全面深化公安改革背景下加强警辅队伍建设和整合的探索——以上海市公安局嘉定分局为例

姚方盛

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

全面深化公安改革背景下加强警辅队伍建设和整合的探索
——以上海市公安局嘉定分局为例

姚方盛

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

警辅队伍是指由《人民警察法》等法律法规规定的，政府认可并出资保障，由公安机关直接领导、管理的安全防范组织或在公安机关协助处理外部警务活动的组织。目前，警辅队伍已成为维护社会治安不可或缺的力量。在新的形势下，我们要进一步发挥警辅队伍的工作效能，激发其潜在活力，实现警力的无增长改善。

治安管理；协管员；工作效能

警辅队伍是具有中国特色的治安辅助力量，在协助公安机关维护社会治安和公共秩序等方面发挥了重要的作用。近年来，随着市郊社会经济的快速发展和产业结构的升级转型，地区社会治安形势日趋复杂，现有的警辅制度和队伍结构已经难以适应新形势的需要。最近，中央出台了《全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将规范警务辅助人员管理作为全面深化改革的主要任务之一，警辅制度改革面临历史性的机遇。在此背景下，深化警辅制度改革和组织建设，构建体系化、职业化、规范化警辅机制是当前亟待研究解决的重要课题。我们主要围绕上海市嘉定区警辅队伍现状开展调查研究，并提出相关对策与建议。

一、警辅队伍现状与存在问题

警辅队伍的概念有广义和狭义之分。广义的警辅队伍是指各类防范组织在内的协助公安机关维护社会治安的力量，包括保安服务公司、物业保安、村级联防队等。狭义上的警辅队伍是指由《人民警察法》等法律法规规定的，政府认可并出资保障，由公安机关直接领导、管理的安全防范组织或在公安机关协助处理外部警务活动的组织。本文主要研究狭义上的警辅队伍，就上海而言，主要包括交通协管、社区保安、社区综合协管等队伍。

2003年，为解决下岗人员再就业问题，在市政府的统一部署下，上海市在公共服务和社会管理领域开发了一批“万人就业项目”，成立了包括交通协管、社区保安、社区综合协管在内的9支社会协管类队伍，以组建公益性非正规就业劳动组织的方式进行管理，主要招收吸纳本市户籍“4050”下岗人员。2013年，全市统一启动实施“万人就业项目”协管员队伍转制工作，嘉定区采取政府购买服务的方式对各支协管员队伍进行整合，由区人力资源开发公司或劳动力资源开发公司与协管员签订劳动合同，再以劳务输出的方式提供给各部门、各街道（镇）管理使用，改变了协管员队伍的就业性质。目前，全市警辅队伍共有5万余人，其中交通协管员0.74万余人、社保队员2.8万余人、社区综合协管员1.45万余人，分别负责协助开展交通秩序管理、治安巡逻防范和人口信息采集维护等工作。由于就业性质、工资待遇、人员素质等因素，警辅队伍普遍存在以下问题：

（一）相关法规缺失，职责定位不清

由于涉及警辅队伍相关法律法规缺失的原因，公安机关使用的警辅队伍缺乏明确的法律依据。一是警辅队伍的主体定位不够明确。实践中，对警辅队伍的定位和应履行职责难以正确把握，一方面存在警辅队员未合理使用，辅助警察的职能未得到有效发挥的现象，另一方面又容易产生让警辅队员介入执法，超越自身职权范围的问题。二是无法从立法上保障警辅人员的权益。由于劳动关系不清晰，一旦警辅队员发生意外事故或身患重病，因没有保险保障，当事人无法获得全额补偿，造成生活困难，问题无法得到根本解决，而医疗费用只能由街道（镇）买单，长此以往，可能成为街道（镇）新的财政包袱。

（二）待遇保障偏低，影响队伍稳定

警辅队伍工资待遇偏低，目前警辅队员月平均工资仅略高于全市最低工资标准，且除按规定缴纳保险金外，基本没有其他福利补贴，低收入直接影响队伍的稳定性。一是队伍缺编严重。一些年纪轻、有能力的队员难以留住，一有其他就业机会就选择跳槽，岗位空缺后往往又招不到合适的队员，造成缺编现象比较严重。嘉定区三支公安协管员队伍编制为3880人，实际在编为3574人，缺编306人。二是队伍士气不高。由于薪酬待遇过低，警辅队伍中工作积极性缺乏，工作效率低下等现象比较普遍，加上队伍内部存在“同岗不同酬、同酬不同岗”现象，进一步影响了警辅队员的工作积极性。

