“参与式”乡镇治理模式探析

2015-04-09张紫琳

四川警察学院学报 2015年1期

关键词：参与式乡镇政府乡镇

肖勇，张紫琳

（乐山师范学院四川乐山 614000）

“参与式”乡镇治理模式探析

肖勇，张紫琳

（乐山师范学院四川乐山 614000）

目前我国乡镇治理的主要模式是“乡镇机构科层化模式”和“乡政村治”模式；这两种模式存在治理主体单一、治理方式单一、治理效率不高等诸多问题。“参与式”乡镇治理模式是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府、志愿组织一起参与公共决策、分配资源、合作治理的一种新型乡镇治理模式，它具有治理主体多元化、治理手段多元化、治理过程规范化等优势。在参与式乡镇治理模式的实施过程中应注意治理主体的相互关系和多种治理方式的综合运用。

乡镇治理模式；参与式；多元化

“参与式”乡镇治理模式是一种新型乡镇治理模式，它摒弃了政府权威、单一的最高权力中心的公共服务的管理权，转向具有多中心和复杂性的公共服务的管理权归属；由什么都管的全能主义管理权限转向管自己该管的事情的有限政府的管理模式；由管理过程中自上而下、“金字塔”式的权力运行方式，转向管理过程中自上而下和自下而上的协商、互动、博弈的“参与式”的乡镇治理模式。简言之，就是一种以广泛、有序的参与为核心的新型的乡镇治理模式。“参与式”乡镇治理模式有利于我国目前乡镇治理模式的发展。2008年中共中央通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，继续强调:“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”[1]。大力支持乡镇公共组织、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系，能够营造良性的治理氛围，增强公民的政治认同感，提升公共组织的合法性，促进乡镇政府机构改革，完善创新乡镇运行模式，以期达到乡镇的“善治”。

一、目前我国乡镇治理的主要模式及其存在的主要问题

（一）乡镇机构科层化模式。

1．乡镇机构科层化模式内涵。乡镇机构科层化模式是以官僚制为特征的垂直的金字塔式的组织管理模式，各个行政职位都是依次按照等级制来进行安排，每一个职位都有自己的权力管辖范围，文职人员不经由民众的选举产生，而是通过该人员所取得的文凭或通过考试认定的技术资历任命产生的，其权力来源于职位，组织结构集中于高层，组织形式持久不变并具有很强的稳定性，是一种直线制的组织结构模式。

2．乡镇机构科层化模式存在的主要问题。

（1）决策组织金字塔式的官僚科层制。直线制的组织结构是一种集权式的决策组织结构，其乡镇政府在公共事务管理中的大多决策性政策都是决策层进行自上而下命令式的传达。农民的需求往往因为官僚科层制的多层级束缚不但缺乏回应的动力而且大大降低了行政效率。同时传统的科层官僚体制主要依靠单一的管制措施，其治理的垄断性排出了其他社会单元参与政府管理的可能性，更加不利于行政的民主化实现，群众的参与性也不强。决策权威集中化造成乡镇管理中的恶性循环。

（2）公务信息存在片面选择性。在乡镇政府治理过程中公务信息的取得方式和流通上，处于决策层的组织人员大多数都是根据自身意愿制定决策，不免有个人喜好偏见等色彩的存在，农民也往往是受决策层的鼓动和宣传来被动的接受意见，由于并没有健全的法律法规、规章制度来保障农民为决策所提供的有效信息得到决策层的支持与回应，农民对于决策信息的主观能动性和进言献策的动力挫伤了。而这种乡镇政府管理极易使得政府人员中官本位思想严重，臃肿庞大的机构对环境感知能力差，信息闭塞，沟通与协调的困难，以及受决策者的偏好影响等，在这种情况下，公布的信息也必然是片面的、有选择性的。

（3）农民利益的表达渠道因严重官僚化而堵塞。由于垂直的官僚科层制的组织机构使得政府与农民都是自上而下单向度的权利管治，农民的诉求得不到表达与回应。农民的利益被要求通过指定的渠道得到表达，导致农民的自主参与意识薄弱，同时由于农民参与渠道的限制和堵塞，使得部分农民不得不走上制度外的表达自身利益的道路，甚至会引起众多村民为保障自身权力和利益发生的失范行为。比如近年来农民上访、集体示威游行事件的增多很多是由于政府的公务信息不够公开、透明，对于农民的诉求处理迟缓，回应较慢，导致农民对于政府的信任度不高，严重影响政府的公众形象。

