现审判权运行机制去行政化,既是审判权运行机制改革的重点,也是河南省法院新型合议庭制度改革的目标。

一、我国审判权运行机制去行政化的基本认知

(一)我国审判权运行机制去行政化的改革历程

1.1999年《人民法院五年改革纲要》(以下简称《一五改革纲要》)强化合议庭和法官职责。针对长期以来司法审判中存在的“先判后审”现象,《一五改革纲要》在“发挥法官独立审判作用”的理念下,遵循“还权于合议庭”的主导思路,推出了以“强化合议庭和法官职责”为重点的改革方案。方案明确规定:“除合议庭提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外,其他案件一律由合议庭审理并作出裁判”,同时将审判委员会讨论案件的范围主要限定于少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。

2.2005年《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》(以下简称《二五改革纲要》)强化院长、庭长的审判职责。《二五改革纲要》提出“建立法官依法独立判案责任制”,通过“逐步实现合议庭、独任法官负责制”,提升审判质量与水平。纲要还把“改革和完善司法审判管理”列为法院建设的重要内容,强调“建立并细化与案件审理、审判权行使直接相关事项的管理办法,改善管理方式”。纲要实施后,许多法院将裁判的决定权从合议庭或独任法官手中收回,恢复了院长、庭长审批案件制度。

3.2009年《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》(以下简称《三五改革纲要》)强调优化人民法院职权配置。随着大量涉诉信访事件的出现,《三五改革纲要》从“满足人民群众的司法需求”出发,重新审视审判活动中的权力关系,确立了“优化人民法院职权配置”的改革思路。其主要内容为:改革和完善人民法院司法职权运行机制,形成更加合理的职权结构和组织体系;改革和完善审判组织,完善审判委员会、合议庭、人民陪审员制度;改革和完善上下级人民法院之间的关系;改革和完善审判管理制度;改革和完善人民法院接受外部制约与监督机制;加强司法职业保障制度建设,研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。

《三五改革纲要》被学者视为“新一轮司法改革方向的微妙转身”,是对“法官职业化”改革方向的纠正。但从理念上看,其改革措施很大程度上加重了审判权运行机制的行政化色彩;从效果上看,“维稳式”司法也影响了司法公信力的提高。2013年3月17日,十二届全国人大一次会议表决关于最高人民法院工作报告的决议草案时,有605票反对,120票弃权。这表明在参与投票的2943名全国人大代表中,每6人中就有1人对法院工作表示不满。

(二)当前我国审判权运行机制行政化的主要表现

1.内部机构设置行政化。管理层面,正、副院长、党组成员组成行政领导层,主持全院工作。审判业务层面,分设民事庭、刑事庭、行政庭、执行局等部门,各业务部门设正、副庭长负责本部门工作。这种内部行政化机构设置的管理模式,是对增强司法能力、提高司法水平的制约,且容易导致审判活动的等级性。

2.审判事务管理方式行政化。法院裁判的形成需要经历层层审批,亦即实行院长、庭长以及审委会审批决定案件制度。院长、庭长对主审法官的审判意见有不同看法时,可以启动审判委员会讨论或直接改变主审法官的处理意见。法官在认定事实、适用法律的同时,还必须服从层层领导,独立审判在一定意义上成为空话。①顾培东:《再论人民法院审判权运行机制的构建》,载《中国法学》2014年第5期。

3.审级制度渐趋行政化。依照法律规定,上、下级法院之间相互独立,只是在审判工作上存在监督与被监督关系。但在实际工作中,这种关系却异化为领导与被领导关系。带有部分行政管理性质的审级制度,是否违背了“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”的宪法精神,值得商榷。

4.法官等级行政化。实行法官等级制度本是我国实现法官职业化的重要措施,但却带有强烈的行政印迹。具体而言,一是只要担任法院副院长以上领导职务的,不需要“通过国家统一司法考试取得资格”,便可成为法官之上的“法官”。二是法官等级的评定通常与担任的行政职务及所享受的职级挂钩。三是法官列入“公务员”管理序列,其晋升和待遇与普通公务员基本无异。实践表明,法官等级、职级行政化,不利于鼓励法官专心致志地从事审判工作。