（三）年龄结构老化，精力体力衰退

2003年因“4050”工程上岗的警辅队员，十余年后的今天已成为“5060”，随着年龄的不断增大，队员的体力与精力逐年下降，健康问题时有发生。截至目前，嘉定区交通协管、社区保安、社区综合协管3支队伍平均年龄分别为47岁、46岁和51岁，因病休养、工伤残疾的人数多达91人，占到总数的2.7%，严重影响了队伍的战斗力。

（四）综合素质较低，业务技能较差

警辅队员的文化程度普遍不高，嘉定区交通协管、社区保安、社区综合协管3支队伍中初中及以下文化程度的人员比例分别为42.9%、58.8%和72.8%。因警辅队员自身文化水平较低，且缺乏学习的热情和动力，不能熟练掌握各种必要的法律知识、电脑技能、查缉手段，一些有一定技术含量的岗位难以胜任，工作中经常容易发生各类意外事故，如不及时进行培训充电，就很难适应动态化、信息化社会治安形势的发展。

二、嘉定区近年来警辅队伍模式的实践探索

警辅队伍缺乏应有的稳定性和战斗力，难以有效协助公安机关承担强度更高、难度更大的一线治安任务，且协管员队伍归口管理不统一，难以调整完善。对此，为缓解城市郊区警力不足的矛盾，近年来，嘉定区从内部造血和外部整合两方面进行了初步探索。

（一）内部造血——招聘了特保队伍这支“生力军”

特保队伍是一支由区政府专项出资，委托保安公司招聘社会人员，由公安机关管理使用的警辅队伍。目前，嘉定区先后成立了维稳处突、道口查控、监控值守、监所管理等多支专业特保队伍，分别参与任务要求较高的维稳处突、道口安检、联勤指挥等工作。通过六年多时间的实践探索，特保队伍在各工作领域颇有成效。其主要有以下优势：一是经费待遇相对优厚。特保经费纳入区、街道（镇）两级财政预算予以全额保障，特保队员待遇明显提高，月平均工资达到3000至4000元，并缴纳养老、医疗、失业、公积金“四金”，收入保障水平大幅高于警辅队员。二是人员素质明显优化。通过竞争上岗、择优录取的方式，优先录用转业军人、院校毕业生、企业职工等，人员素质得到明显提升。据统计，特保队伍平均年龄约38岁，基本为高中以上文化程度。三是职责定位比较清晰。根据职责分工，各支特保队伍分别由治安、交警、派出所管理，定位明确，专业突出，容易在短时期内形成战斗力。四是劳动用工比较规范。以政府购买服务，特保与保安公司签订用工合同的形式，规范了特保的劳工关系，既减少了劳动纠纷，又保障了特保队员的合法权益。

但是，特保模式也存在一定的局限性，如：一是特保队伍经费全部由区、街道（镇）两级财政保障，如大范围推广，全部用特保队员替换协管员，地方财政负担势必过重；二是特保队伍在全市层面没有统一标准和规范要求，特保队伍归口管理不统一，管理整体性差的问题也逐渐显现，存在各自为战、整体性和协调性欠缺的现象；三是如过度依靠特保，容易产生越权现象，也可能削弱原有警辅队伍的作用。

（二）外部整合——组建了联勤网格化巡逻队伍这支“同盟军”

