善治理念视野下政府社会管理的思考

2015-04-09练崇潮

山西经济管理干部学院学报 2015年4期

关键词：协调和谐民主

□练崇潮

(景德镇陶瓷学院，江西景德镇 333403)

善治理念视野下政府社会管理的思考

□练崇潮

(景德镇陶瓷学院，江西景德镇 333403)

【摘要】进入二十一世纪，随着全球经济的迅猛发展，人类文明的脚步大大加快，学界对政府社会管理围绕如何适应和谐社会建设的研究也日渐升温。由于研究视角的迥异，导致观点的不一。但是，无论从哪个角度对此问题进行考量，崇尚善治、实现和谐是当下政府社会管理所追求的出发点和最终归宿。

【关键词】政府社会管理；善治理念；协调；民主；和谐

近年来，学界对政府社会管理围绕如何适应和谐社会建设的研究日渐升温。由于研究视角的迥异，导致观点的不一：政治学强调均衡、经济学着重效益、法学弘扬正义、社会学追求协调，可谓“仁者见仁，智者见智”。学者们普遍认为治理与善治尽管有着密切的联系，但二者不能等同。善治体现了政府社会管理的与时俱进，追求的是政府社会管理的稳定和谐，它体现于政府各项管理制度和具体的管理实践环节之中。在中国社会骤然转型、社会变迁日新月异的今天，创新政府社会管理模式一定需要有鲜为人知的理念进行启蒙和革新。由此善治理念应该是政府社会管理研究的一种必然趋势。

当前我国社会出现了一些不协调、不和谐的现象，究其原因在于政府在社会管理过程中存在封建专制思想、地方保护主义、政府责任欠缺、政府权威不足、社会自主性不够、协调手段和方式的落后、现代行政制度的缺失、现代行政理念的缺乏等。[1]那么，针对存在的问题，在善治理念的关照下，政府社会管理应做怎样的改进呢？

1转变理念，善治协调

传统的政府社会管理理念是政府居高临下、发号施令，而不是服务为先、善治为本。因此无法实现政府对社会矛盾进行平等的协调。更谈不上社会治理主体的多元化。现代民主以及公民社会呼唤政府的善治意识，以期满足公民的合理愿望和诉求，这一理念把公民的满意度作为评价政府社会管理水平的标尺。当下西方有许多国家借鉴商业营销理念——政府把自己当作商家，把公民当作顾客，本着以民众为上帝、以民众满意度作为政府施政终极目标的理念进行社会管理，从而取得了良好的社会管理效果。

我国是人民民主专政的社会主义国家，党的领导、依法治国、人民当家作主是中国特色社会主义政治制度的根本要求。这一国体规定了我党和政府各级组织中的工作人员皆是人民的公仆，他们必须尽心尽责、积极主动地履行社会管理职责才能体现我国国体的要求。也只有政府服务大众落地、社会治理有效、公民诉求满足才能真正体现人民当家做主。

由此可见，无论是世界文明发展的潮流还是我国的国家性质都在呼唤和敦促政府及公务人员转换社会管理理念、改变行政工作作风。理念的转换不仅重要，而且尤显艰难。它需要中央政府的顶层设计，地方各级政府的层层落实；更需对公务人员的引导与教育，使其树立善治理念、增强人本意识、提升服务水平。

2打破限制，横向协调

新中国建立后，采用社会主义计划经济体制，后经历了改革开放十几年的双轨制，于1992年十四大最终建立了社会主义市场经济体制。市场在资源配置中的决定性作用这一优势是无疑的，但是，其无序性也决定了各利益主体为了使自身利益最大化，往往会重视现实利益而轻视社会效益、注重眼前利益而无视长远利益。因此，市场“无形之手”的缺陷决定了必须需要政府“有形之手”的协调。对于中央政府而言，就是要做好顶层设计，各部委之间在制定政策的过程中，充分沟通、彼此协作，使制定的政策不“相互打架”、更要“接地气”，以此满足民众的合理期待。对于地方政府而言，就是要服从国家的统一规划和协调，结合本区域社会和文化特色，制定出符合本地实情的地方政策。鉴于大量的、日常的工作是部门之间、地区之间协调的现实，地方政府之间必须建立起良好的横向协调机制。具体而言，就是地方政府特别是同个大区域内的、经济社会活动联系频繁紧密的地方政府要建立定期的地方行政长官协商制度，以避免地区间在决策和执行政策过程中的相互矛盾与冲突，防止互相扯皮、杜绝相互拆台、禁止恶意竞争；相关地区与部门要建立区际、部际协调小组专门协调某些特定的部门、地区间的社会、经济、文化行政事务，对不同部门、不同地区出现的问题与矛盾进行协商解决等，从而达到彼此协作、资源共享，实现共赢或多赢。