二、各地法院审判权运行机制去行政化改革的实践与启示

2013年10月,最高人民法院决定在上海、辽宁、广东、河南等省、市的7个中级人民法院和2个基层法院开展“深化司法公开、审判权运行机制改革”的试点。试点改革于2013年12月正式启动,为期两年。①徐昕等:《中国司法改革年度报告(2013)》,载《政法论坛》2014年第2期。根据该方案,全国各地法院结合本地实际进行了大胆尝试,归纳起来,大致有以下几种模式。

(一)上海模式

作为最高人民法院确定的审判权力运行机制改革的试点法院,以及上海市司法体制改革先行先试法院,上海市第二中级人民法院(以下简称上海二中院)制定了12项配套规定,其主要内容为:

1.确立合议庭共同负责下的主审法官责任制。作为法院的审判组织,合议庭具体负责案件审判工作,除实行独任制之外的所有案件均由合议庭审理并作出裁判。针对以往合议庭成员之间分工不平衡、“合而不议”“参而不审”等突出现象,上海二中院确立了合议庭成员共同负责下的主审法官责任制,使得该院合议庭内部运行更加规范,庭审阶段合议庭成员共同参与程度提高。

2.建立主审法官联席会议及专业法官会议制度。考虑到目前法官的司法能力参差不齐、统一适用法律问题尚未真正解决,上海二中院在本轮改革中建立了主审法官联席会议及专业法官会议制度,以发挥资深法官的作用,汲取集体智慧。为防止主审法官联席会议及专业法官会议成为变相地向院长、庭长汇报案件的会议,该院还专门制定了《主审法官联席会议及专业法官会议工作规定(试行)》,明确规定召开主审法官联席会议及专业法官会议时,必须有非本案合议庭的其他法官参会。

3.实行审判管理监督职责“清单管理”制。上海二中院通过对院长、庭长的审判管理监督职责采取“清单管理”模式,厘清了院长、庭长对案件的审判权与对院、庭审判事务的审判管理职权之间的界限。其中,“权力清单”从正面规定院长、庭长的审判管理职权,“负面清单”则从侧面规定院长、庭长不得越级或超越分管范围进行管理,不得强令合议庭改变评议意见等。院长、庭长对个案进行监督、指导均应以召开主审法官联席会议、专业法官会议、审判委员会会议等组织化方式进行。院长、庭长在会上发表的意见、建议要记入会议记录并归卷或留存。“负面清单”和“全程留痕”使得院长、庭长不能对具体案件随意进行行政干预。

(二)葫芦岛模式

2013年11月至2014年2月,辽宁省葫芦岛市中级人民法院(以下简称葫芦岛中院)用了4个月的时间,设计出台了《关于审判权运行机制改革试点工作实施方案》。按照该方案,葫芦岛市中级人民法院推出了一系列改革措施。

1.建立“扁平化”审判组织模式,完善合议庭办案责任制。葫芦岛中院打破原有的立案、审判、执行业务庭之下再设合议庭的层级结构,将原有的13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查4大类25个合议庭,要求合议庭成员在阅卷、庭审、合议、事实认定、法律适用、裁判文书制作等环节共同参与、共同负责、相互制约。该院裁判文书由案件承办法官、合议庭其他成员、审判长依次联名签署后生效,合议庭成员共同对案件质量终身负责。

2.取消案件审批权,明确界定院长、庭长的职责。葫芦岛中院取消了案件审批制度,规定院长、庭长只能签署其参加合议审理的法律文书。该院还将副院长、审判委员会委员、庭长编入合议庭担任审判长,使其通过主持庭审或主审案件行使审判权。