联勤网格化巡逻队伍是将参与区“大联勤”运作的所有成员单位执法人员和协管员进行混编，开展网格化的街面巡逻，负责治安问题和城市综合管理问题的先期处置，其中公安民警、社保队员以及城管执法队员为常态第一梯队，由派出所负责安排勤务和日常管理。联勤巡逻队伍组建以来，在维护街面治安秩序、交通秩序和城市公共秩序方面发挥了重要作用，成为嘉定区创新社会管理的特色品牌。其优点在于：一是推动了社会前端管理。不同部门混编巡逻，能够即时发现、即时处置各自职责范围内的城市管理问题，防止蔓延扩大演变为治安问题。二是织密了治安防控体系。联勤巡逻队员由公安负责勤务安排和日常管理，壮大了参与街面治安巡逻的力量，对社会治安的管控力、震慑力有所增强。三是提升了行政执法效能。混编巡逻减少了原来各部门之间工作流转等环节以及推诿扯皮等情况，工作效率有所提升，以劝阻为主的工作方式也降低了出现执法冲突的概率。

但主要问题包括：一是联勤巡逻队员用工关系属于各主管部门，日常勤务却由各街道（镇）联勤网格中心负责，管理体制不顺，影响了联勤机制的长期高效运行；二是参加联勤巡逻的社保队员另外享受专项补贴，工资收入略高于其他社保队员，造成队伍中同岗不同酬情况，影响队伍稳定性和工作积极性。

三、以全面深化公安改革推进警辅队伍正规化建设构想

在全面深化公安改革的总体框架下，各级公安机关要积极争取党委政府的重视、支持，加快推进警辅队伍整合和建设，建立政府出资保障、公安使用管理的警辅队伍管理模式，实现警辅队伍向组织正规化、管理规范化、业务标准化发展，全面提升警辅队伍整体素质和战斗力。

（一）推进警辅队伍体系化建设

系统论认为，提高利用现有资源的有序程度和增加资源来提高系统的整体功能，对于管理者来说是两项同等重要的工作。建立科学完备的警辅体系，有利于加强对警辅队伍的整合统筹和统一管理，最大限度发挥警辅队伍的整体效益和社会功能。

1．顶层推动警辅立法。中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》指出：“推动出台公安机关警务辅助人员管理法规或规范性文件，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权力义务、聘用条件和程序，规范其日常管理、考核奖惩和保障待遇。”通过全国层面制定专门条例，可以以法规的形式正式确立警辅制度，使警辅队伍严格依法运行，充分保障警辅人员的权益待遇，推动警辅队伍正规化、法制化建设。另外，由于在现有体制下，公安部门不能解决警辅人员编制和经费问题，具体规范和操作需要通过地方立法的方式予以解决，建议市级层面出台专门条例或规章，区级层面配套制定实施细则，明确警辅队伍的编制、经费、福利、待遇和行为规范等。通过立法，解决长期以来警辅队伍法律地位模糊的问题。

2．基层整合组织架构。针对警辅队伍散布于各个条块，缺乏有效整合的问题，建议警辅队伍统一由保安公司或其他具有良好资质的劳务组织负责人员招录和用工管理，在各公安分县局设立警务辅助人员管理机构，归口负责对全区各支警辅队伍人事管理工作的协调指导。街道（镇）要成立由辖区内多支协管员队伍组建的社会协管队伍，建议街道（镇）根据职责划分设立若干分队，其中社区保安分队、联勤分队、综合协管员分队由公安派出所管理使用。在完成公安协管员队伍整合归并的基础上，将特保队伍纳入警辅队伍体系，根据队伍职责成立若干专业分队，统一人员属性、劳动关系，逐步理顺各级警辅队伍组织体系。

（二）推进警辅队伍职业化建设

在市场经济的大环境下，加快推进警辅队伍职业化进程是必然选择。可以从规范劳动关系、能级晋升、薪酬福利等各个方面，建立新型的警辅队伍职业化制度，提高警辅队伍的专业化水平和岗位竞争力。

1．改革用工制度。建立统一、正规的招录聘用制度，严把入口关是优化警辅队伍人员配置的重要手段。在招聘范围上，建议放宽户籍要求，允许外省市户籍的优秀青年报考，此举可大大拓宽人员来源渠道。在招录环节上，制定统一的招录标准，以不超过40周岁、高中文化程度为基本条件，完善招募报名、面试笔试、体检政审、签订合同等程序，通过层层选拔、优中选优，吸收高素质人才加入警辅队伍。在人员续聘上，要摒弃队员终身制的传统思想框框，研究制定队员续聘条件，定期对工作责任心不强、平时表现差的队员予以清退，对体弱多病、不适应原岗位的老队员转岗安置，确保队伍长期保持较强的战斗力。