（二）乡政村治模式。

1．乡政村治模式内涵。乡政指的是乡一级政权（包括镇政权），以国家的强制力为后盾，具有行政性和集权性，就是指乡镇机构代表国家行使政治、行政、经济等管理权力,突出政权建设,村内事务则由广大群众通过自治组织依法实行自治。在我国，乡政村治是作为“村民自治”的现实表现和应然选择被提出来的。其中吴理财在其《官民合作体制：“乡镇自治”—乡镇政府改革的思路探讨》中具体论述了这种模式，其根本特点就是“官民合作”[2]。

2．乡政村治模式下存在的主要问题。

（1）乡政村治模式中的“侵权”、“越权”行为。在乡政村治的治理模式中，受传统乡镇政府管理模式的影响，乡镇政府在公共事务的管理中从领导的地位和作用转换到指导的地位，村民也是从被领导到自主治理的角色转换，这种转变都不可能一蹴而就。那么在其治理的过程中必然会有乡镇政府与村民之间的“侵权”与“越权”行为产生。尤其在现有的法律条例对于村民自治的范围还没有达到细微入至的情况下，导致乡政与村治之间因互相的工作摩擦，产生对领导与指导具体事务的治理过程中出现认识上的误区，以及一些不容易通过法律法规来界定的问题。在这种领导与指导的尴尬情形下任何一方都不能有效顺畅的发展。所以在乡政村治中就需要有明确详尽的法律条文来约束和规定，从而保障农民的自治，使得乡政村治得到健康良好的发展。

2013年11月19日，湖北省天门市渔薪镇菜庙村7组就发生了一起令人震惊的土地侵占事件。天门市渔薪镇蔡庙村7组村民肖东平，肖孝平的农用耕未经他们同意，被强行大面积破坏。以菜庙村村委会书记姚中堂为首的相关人等为达到其不可告人的授意菜庙村7组村名程国庆、程正云等人成立所谓的村民自治委员会，私自收取相关村名60多万人民币，纠结施工队使用大型推土机多台，武力强行要挟并控制肖东平以及肖孝平等，将其大量亩多的耕地夷为平地，并拖来大量沙土将耕地覆盖。同时将肖东平种植有上千株的葡萄基地以及附带农作物根底破坏殆尽，损失数以万计。

这个案例说明乡镇政府在治理过程中的政务不透明，政府私设名目与部分村民同流合污，从中牟利。更加说明乡政村治中的村民自治监督机构不够完善，没有多元主体的共同治理，互相的利益难以达到平衡，没有彼此牵制的作用。

（2）乡镇政府的行政职能较强，而社会公共服务职能较弱。乡镇政府还不能完全顺应当前建设服务型政府的大环境，乡镇政府依然是被动地执行上级政府的政策，并没有集中精力去主动建设农村的公共服务。同时，受传统治理模式的影响，政府更多的精力是放在行政绩效上，乡镇政府是对上级负责，以完成上级的指标为主要任务，所以导致产生了很多的“形象工程”、“面子工程”的出现，乡镇政府对乡村物质化的公共产品供给缺乏，对公民参与乡镇治理的范围、方式、途径和救济等公共服务提供有限。

（3）乡政管理与村民自治间的矛盾冲突愈演愈烈。在现实乡政村治生活中，大量出现的乡镇政府的“事权”与“财权”的失衡导致乡政管理与村民自治间的矛盾冲突愈演愈烈。首先是“事权”的失衡，县乡级地方政府事权的划分很不规范，比如有些贫困县至今仍然对乡实行的是统收统支的体制，甚至在一些财力相对薄弱的地区，县政府进行县乡之间的事权划分仅仅是为了摆脱县级财政一部分本属于自己的一部分支出责任。

其次是“财权”的失衡，乡镇没有相应的财产权，财产权依然由县财政掌控，阻碍了乡镇政府对农村管理的灵活性，同时对于本镇外出村民中的成功精英人士，发起对故乡的建设投资，而这笔财务权利依然没能交予乡镇村民的自治管理，而是由乡镇政府直接收入囊中，降低了这些成功人士建设家乡的积极性。这些大大小小摩擦都会带来乡镇政府与村民间的利益矛盾。当然在对农村社会事业建设的投入中，各方治理主体在享受权利保障的同时也应大力支持公益事业，帮助乡镇政府共同承担对于农村义务教育费用以及农村公共设施支出等一系列财政包袱，主动承担公共责任，防止村民由于利益矛盾或自身环境问题而导致村民失范行为的发生。