党的十八届三中、四中全会已经对新一轮的改革做了顶层设计。各级地方政府也在积极探索区域协调发展的新模式，尝试建立部门、地区横向协调机制。一些经济社会活动联系频繁紧密区域内的地方政府建立了定期的首长联席会议制度，并就一些具体事务成立了相应的协调小组，如我国大陆与港澳之间的司法协调、一些地方之间的生态环境保护协调、国务院大部委之间的协调等。这些协调都取得了显著的效果，但由于刚刚起步，对取得的成绩与存在的问题都需要认真总结，并加以示范推广，以期建立起务实、高效、主动、灵活的区域协调机制。

3监督到位，主动协调

在现代社会管理理念中，任何公民或社会组织都必须遵循权责一致的社会运行原则，否则就会引起社会动荡与不稳定。习近平总书记曾在不同场合多次强调要“把权力关进笼子里”，笔者理解是：第一，政府或官员在行使权力的同时，必须主动履行相应的责任，并且要实行责任倒查机制；第二，在赋予政府或官员权力的同时，必须设置相应的制度，对权力加以限制和约束，并且要在权力运行中实行实时监督。

可见，现代社会呼唤责任政府。责任政府要求公务人员以满足公众期待为目标，主动履行责任。对于官员履行责任过程中出现的越权、越位现象，导致严重后果的，政府应启用责任倒查机制，对具体经办失职的官员要进行经济制裁和刑法惩罚，而不应该一味地让政府“买单”。不难看出，责任政府与政府的积极作为是紧密相连的。

责任政府的建立不仅需要理念上的孜孜追求，它更需要制度上的具体安排；既需要鲜为人知的理念进行启蒙和革新，更需要科学的制度与完善的监督做保障。因此，加强制度建设，完善内外监督机制成为建立责任政府所必须。各级政府要进一步完善内部规章制度、建立起一整套政府内部自律体系。此外，还要接受来自方方面面的外部监督，如人大的监督质询、新闻媒体的追踪曝光、新媒体的网络监督、公众对政府评议制度的舆情监督等。还需建立健全政府官员的思想品德民众评议制度，将伦理道德评价纳入到政府官员考核之中，并与其经济利益和政治前途挂钩，从而敦促公务人员积极主动工作、注重自身形象，使公务人员能够把社会协调的效果与效率作为自己的职业操守与最高追求。

4加强管理，落实协调

管理是否到位决定着政府社会管理的效果与效率。这里所说的管理是指政府在制定政策过程中的管理和执行政策具体过程中的管理。我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，由此增加了中央政府制定政策、协调利益矛盾的难度。因此，中央政府制定的政策仅仅是带有全局性、指导性的政策，地方政府应加强政策制定的内部管理体系，提高对中央政府制定的政策的理解能力，因地制宜，保证中央政策能在本地区顺利实施。为此，地方政府要做到不唯上、不唯书，认真研判本地区的区情，广泛征求本地区各利益主体以及民众意见，通过广泛沟通交流，在不违背中央精神的大前提下，制定出符合本地区实情的、得到公众认同的地方政策，从而提高社会管理的有效性与针对性。“通过动员公众的广泛参与、地方政府的积极协调与斡旋，运用民主协商的方式提高公众的认同感，提升所制定政策的权威性。”[2]

政策一经制定，执行是否有力就成为关键。各地方政府在政策的具体执行过程中作为政策的首要执行者“打铁一定要自身硬”，说话要掷地有声、行动要落地生根，以保证政策在执行过程中不失真，不走样；并且要对政策落实的各对口部门进行实时监管、追踪跟进，要不遮丑、不护短，该批评的要批评、该通报的要通报、该处分的要处分，以期消除政策执行障碍，保证中央及地方各级政府制定的政策法规能够得到顺利落实、有效执行。

5树立权威，有效协调

政府社会管理效率的高低、协调是否有效，来自于民众对政府的充分信任；而民众对政府的信任是与政府权威、影响力呈正相关的。在现代民主社会，政府的权威来自于公民对政府的认同与尊重；而政府要赢得民众的认同与尊重，政府必须常怀民众于心、公务人员必须常念纳税人养育之恩，为民众真诚服务、温情服务。