3.建立专业法官会议制度,改革审判委员会制度。专业法官会议一般只讨论法律适用问题,讨论结果仅作为案件处理的参考意见。合议庭独立决定案件处理结果,并对案件处理结果负责。葫芦岛中院明确限缩审判委员会讨论案件的范围,规定除法定须报请审判委员会讨论的案件外,其他案件均由审判长根据合议庭意见提请副院长审核,确属适用法律疑难或新类型案件,可提交审判委员会讨论。

4.探索法院人员分类管理和综合部门集约化管理。葫芦岛中院将全院工作人员分为4大类:法官、司法辅助人员、司法行政人员、社会化服务人员,并调整办案法官比例。通过充分整合行政、政工、后勤管理等部门,该院成立了司法政务,法官管理、党务及纪律监察,司法事务(财务)三大管理委员会,相关行政事务必须通过委员会研究、决策。①杜俊峰:《审判权运行机制改革的思考与实践——以葫芦岛市中级人民法院审判权运行机制改革为分析样本》,载《党政干部学刊》2014年第9期。

5.加强审判管理监督。葫芦岛中院主要通过以下三种途径实现审判管理监督的加强:(1)成立案件评查委员会,对案件进行科学评查,既确保法官非因法定原因不受责任追究,又保证应当追究的错案责任能够追究到位。(2)引入第三方评价机制,选聘与法院有工作联系的各界人士成立第三方评价委员会。该委员会通过通报案件处理情况,评议庭审、法律文书,明察暗访、参与信访接待等形式,对合议庭进行综合评价。(3)设立律师反映问题绿色通道。律师对其所代理案件的审理情况存有疑问、意见、建议的,可在案件审结后的合理期间内通过律师管理科转达至审判管理办公室进行相应的处理。

(三)横琴模式

2014年3月21日,备受关注的珠海横琴新区人民法院(以下简称横琴法院)正式开始受理案件,进入实质性运作阶段。作为全国司法体制改革试点,横琴法院设计之时就提出取消审判庭、取消案件审批制、建立法官会议制度等全国首创的改革举措。②温希:《横琴新区法院21日正式受理案件:全国首创取消审判庭建制,法官错案责任终身追究》,载《珠海特区报》2014年3月11日第3版。

1.实行“法官员额制”。横琴法院实行审判管理办公室、人事监察办公室、司法政务办公室、执行局和法警支队“三办一局一队”5个内设机构的建制,除院长和两名副院长担任兼职法官之外,横琴法院仅设8名专职法官。专职法官级别是副处级,不隶属于法院内任何行政机构。

2.强化司法公开和错案问责,从司法公开、流程监督、审判组织、纪律监督、错案追究等方面建立监督机制。横琴法院通过审判流程公开、执行信息公开和裁判文书公开三个司法信息公开平台的建设落实司法公开。“三个司法信息公开平台要保证所有能公开的案件信息公开,不公开就是例外,例外就要向社会解释。”③杨连成:《珠海横琴新区:淡化人民法院、人民检察院行政色彩》,载《光明日报》2013 年12月31日第4版。对重大疑难复杂案件,独任法官或审判长可提请提交专业法官会议或审判委员会会议讨论。在错案问责方面,该院明确规定实行终身责任追究制度。

3.建设大诉讼服务中心。横琴法院审判管理办公室下设“诉讼服务中心”,作为案件受理窗口。在该中心,当事人可实现一站式办理查询、咨询、立案、交费、复印、打印单据和递交材料等事项。诉讼服务中心并没有审判裁定权,对于需要裁定的部分仍由法官完成。

4.取消裁判文书层层审批。在诉讼服务中心完成分案之后,由独任法官或合议庭对案件进行审理,并由审理者签发裁判文书。适用简易程序的案件,裁决文书由独任法官签发;适用普通程序的案件,裁判文书则由合议庭成员共同审核,由审判长签发。如果院长、庭长不担任独任法官和参加合议庭,将不能签发裁判文书,不能决定案件的裁决结果。