（一）参与式乡镇治理模式的内涵。

参与式乡镇治理模式是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府、志愿组织一起参与公共决策、分配资源、合作治理的一种新型乡镇治理模式。参与式乡镇治理模式强调社会组织和公众个人参与社会和社区的管理过程，同时大力发展政府、企业、社会组织及公民各个主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系，并最终建立起一种政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代乡镇治理体制。

（二）参与式乡镇治理模式的优势。

1．参与治理主体的多元化。参与式乡镇治理模式的突出优势是强调治理主体的多元性，在制定乡镇公共决策的过程中，扩大参与治理主体的范围，避免治理过程中治理主体的单一、治理方式单一、治理效率不高等诸多问题；尽可能多地让这些利益相关者都能够参与到治理中去，其治理的主体除了乡镇政府自身以外，还包括与政策有利害关系的公民个人、组织和政府、志愿组织一起参与公共决策、分配资源、合作治理。通过吸纳各个社会群体的参与，提高行政决策质量，进而改善行政治理。最主要的是能够给农民提供一个能够充分表达利益诉求的通道，各个乡村社会组织共同参与到乡镇的发展建设中，吸引更多的外出成功人士投资建设自己的家乡，使得人们收获更多的幸福归属感，推动中国实现全面小康社会的进程。

2．参与式治理过程的规范化。参与式治理模式在其治理的过程中注重民主合作。“参与式”乡镇治理强调治理过程中的公民参与,凸显治理中民主的价值。可以说,参与式治理是对治理理论的超越,是一种新型的民主治理模式。同时在治理过程中，各方的利益主体也必须尊重乡镇政府的权威，只有在法律制度的框架下，进行有秩序的参与，才能减少层级制带来的上下内外沟通的障碍，增加相互之间的联系，尤其是横向联系的控制，规则的束缚。建立起以互信合作为基础的政府与社会的良性互动关系，规范实施过程中的合理合法，才能最终实现参与式乡镇治理的民主。

3.参与式治理效益的最大化。参与式治理模式的公共性是其根本属性。参与式乡镇治理模式能在均衡各方利益的基础上,实现公共利益的最大化。治理效益主要体现在其公共性上，寻求整合乡村社会组织间相互关系中产生的诸多矛盾，以及有关利益纠纷问题的解决，以建造人民福祉，满足国家和农民之间的互惠共赢为目的，从而实现公共利益的均衡化和最大化。同时，参与式乡镇治理模式有助于乡村社会经济的稳定发展和乡村人民生活水平的提高。因为在参与式乡镇治理模式下，可以把乡村社会中的非政府力量联合起来，共同服务于乡村社会。这样不仅可以减轻乡镇政府的财政负担，还可以最大限度地为乡村民众谋取利益，从而实现多方共赢。正如著名行政管理学者张康之先生所提出的:“多元共存的社会在运行机制和社会构成方式上必然是合作制的,只有在合作的原则下,人们之间的交往行为才不是矛盾的和冲突的?”[3]。

4．治理方式的多元化和诉求表达通道的多元化。参与式治理模式带有寻求某种多元化发展道路的积极去向。学者冯广志认为，“参与”不仅仅是传统意义上的参加某一事物或活动，其更深的含义是“赋权”、“自治”、“民主”，等等[4]。参与式乡镇治理的基本治理方法就是让乡民积极、主动地参与到乡镇治理的实施中来，而非传统的被动式参与。事实上，采用自上而下与自下而上参与式方法相结合的治理模式，是目前乡镇治理的最好模式。同时，为避免在乡镇治理过程中农民以及各方弱势群体的话语权微弱，从而使得乡村公共政策偏离公平的轨道，则需要将分散的弱势群体组织起来，使之真正成为乡民的利益代表者，充分发挥其乡村社会的代表作用，并成为推动乡镇治理的第三方力量。在具体治理过程中，理事会、公告—评论、座谈会、协商会、开放式听取意见等等方式，均是较常见的实施形式。

三、参与式乡镇治理模式在实施中应注意的问题

（一）构建治理主体时的注意事项。

1．必须明确多元治理主体间的“合作”关系。参与式乡镇治理是以服务为前提、服务为手段、服务为目的而设置的由政府主导、多元治理主体共同参与的乡镇治理模式。这种模式虽然明确了乡镇党组织和政府组织仍然是最重要的治理主体，但它们必须与各个乡村的社会组织一起来治理农村的日常公共事务。所以，地方乡镇政府应该对乡村中的事务治理就必须摈弃传统的“管制”手段，更多地发挥其在乡镇治理中的服务与指导功能。正如美国著名政治学者亨廷顿观点：“发展中国家要想解决现代化面临的问题，就必须依靠政府的主导职能，由政府创制和执行政策推动社会、经济改革”[5]。因此在参与式乡镇治理中，乡镇政府从治理的新视角提高政府的服务意识、农民作为治理主体的参与意识，从而促使公共资源更好地满足乡村利益多元化发展的需要。