当前无论是司法公正还是环境保护等诸多方面，政府形象都亟待提升。最近纠正的呼格吉勒图案以及海南三亚、河北白洋淀水污染均使民众震惊，一些地方政府在民众中的形象均大打折扣。只有重塑政府形象，才能提升政府权威，增强政府社会管理的协调权威。

重塑政府形象，必须从以下几个方面着手：首先要加强制度建设。要制定责任倒查机制，对越权、越位、不为等行为造成严重后果的要实行经济惩罚、刑罚制裁，而不一味地是政府“买单”。其次要形成良好的政治生态。这一点弘扬中华传统文化非常重要，“当官不为民做主，不如回家卖红薯”；千百年来中华文化淀积形成了特有的为官文化，那就是“清明、清正、清廉”，这些传统文化仍然有当代意义，只有这样才能使政府和民众之间“心心相印”。再次是要建设诚信政府。诚信政府就是政府制定的政策要掷地有声、言行一致，说真话、办实事；要敢于担责、有错必纠。只有这样才能提高政府的信誉度，增加民众对政府的信任度。第四是要坚决保持反腐的高压态势，做到“老虎苍蝇一起打”，塑造廉洁政府。因此，政府要从制度和文化两方面着手：一是要加强制度建设，完善各项制度，使公务人员有法可遵、有规可循；二是要加强文化建设，使整个社会形成良好的文化氛围与政治生态。只有这样才能使政府官员受到制度与文化氛围的约束，真正做到使政府官员“不能贪、不想贪、不敢贪”。第五是要提高政府的行政效率。做到不相互推诿、互踢皮球。

6民间组织，参与协调

社会管理事务除了政府的积极作为外，还需公民与民间社会管理组织的参与和配合。而当前公民社会管理参与意识普遍不强、民间组织发育还不够成熟，这使得政府社会管理“剃头挑子一头热”。因此，要改变这种滞后的现状，其中最重要的一项就是要培育社会成熟度，引导公民增强社会管理的责任意识、提升公民社会管理的能力水平。同时要加强对民间社会管理组织的培育，制定完备的对民间社会管理组织的法律法规，使民间社会管理组织能在法律的轨道上运行。最为重要的是各级政府要“放下身段”，实现政府与公民、民间社会管理组织的平等对话，使它们能够依法积极、有效地参与到各种社会管理事务的中来，以此来提高社会管理的自主性，形成一种互强型的社会管理系统。

在此，政府的决策民主尤显重要。决策民主就是政府做出某项决策之前要广泛听取民意：表现为公众对公共事务参与的热情，即政府实施某项社会公共事务时，公众是积极参与还是置若罔闻；更表现为政府的管理理念、方式、层级的合理与否。因此，各级政府必须高扬民主大旗，特别是要加强基层民主建设，探索基层民主自治的路径，近几年全国普遍实施的村长“海选”、一些地区实行的村支书“两票制”的选举办法普遍得到了民众的认同与支持。同时要缩小行政层级，建立起扁平化的组织结构系统；简政放权，赋予下级更多的自由裁量权。

强化公民参与社会管理的意识，可以从以下几个方面着手：完善公民参与社会管理的制度建设，使公民参与社会管理的疏通渠道，并且能做到有法可依、有章可循；营造有利于公民参与社会管理的政治文化生态，为公民参与社会管理营造良好的社会氛围；引导、教育、培养公民参与社会管理的能力，提高公民的参与水平。

7保障有力，利益协调

社会的稳定与发展在很大程度上取决于社会各利益主体的利益诉求是否得到充分的尊重与满足。总体上讲，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家利益与人民群众的利益在根本上是一致的。但是，改革开放三十多年来，由于实行“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度，因为个人禀赋的差异、家庭负担的不一，必然会导致收入分配上的差距。所以我们必须坚持个人利益、群众利益和政府利益之间协调统一的基本原则。邓小平同志早在20世纪八十年代就指出:“必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系”。[3]因此，针对我国现在贫富差距较大，阶层发展不平衡的状况，政府应尽快建立起完善的社会保障体系，在一次分配更加注重公平的前提下，通过税收等二次分配手段调节好高收入人群和弱势群体的经济收入；通过扶贫、帮困，解决下岗职工就业等方式帮助弱势群体也能充分享受到改革的成果；通过建立完善的住房、医疗、失业、养老等社会保障体系，使每个社会成员享受“病有所医、老有所养、居者有其房”的夙愿；通过慈善等三次分配手段进一步来实现社会公平、公正，达到社会各方面利益都得到调适，各阶层都能和谐相处的目的。