(四)河南法院新型合议庭模式

从2013年4月开始,河南法院在全省开展了新型合议庭审判制度改革试点工作。此次改革以改变合议庭组成模式和工作分工为切入点,旨在提高案件审判质效、去除审判权运行行政化。其中,具有代表性的改革模式有:

1.固定合议庭模式。三门峡市两级人民法院的新型合议庭制度改革主要集中在两个方面:组建新型审判团队和强化合议庭功能。该市法院打破原有庭室结构,按照“1名主审法官+2名审判人员或助理审判员+1名书记员”的“121”模式组成新型合议庭团队。根据“审者判,判者审”的原则,该市法院在大力推进独任制审判的基础上,以“强化共同阅卷、强化庭审参与、强化集体决议、强化评议、强化共同签署”为准则,要求所有合议庭成员在评议时均应对认定事实和适用法律发表意见,而不得进行简单的反对或附和。

2.办案小组模式。郑州市二七区人民法院在新型合议庭试点工作中,逐步形成以主审法官为核心,其他成员各尽其职、各负其责、协调配合的审判权运行机制。全院设立17个审判办案组,各办案组分别按照“1+2+3”或“1+3+4”的模式设立合议庭,即1名主审法官+2名普通法官+3名或4名法官助理、书记员。执行局设4个执行办案组,各办案组按照“1+1+5”或“1+2+6”的模式组成,即1名执行长+1名或2名审判员+5名或6名书记员。实施新型合议庭制度后,该院主管副院长、庭长要履行“一岗双责”,即按照分工权限,在审阅、签发法律文书及相关文件的同时,还需担任审判长(执行长),带头办理重大疑难案件。

3.主审法官工作室模式。郑州市高新区人民法院结合审判实践,在审判部门全面推行“主审法官工作室”制度。主审法官工作室由1名组长(主审法官)、1名助理审判员、1名人民陪审员、1名法官助理、2名书记员组成,必要时工作室可根据主审法官的办案能力及案件需要增加司法辅助人员。组长对本工作室的全部案件负有直接审判职责,具体包括工作室内的案件分配、任务分工、组织合议、法律指导、文书审核、材料上报、绩效考核以及相关文书的签发工作。该院还推出以个人姓名命名的法官工作室,以提升法官的职业尊荣感与办案积极性。

(五)涧西模式

基于对上述改革模式的利弊分析,在洛阳市中级人民法院的指导下,作为审判权运行机制改革试点基层法院的洛阳市涧西区人民法院(以下简称涧西法院),从如下几个方面进行了改革:

1.按照“一个合议庭即为一个审判庭”的模式,实行专业化审判。涧西法院根据案件特点划分了18个审判专业,按照“一个合议庭即为一个审判庭”的模式,相应地设立了18个合议庭,每类专业案件固定由其中一个合议庭审理。为使院长、审判委员会委员真正回归审判一线,该院专门设立了1个院长合议庭和3个审判委员会委员合议庭,将院长、副院长、审判委员会委员编入合议庭,直接审理重大、疑难、复杂案件。同时,该院严格实行合议庭办案责任制,明确规定裁判文书由案件承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署。

2.实行人员分类管理,优化审判资源。为优化审判队伍结构,缓解一线审判压力,涧西法院将工作人员按照法官、审判辅助人员和司法行政人员进行分类管理,对立案、记录、送达、保全、财务、车辆、法庭、法警等行政、后勤事务实行“八项集中管理”。该院每年受理案件数量保持在5000件左右。改革前一线办案法官为35名,人均每年办案150件左右;改革后,一线办案法官达到了55名,人均每年办案100件左右。

3.实行审判长联席会议制度,创新业务指导。涧西法院设立了在审判委员会指导下的审判长联席会议、专业法官会议,并分别制定具体的制度规则,明确各自讨论案件的范围。该院规定提交审判委员会讨论的案件,需先经过审判长联席会议讨论。对于某些合议庭意见存在严重分歧的案件,专业法官会议、审判长联席会议可以提出指导性意见。但独任法官、合议庭、审判委员会作为案件的责任主体,最终的案件裁决权仍由其独立行使。