2．必须明确多元治理主体各自承担的公共治理责任。在目前的乡镇政府治理中，乡镇政府始终处于最核心的主导地位，对于多元?治理主体共同参与公共事务的治理，必须强调其在多中心治理中发挥其引导者和掌舵者的功能，同时又必须强调政府适度让渡权力，从而保持多中心在乡村社会治理过程中的动态均衡，让政府与乡民通过协商的方式来共同治理乡村公共事务。同时“从广大民众以及第三部门应当承担更多地公共管理职能，因为他们作为纳税人和政府资源的提供者，有权利更多地接入和参与公共政策的制定和实施”[6]。同时在治理过程中，政府的许多信息必须通过网络向社会大众公开，公众也可以通过信息网络监督政府的运作，这样公民与政府之间有了可以直接对话的新渠道。

3．必须明确治理主体在公共参与中的事项范围。针对于参与式乡镇治理模式的程序规定首先需要明确各个治理主体在公众参与中的事项范围。治理主体在制定公共决策程序的时候，其决策必然受到技术、财政和时间等资源条件的限制，并非在每件事情上，都可能进行公众参与。我们国家目前对于公众参与的法律法规，尚未系统的确立，大多比较散见于诸多规章制度条例中。值得借鉴的是部分地区实施的规章制度，诸如《湖南省行政程序规定》第37条：“公众参与的范围、代表的选择应当保障受影响公众的意见能够获得公平的表达”。《杭州市人民政府开放式决策程序规定》第5条第3项:“通过召开座谈会、听证会、协商会等方式征求行业协会、中介机构、利益相关者、人民团体和公众的意见，确保利益相关群体尤其是残疾人、失业者等社会群体的意见平等表达。”

4．大力发展和培育各类乡村社会组织。通过破除传统的政府全能主义观念，确立农民治理主体在乡镇治理中的有序参与，促进农村公共资源更好地满足非政府组织来承接政府部分管理和服务职能，创造条件发挥民间组织的自我管理、自我监督、自我服务职能。大力培育各种非政府组织，凝聚各类乡村社会组织的力量，使其能有效发挥对国家权力的制约和监督功能。才能从根本上为政府减负，才能实现政府治理模式的创新。同时政府也应该顺应潮流，主动改革，杜绝官员抵触心理，提高自身政治觉悟意识。

（二）运用各种治理方式时的注意事项。

1．必须明确中央对于乡镇治理的方针政策。 “中国的改革过程交织着政府选择外不规则和社会成员选择内部规则的双重秩序演化路径”[7]。乡镇政府的治理与发展都需要坚持党的领导，贯彻党的基本路线，坚定地走中国特色社会主义道路，始终确保改革的正确方向，在治理过程中明确中央对于乡镇治理的基本原则和方针政策。从中央到乡镇基层。需要携手共进，共同推进乡镇变革的实施。强化政府宏观调控、强调监督和监管体系；弱化政府的微观经济管理职能，尽可能多的让市场充分发挥资源配置的作用，为政府减轻负担的同时还能最大化发展自身优势，使得非政府组织有了更多的市场灵活性和创新性，以及提升政府对于市场环境的感知力和敏锐度，促进农村社会经济发展，创新思路，为城乡一体化、和新农村建设的持续稳定发展奠定基础。

2．健全相关法律法规，构建参与式乡镇治理的保障制度。参与式乡镇治理模式的实施除了国家的政策指导方针，更要有相应的、健全的法律法规来保障它的有效实施，缺乏法治保障的民主参与式孱弱甚至是不切实际的。随着农村经济社会的发展，传统的乡镇模式下的农村法治化水平也逐渐提高，但时至今日，与发展参与式民主相适应的各种法治条件尚未确立，很多关于乡镇治理的法律法规还未能足够细化。因此需要基层乡镇政府通过各种方式积极引导和深化乡村法治建设，力求将公平、正义的法治理念确立为政府主导的理念和目标，使依法行政真正成为行政执法的基本准则，同时加强与民众的互动，努力宣传法治意识，充分了解民意，从而为参与式乡镇治理提供稳定、透明、责任、阳光的法治基础和制度保障。