8渠道畅通，科学协调

渠道是否畅通、协调是否科学直接关系到政府社会管理的效果与效率；因此，畅通沟通渠道、提升公人务员的科学协调能力成为政府社会管理的燃眉之需。

8.1　通畅沟通渠道

沟通渠道是否通畅是政府社会管理由治理走向善治的前提，因此通畅信息渠道、保证信息真实公开是各级政府必须履行的义务。并且要建立起双向沟通机制，避免信息单向流动，以保证信息的双向互动。科技的迅猛发展、互联网的普及使用是一把双刃剑——一方面它为政府的社会管理提供了一个全新的平台；另一方面，它也因信息传播的快捷性、无遮蔽性增加了政府社会管理难度与压力。因此，加强政府社会管理的电子政务建设，实现政务信息公开化、条目的细致化，将是今后政府进行社会管理的基本趋势。

8.2　丰富协调方式

和风细雨的协调方式、丰富多样的协调方法，可以使政府社会管理取得更好的效果。传统的协调方式如命令、公告、公函、会议、决议、视察等形式虽然具有其严肃性、权威性、高效性等优势，但是在重视善治理念、强调人文关怀的今天，单有这些是远远不够的。在强调善治理念的协调需要形式多样的协调方式与手段甚至包括大量运用情感性协调方法如:体察民情、协商沟通、约谈劝说、关怀示爱等方法，这种柔性的情感协调方式通常会起到比严肃的正式协调方式取得更加使人意想不到的效果。当然，这需要协调主体具有定性的理论与经验、定量的数据与技术、丰富的情感与关爱等的充分运用。

8.3　锤炼协调技巧

协调是一种管理方式，更是一门艺术，提高协调的有效性首要的任务是要提高公务人员的协调能力和技巧。首先，公务人员应具有良好的语言表达能力。公务人员在协调过程中，观点表达应清晰明白、简洁明了；并不时穿插肢体语言，使协调富有感染力。其次是要善于倾听，在倾听过程中要有耐心、爱心和同情心。再次要善于借助情景，学会煽情，通过示爱、移情等方式来与协调对象形成情感共鸣，注意创造一种和谐融洽的沟通气氛。

8.4　营造文化氛围

政治文化是一个复杂的系统，包括民族传统政治力量、新型的管理理念、政治交往中的社会关系等。构建良性的政治生态是营造良好政治文化氛围的基石，也是保证行政理念改变的重要基础。近年来，随着政治体制改革的深入推进，政治文化氛围也越来越往良性的方向发展。但不可否认的是，部分消极的政治文化观念仍然影响着我国政治生态，为官不为、为官乱为的现象，“有权不用，过期作废”的思想在一些地方仍然大行其道，这些均严重影响到政府的公信力，也无法激发公务员的积极性，让整个政治体系陷入恶性运转之中，进而让整个制度也遭到腐蚀与破坏。以诚信为基础，以培育良好的政治生态为目标，营造以社会主义核心价值观为主导的政治文化氛围，从而使整个社会进入良性的社会运转体系之中的任务成为我们国家与民族的当务之急。

8.5　化解舆情压力

近四十年来，是中国风雨变换的巨变时期，这也是传统社会管理机制中所没有遇到的局面，这也造成了管理方法上面出现了问题。近年来，出现的关于官员的许多问题，就是通过新媒体手段传播出来进而产生发酵。在新媒体的条件下，官员的一言一行就可以被放大，引发社会效应。而这种效应绝非原来小范围内所能解决的。典型的个案就是原陕西安监局局长杨达才在车祸现场发笑而引起网友不满，进而挖掘出他贪污受贿的事件，这在传统社会理念下是难以遇到的问题。同样值得重视的是，新媒体时代，每个人都是媒体人，通过自己的传播手段能产生社会影响力，尤其是利用弱者心理优势，这也为政府管理提出了挑战。

参考文献：

[1]练崇潮.浅论政府社会管理问题[J].山西经济管理干部学院学报，2015(2).

[2]罗中华.善治理念下我国行政协调机制研究[D].成都：四川大学公共管理学院，2007:57.

[3]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，2002：175.

[责任编辑：王文俐]