4.实行案件等级评定制度,强化监督管理。通过制定《案件质量等级评定标准》和《案件效率等级评定标准》,涧西法院把办案质量和效率分别划分为5个等级,将考核指标全部量化。该院还确立了副院长、审判委员会委员、庭长定期旁听庭审、定期抽查裁判文书、定期抽查合议庭笔录等案件评查制度。为确保实现“全程留痕”,该院规定文书加盖院印时,工作人员必须认真审查随卷的案件质效跟踪监督卡和廉洁办案跟踪监督卡。

5.实行专项办案奖励,加强法官职业保障。为调动法官办案的积极性,涧西法院在改革方案中明确规定,高级法官结案100件奖励6万元、一级法官结案100件奖励5万元、二级法官结案100件奖励4万元、三级法官结案100件奖励3万元、四级法官结案100件奖励2万元、五级法官结案100件奖励1万元、审判辅助人员完成辅助任务奖励5000元。同时,该院还对在新型合议庭审判制度改革的宣传、调研、信息、案例工作中表现突出的个人给予专项奖励。

三、审判权运行机制去行政化的制度建议

总结各地实践经验,结合《四五改革纲要》的内容及党的十八届四中全会的精神,审判权运行机制去行政化改革可从以下方面着手:

(一)建立合理配置优质审判资源,最大限度地抵御不当干预的扁平化新型审判组织模式

在扁平化新型审判组织内,通过合议制度的改革,可以极大地激发合议庭法官的工作活力,实现权力制约。

试样表面润湿性能的表征在DSA100接触角(CA)测量仪上进行，温度25 ℃，相对湿度20%±10%。每组数据均取5点测定结果的平均值。

1.建立符合审判活动规律的合议庭制度。要实现审与判、权与责相统一的目标,关键在于让案件的审理和判决的权力均集中在合议庭手中。在合议庭的组建上,各法院可采取“1+1+2+x”的模式,即1名审判长、1名主审法官、2名法官和若干名审判辅助人员。审判辅助人员指案件送达员、诉讼保全员和随案书记员等,由诉讼服务中心集中管理。各合议庭另配备1名跟庭书记员,由合议庭调配、管理和使用。

2.突出合议庭的审判主体地位。各法院应建立以审判长为核心、合议庭依法独立办案的工作机制,取消由院领导签发文书和庭长审批文书等环节。所有案件均由审判长自行送达、审理和签发。①杨凯:《审判管理理论体系的法理构架与体制机制创新》,载《中国法学》2014年第3期。审判长在此基础上行使相对完整、独立的审判职权,包括案件分配权、人员调度管理权、裁判文书签发权等。

3.强调合议庭及其成员的主体责任。(1)确立“平等、充分、自主、连续”的评议活动原则。合议庭成员平等表决、充分讨论、自主判断,且在评议活动开展之前必须做好准备,以保证评议活动一次性连续进行。(2)细化评议标准,分解评议步骤。合议庭评议的对象是经过法庭审理的所有证据、事实以及法律适用问题,对当事人争议较大的问题要重点评议。评议过程中,合议庭成员必须展示证据取舍、事实认定、法律适用的证成过程。(3)规范合议庭评议笔录的制作过程。书记员必须当场记录合议庭成员的发言,如实反映评议情况,以备评查。评议结束后,合议庭成员和记录人应在评议笔录上即时签名,对于补制的评议笔录,合议庭成员和记录人员有权拒绝签名。

4.实行审判长、合议庭的适度动态管理。各法院应勇于打破较长时间内审判单元较为固定的传统模式,对审判单元进行动态组合,动态管理。合议庭的组成应依托信息化平台,在法官库中随机选出。审判长的管理由常任制改为资格制,并实行定期选任、优胜劣汰、单独序列的管理方式。审判长应主动从行政管理者的身份中剥离,回归到办案人、审判活动组织者的本源状态。合议庭管理改革的重点在于改变审判长与合议庭成员的关系,推动成员与审判长之间的地位平等,并以地位平等带动权力制衡。