3．必须因地制宜地制定乡镇改革的措施，并不断试点。参与式乡镇政府的治理模式是一项具有创新性的管理工作却也是基于目前我国现有的传统乡村治理模式改革的一种挑战，任务也异常艰巨。参与式乡镇治理模式在实际操作中既不能完全撇弃传统的管理模式，也不能一味争求创新，想要彻底的一次性改革，而是基于我国农村的广阔地域，现有的地理条件和治理环境，人民长期的生活习惯以及根深蒂固的被动民主等情况，实事求是，因地制宜，选择相适应的革新措施，一步一个脚印地坚持和开拓乡镇的治理。

据2010年开展的全国第六次人口普查结果显示，全国总人口为1,339，724,852人。数据表明，我国人口增长处于低生育水平阶段。城镇人口比重大幅度上升。这次人口普查显示，居住在乡村的人口为67415万人，占50.32%。同2000年相比，城镇人口比重上升13.46个百分点。如果不考虑农村的经济发展、人口数量的逐年变化等这些特殊的实际情况,实行一刀切,对治理模式生搬硬套,就不能够有效改善参与式乡镇治理改革。

因此只有在综合考虑农村人口数量的变化，经济持续稳定发展的前提下进行试点,当试点的成果初次见效并总结取得相关的经验教训后，才能再做决定性策略，保证措施的有效实施与工作的全面开展。同时更需要给各个地方政府的具体实施留有一定的操作运行的空间,并且积极倡导和鼓励各个地方政府根据该地的实际情况，在治理过程中的各个方面进一步开拓创新。近年湖北的“咸安新政”、四川平昌县公推直选乡镇党委成员、深圳大鹏镇“三轮两票制”选举镇长、山西省临琦县卓里镇“两票制”等等,都是一些有益的探索。

4．积极推动自下而上的“草根民主”的发展。参与式乡镇治理模式不能再在“自上而下”的单向轨道上进行，需要建立健全农民的参与机制，将“自上而下的国家制度安排与自下而上的利益诉求纳入制度化管理”[8]，摆脱乡镇改革的路径依赖，寻找自下而上草根实践的内发力量，让农民群众积极发挥其自主能动性和创新性，除了提高政治觉悟、参与意识外还需要协同各个治理主体共同承担公共事务，有效发挥草根自发的作用。

参与式乡镇治理模式由于政府的主动放权，政府从服务的视角出发优化政府的主导职能，从而减少了由于基层人民的权利得不到保障而带来的群体性事件，尤其是农民上访、聚众游行等问题，从而有利于社会稳定和经济发展。自古以来，农民的力量不可估量，其中不乏基层农民的辛苦劳作与创作智慧，所以在治理中乡镇政府应稳步推进乡镇治理变革的实施，积极推动自下而上“草根民主”的发展，构建良性互动的参与式乡镇治理模式。

5．必须建立有效的制度绩效评估机制。参与式乡镇治理模式在治理方式中应建立开放、科学、民主的参与体系，健全乡镇公务公开的监督约束机制。可以借鉴1993年海口市规划局的行政规定，实施分权、透明与回应的制度绩效，以公开、透明为原则，实行透明办公，避免暗箱操作，方便投资者与群众。进行窗口办公，将办事制度、办事程序、运作缓解、相关材料、时限规定通过规范的技术性安排如触摸式电脑显示屏让公众了解、熟悉，减少办事过程中的“盲点”和误区，既提高工作效率，也方便群众。

同时还必须改变干部考核程序，制定规范的干部绩效评估考核，优化考核程序。注重非政府组织、以及社会舆论机构等各个治理主体的参与，提升外部治理主体对干部的绩效评估作用，并通过评估机制来分析和解决参与式乡镇治理模式中遇到的问题和对策。

总之，将“自上而下的考核和自下而上的绩效评估参与监督结合起来”，建立起具有中国特色的乡镇政府治理监管模式，必将极大提升乡镇治理模式中治理绩效评估机制的客观性、公平性和公正性。

[1]《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）[N].人民日报,2008-03-05.

[2]吴理财.乡镇新论[J].开放时代，2002,(5).

[3]张康之.走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学,2006,(4):34.

[4]冯广志.要深刻理解“参与式管理”的涵义[J].山西水利,2006,(6).

[5]［美］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海∶上海人民出版社，2008∶117.

[6]胡益芬.参与式乡镇治理——第三部门与政府关系探析[J].重庆社会科学,2004，(1).

[7]周业安.中国制度变迁的演进论解释[J].经济研究，2000，(5).

[8]景跃进.村民自治与中国特色的民主政治之路[J].天津社会科学,2002,(1):43.

(责任编辑:李宗侯 )

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