浅谈自收自支事业单位内部控制制度存在的问题及对策

2015-04-09王玉娜

市场研究 2015年5期

◇王玉娜

◇王玉娜

摘要：自收自支事业单位，作为财政不进行款项拨付、依靠自身经营性职能，进行自主经营、自负盈亏的事业单位，自出现之初就与政府存在着割舍不清的内在联系。其在承担社会职责的同时还需缴纳各种与企业类单位相同的税费，为经济的发展做出了实质性贡献，并为推动社会的进步提供了应尽职责。在事业单位的改革进程中，自收自支事业单位与市场完全对接。相对企业而言，其内部管控自始至终相对比较薄弱，对市场的反应也不够灵活。因此，作为“企业”而言，自收自支事业单位建立符合市场行为的内部管控机制、制度等成为亟待解决的问题。

关键词：自收自支事业单位；企业管理；市场竞争；内控制度

10.13999/j.cnki.scyj.2015.05.027

当前，随着全面深化改革的推进，事业单位改革也逐渐进入攻坚期。自收自支事业单位在整体管理上，除去组织人事管理权之外，其他方面已经全面与市场接轨成为企业性质单位。面对竞争激烈的市场浪潮，自收自支事业单位存在着有别于其他企业的自身特殊性，若想保持可持续性发展态势，必须将自身完全融入到市场环境中，因此亟待建立契合市场经济发展的内部管控制度，用来规范现行的政府主导的内部管理机制，从而提升内部管理水平，增强市场竞争能力。

一、建立内部控制的必要性

内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性，而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。内部控制诞生于18世纪工业革命后，并在19世纪初形成现有定义认知，与公司制度并行200余年，在20世纪初在美国首先发展起来，被企业管理者接受并成为现代企业管理中重要的管理机制。对于国内企业而言，目前全面认识内部控制还处于初级阶段。对于内部控制制度而言，除部分国有大型企业之外，大中型民营企业的发展较为迅速。自收自支事业单位本身作为行政化管理的企业机构，企业性管理本身弱于国有企业，与先进的民营企业相比更是处于弱势，因此，自收自支事业单位的内部控制管理亟待建设。

1.自身管理的客观需求

自收自支事业单位首先是一种事业编制、企业化运作的政府管理单位。自身具有行政的管理手段和企业的逐利运作模式，上级机构多为政府部门，担任着政府的社会责任和政府公共服务的角色，但是其又不具备政府性质的办公经费支出条件，自身的所有财政预算全部来自于自身企业化的经营收入，人员等的管理费用与政府无关，完全自负盈亏。从经营情况上看，自收自支事业单位完全融入了市场化的竞争中，与其他国有、民营企业无异，但人事任命权由政府机构控制，由此带来决策迟缓与判断思维差异，造成自收自支事业单位既非政府机构又非社会企业。虽然竞争中是企业化经营管理，但是又缺乏企业性机构的内部管控基因；由于在领导人、决策层的人选与任命上没有完善的市场化的内部管理机制，造成由上而下内部管控的整体缺失，随之带来的决策失灵、决策延误以及决策失败，成为自收自支事业单位内部控制机制亟待建设的客观需求。

2.自身发展的现实需要

自收自支事业单位在充分竞争市场中与其他企业一样具有盈利的能力和提高市场规模、员工待遇、品牌形象的责任，同时也需要与其他类型企业一样进行各种税费的缴纳。由于此类单位的前期资金来源于政府注资，因此在税费之外，还需将盈利按照一定比例上缴国家作为国有资产收益。自收自支事业单位的现金流规模无形中缩减，对自身的规划运营及规模扩张等方面造成制约。纵观古今及国内外，作为政府长期主导的企业行为，在市场竞争的潮流中，成功案例较少，原本政府希望通过转变运营方式增加公共社会服务的初衷，将被市场的充分竞争浪潮浸没，成为政府的另一种负担和社会的负担，因此，自收自支事业单位内部控制的完善更是其自身战略发展的现实需求。

二、内部控制缺陷的表现

1.内部控制重要性认识不足

企业内部控制制度按照控制的目的不同，大致可以分为管理控制和会计控制两种。管理控制是指与保证经营方针、决策的贯彻执行，促进经营活动经济性、效率性、效果性以及经营目标的实现有关的控制[1]；会计控制是指与保护财产物资的安全性、会计信息的真实性和完整性以及财务活动合法性有关的控制[2]。

政府主导的注资经营活动，注资行为属于对国有资产的经营。在国内法律法规中，对国有资产是否流失尤为关注，造成现有的自收自支事业单位内部控制主要偏重于会计控制下的资产完整性。在当今信息高速传递、科技高度发展的市场竞争环境中，自收自支事业单位对管理控制的需求日益增加。自身由于不具有完善的管理控制能力，造成决策失灵可能性与市场竞争充分性成正比，与政府信息的不对称成反比，但也仅限于小规模的政府信息。自收自支事业单位的管理控制缺失不是来自于内部的控制意识的薄弱，而是来自于政府主导的会计控制占据主流的片面性。内部管理控制的不健全造成内部激励、人才晋升、人员引进、薪酬奖罚等多方面的缺陷，由此陷入薪酬增幅慢、人才晋升难的囚徒困境，逐渐陷入收入不变、效益不增、职位不动、效率不变的恶性循环，最终陷入被市场经济淘汰的尴尬境地。