(二)明确界定审判权与管理权、监督权的权责边界

推动法院内部监督制度的去行政化改革,关键在于科学界定院长、庭长的审判权、管理权和监督权,使这些权力的行使相互促进、互不干扰。①龙飞:《“去行政化”是审判权运行机制改革的核心与关键》,载《人民法院报》2013年11月19日第1版。

1.院长、庭长的审判权通过直接参与案件审理来实现。亲历性是审判所不可或缺的特性,审判活动的言词原则、直接原则等都是建立在亲历性之上的。因此,院长、庭长的审判权的行使,除了依照法律规定的权限和程序,对案件审理中遇到的回避、保全等程序事项作出决定外,均应通过作为合议庭成员直接参与案件审理的方式来实现。院长、庭长具有深厚的法律功底和丰富的审判经验,由其亲自审理案件,既能保证案件质量,又能起到对年轻法官传、帮、带的作用。但在该改革措施的推行中,各法院应考虑到院长、庭长的双重责任,选择一些新颖性、疑难性、矛盾冲突激烈、社会影响大的典型案件由院长、庭长审理,而不宜将其参与办案的指标定得过高,以避免实际工作中院长、庭长挂名走形式。

2.院长、庭长在行使审判管理权时应突出重点。概括地讲,院长、庭长的审判管理权的重点内容包括:(1)审判职权配置。院长、庭长应在区分重大、复杂、疑难案件和一般案件的基础上,界定自身的审核权限②庭长、副院长、院长之间也应明确界分。、合议庭的自行裁决权,以及决定案件是否提交审判委员会讨论。(2)审判流程控制。院长、庭长应根据节点时限内审判事务完成的情况,通过审判管理系统分别设置节点提示、节点预警、审限审批、督促催办,推动审判流程的正常运转。(3)审判绩效管理。包括审判态势分析、业务条线管理等。(4)案件质量管理。包括个案审核、重点案件把关、加强审判指导、统一司法尺度等。在上述权能中,院长、庭长应当更多地在审判质量效率控制、法官审判绩效评估、法官业务素质提升等方面承担职责,把握住审判管理工作的源头和本质。

3.院长、庭长应规范行使审判监督权。院长、庭长的审判监督权分为个案审核监督权与合议指导监督权。(1)各法院应明确院长、庭长对案件的实体处理只有监督权、建议权和咨询权,而没有决定权。即便是提交审判长联席会议讨论的案件,讨论结果对合议庭也没有约束力,合议庭有权决定是否采纳。(2)院长、庭长所审核案件的类型应细化为:合议庭意见不一致的案件、二审拟发回改判的案件、重大疑难新类型案件、拟判处死刑的刑事案件、抗诉的刑事案件、拟宣告无罪的案件等。(3)院长、庭长提出审核意见前,必须审阅案卷、听取合议庭意见,必要时还应调取查看庭审录像。(4)院长、庭长通过采取定期检查和随机抽查相结合的方式,强化对合议庭履职情况的监督检查,并重点检查合议庭在庭前是否准备庭审提纲、是否按规定的时间与程序合议、是否违反合议规范等。

(三)改革审判委员会工作机制,促进其职能良性回归

1.改革审判委员会的组成。当前审判委员会委员的组成带有浓厚的行政色彩,院长、副院长乃至政治部主任、纪检组长等都是审判委员会委员,而业务精湛、理论功底深厚的普通审判员却无法进入审判委员会。不可否认,审判委员会的大多数成员都是从业务一线逐渐成长起来的,业务熟练、理论素质较高,但是也有一些一直从事行政管理、信访工作的成员,由其对案件发表实质性意见,有违司法公正的原则。因此,除院长、审判业务的主管副院长作为常任委员外,审判委员会应着重吸收一些业务能力强、素质高的资深专家型法官,甚至可聘请一些法学家、某些专业领域的专家作为普通委员。同时,各法院需加大培训力度,对审判委员会委员进行定期考核,并建立顺畅的准入、退出机制,对审判委员会实行动态管理。