2．规范人事管理。警辅队伍编制数应遵循“按需定编、动态调整”的原则，根据地区实有人口、治安状况等数据，核定队伍编制，队伍规模过大则地方财政难以承受，队伍规模过小则难以满足现实需求。同时，全面梳理岗位序列，根据岗位强度、难度和环境，设置不同能级标准，对应确定基本工资，并建设应用警辅队员信息管理系统，将警辅队员个人简历、教育培训、表彰奖励、考核休假等基本信息纳入系统管理，利用该系统开展人员比对、绩效评价、工资核算等，提高人力资源管理的效率。

3．提高福利待遇。人力资源管理学指出，薪酬与福利是满足员工生存、安全等物质需要的主要渠道，因而是激励的基础。为增加岗位吸引力，保证警辅队伍稳定，需要建立警辅队伍资金核算机制，纳入预算管理，保障警辅队伍日常经费投入，参照特保标准，增加基本工资、岗位津贴、加班费和社会保险金、住房公积金，并根据年度职工平均工资增长幅度，建立工资福利动态增长机制，增加缴付和考核奖金。

此外，应当落实从优待辅措施，建立抚恤慰问制度，设立特困救助金、慰问金、爱心助学金，对因公牺牲、受伤或家庭特别困难的警辅队员、家属予以抚恤或补助，消除警辅队员的后顾之忧。

（三）推进警辅队伍规范化建设

要打造一支纪律严明、作风优良、素质过硬的警辅队伍，完善规章制度，严格队伍管理，提升队伍规范化水平是关键。

1．建立常态培训机制。由公安警辅队伍管理机构统一负责组织实施，采取分岗位培训、公共课和专业课相结合的形式，组织开展培训活动。对新录用人员实行岗前培训，考核合格后核发上岗证书；对全体队员分岗位开展全员轮训，开设纪律作风、保密常识、常用法律法规等公共课程和查缉战术、信息采集系统操作等专业课程，并将培训成绩纳入个人管理考核。通过常态化培训，进一步增强警辅队员的综合素质和实战技能。

2．建立有效监管机制。修订完善警辅队员工作规范和纪律规定，在队伍内部落实岗位责任制度、岗前训示和岗后点评制度、工作例会制度、台账管理制度等一系列管理制度，规范警辅队员日常执勤行为。建立分局、基层队所两级监督检查机制，由分局、所队专管民警采取明查暗访、倒查问责等形式，对警辅队员执勤情况开展检查，发现不规范问题及时抄告给使用单位及本人，并记录在案作为考核扣分的依据，发现严重违纪问题，按照合同规定予以辞退，充分起到警示惩戒作用。

3．建立考核激励机制。充分发挥考核引导作用，根据不同岗位职责要求，科学设置考核内容和量化指标，设定优秀、良好、合格和不合格考核档次和额度，并将考核与年终评优、职级晋升、人员续聘直接挂钩。同时，不断丰富各种激励手段，在坚持评先创优、一案一奖等良好做法的同时，针对警辅队员没有职级差别和晋升渠道，缺乏职业发展目标的问题，建议参照公安文职等级晋升办法，建立全市统一的警辅队员技能层级晋升制度，分设高级、中级、初级三个等次和若干级别，根据工作年限、考核等次、技能考试等实行差额晋升，为警辅队员自身发展创造良好的条件。

Discussion on the Building and Potency of Public-Security Managerial Assistants——Take for Example of Jiading Branch of Shanghai Public Security Bureau

Yao Fangsheng
（Jiading Branch of Shanghai Public Security Bureau， Shanghai 201801， China）

As the capable helper， the public-security managerial assistant has given great assistance to the public security organ in the public-security managerial process. At present， the public-security managerial assistants have become the new emerging forces to safeguard the public order. In the new situation， the public security organ should play a big role in the public order management and make the best possible use of public-security managerial assistants.

Public-Security Management； Managerial Assistant； Potency of Work

D631.3

A

1008-5750(2015)06-0022-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.06.003

2015-09-23责任编辑：孙树峰

姚方盛（1972—），男，上海市公安局嘉定分局指挥处调研科干部。