2.内部控制体系不健全

自收自支事业单位相对企业来说，没有建立严格有效的内部控制管理体系，对不断增加的经营活动，内部控制制度建设缺失，在发展战略、人力资源、资金活动等方面重视不够。主要表现在：一是没有制定明确的发展战略和发展规划，竞争优势不明显，把握发展机遇的能力不强；二是制定了发展战略和发展规划，但是保障措施不健全或落实不力，导致实施的不到位；三是人力资源与单位的经营发展不同步，现有的人员出不去，急需的人员进不来，尤其缺乏专业技术人员和高级管理人员；四是激励制度不完善，奖励性绩效工资差距小，干得好的拿的并不多，干的差的拿的并不少，人员的积极性难以调动；五是资金活动缺乏防范和控制风险制度，由于官本位思想，往往是一把手说了算。内部控制制度的缺失和实施的流于形式，使得自收自支事业单位经营运作不规范，制约了发展机遇的把控。

3.财务管理基础薄弱

自收自支事业单位的先期开办资金基本上都是财政拨付的，大部分形成了固定资产，积累的流动资金并不多，经费来源主要依靠自身经营。自收自支事业单位一般人员较少，资金规模不大，对财务管理、成本核算等重视不够[3]。一是对财务管理职能的认识不到位，认为财务管理就是做做账、数数钱，混淆了财务管理与会计的概念，财务管理局限于会计核算及资金调拨；二是财务机构的定位较低，财务机构和岗位的设置没有随着单位的发展做出相应的调整，在资金管理、财务计划、税务筹划、决策支持等重要职能发挥上缺失；三是财务部门较少参与公司的资源配置和战略规划，由于财务管理水平与单位的发展不匹配，也难以支持公司的战略发展；四是往往没有把单位财务风险与经营风险相结合，造成其财务基础逐渐薄弱，财务职能的发挥越来越弱化。

三、增强内部控制的建议

自收自支事业单位在内部控制管理中存在诸多问题，使得自收自支事业单位经济发展比较缓慢[4]。为促进自收自支事业单位经济的健康良性发展，提高经济效益和社会效益，就要求我们建立和完善内部控制管理制度，并使其不断的规范化、合理化[5]。

1.完善内部管控体系

自收自支事业单位所有干部职工要切实转变观念，借鉴优秀企业内部控制的经验和成熟做法，树立建立健全内部控制规范体系并有效的实施，才能进一步发展的正确思想意识。自收自支事业单位要根据《企业内部控制基本规范》及《企业内部控制应用指引》，结合自身实际，对现有的内控制度进行梳理优化。对在实际工作中经过检验，适合单位发展的要切实落实到位；对在工作中内控制度有不适合本单位发展的，要进行改进；对未建立的内控制度要查缺补漏，尽快制订，形成一套完整的适合本单位发展的内控制度，并按制度要求稳步实施。

2.优化财务管控体系

积极树立现代财务管理理念，充分发挥财务管理在单位生产经营管理活动中的重要作用，优化财务管理控制体系。一是强化单位财务机构建设。根据单位的实际发展情况不断调整财务机构设置，实行定岗定责，明晰各财务岗位的职责，提高财务人员的责任意识。二是大力发挥财务人员在单位管理体系中的参谋咨询作用。加强财务分析和财务监控，提升决策支持力度。三是完善财务管理制度。杜绝财务漏洞，打造阳光财务。四是强化单位资金的规范运作。合理确定投融资目标，防范和控制资金风险，完善资金管理制度，确保资金安全高效运行。

3.强化人力资源及文化建设

干部职工是实施单位内部控制制度的主体。根据单位的发展战略，制定人力资源整体框架和能力框架体系，优化人力资源整体布局，明确人力资源进出、使用、培养、考核、奖惩等管理制度，实现人力资源的合理配置，全面提升单位的核心竞争力。随着规模的扩张，文化作为最长效的管理手段，近年来国内企业争相模仿、学习。自收自支事业单位要结合自身的特点，大力培育单位文化，营造良好的文化氛围，形成文化规范，在文化建设中形成有效的用人、留人、晋升机制。综合单位的远景发展战略，结合文化建设，树立合乎自身发展的战略文化，让单位文化对人力管理形成默化影响，降低人力资源管理的繁琐性。

4.建立内部控制监督机制

为确保内部控制制度切实有效的落实，就必须建立恰当的监督机制。一是设立内部审核监督部门或岗位，对单位内部的财务管理、经营活动等做好日常监督，保障各种内控制度的落实。二是监督者要定期反馈监督的结果，提出完善和改进单位内部控制制度的建议，进一步优化内部控制制度。三是单位管理者要客观公正运用监督结果，堵漏扬善，增强企业的核心竞争力。