2.设置专业审判委员会。对于专业审判委员会的划分,各法院有民事、刑事、行政审判委员会的“三分法”,也有另附知识产权或者劳动争议审判委员会的“四分法”。笔者以为,民事审判、刑事审判、行政审判是各级法院审判业务的三大基石,各级法院都应该设置与三大审判制度相对应的专业审判委员会,但知识产权案件主要集中在中级以上人民法院,且专业性更强,因此,应当仅在中级以上人民法院设置知识产权审判委员会。专业审判委员会是审判委员会按照业务不同进行的分工,前者作出的决议当然代表后者。

3.严格限制并逐渐缩小审判委员会案件讨论的范围。审判委员会最首要的任务是总结审判工作经验,但目前却将主要的时间、精力、人员用于讨论具体的案件。该现象既造成审判委员会工作量加大,无法集中精力完成总结审判工作经验的首要任务,又滋长了审判人员的依赖意识,使其逐渐将审判委员会视为上移矛盾、逃避责任的避风港。因此,各法院应将进入审判委员会讨论的案件范围严格限制为“重大、疑难”案件①重大案件大致应包括如下几类:在本地有重大影响的案件;上级法院指定下级法院审判的案件;上级法院指令下级法院再审的案件;依照审判监督程序立案再审后需要改判的案件;人民检察院提起抗诉的案件。疑难案件应包括法律没有规定或规定不明确的案件和新类型案件。,明确具体的标准,且不再设立兜底条款。

(四)建立符合司法规律的办案责任制,以法治化监督促进司法职业化

在审判权运行机制去行政化改革中,强化司法责任制是重点内容之一,具体而言,可从以下几个方面着手:(1)在省以下人、财、物统一管理的情况下,各省应构建惩防体系,防止法院在省以下相对独立后可能会产生的新的腐败。(2)各法院应在积极探索更加科学的法官考核管理方法的同时,建立法官职业道德评判机制,做到既防范“看得见的腐败”,又防范“看不见的腐败”。(3)各法院应完善法官退出机制,将那些已经不再适应工作要求的法官调离司法岗位,保障司法队伍的整体素质。(4)各法院可尝试建立廉政保证金制度,通过适当的奖惩,逐步完善廉政激励机制。

(五)权、责、利相统一,健全法官的职业保障制度

法官职业保障制度的健全包括以下内容:(1)建立科学的法官等级晋升机制,使法官职务与行政职级相脱离。各法院应实行单独的法官业绩考核和等级晋升制度,将法官的专业能力和工作业绩作为评定等级的主要依据。(2)建立健全法官人身安全和身份保障机制。各法院应加大对暴力抗法和危害法官人身安全行为的惩处力度。并为法官办理人身意外伤害保险,提高因公牺牲抚恤的标准。(3)建立法官任期保障和职务行为豁免制度。法官一经任用,非因法定事由、非经法定程序,不得被免职、降职、调任、辞退或者处分。未经任免机关同意,各单位和个人不得对法官采取拘留、逮捕和其他限制人身自由的措施。

结 语

审判权运行机制去行政化改革涉及面广,各地情况千差万别,不同层级司法机关工作要求、队伍状况也有较大差异。各法院的改革应建立在深入调查研究的基础上,既要对影响司法公正、制约司法能力的突出问题找准症结,又要对推进审判权运行机制去行政化改革过程中出现的阻力充分估计,做到谋定而后动。作为一项牵一发而动全身的系统工程,审判权运行机制去行政化改革不可能一蹴而就,而应坚持循序渐进,稳步推进。在此次改革中,各法院应做到既不迁就于现状止步不前,又不脱离现阶段实际盲动冒进,以确保改革的力度、进度和社会可承受的程度相适应。

*作者系洛阳市中级人民法院院长,法律硕士。