关于提高政党协商实效性的思考

梁丽萍

（太原理工大学， 山西 太原 030024）

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》在深入总结长期以来中国共产党同民主党派协商合作丰富经验的基础上，首次将中国共产党同各民主党派直接的政治协商明确为“政党协商”，并将其摆在协商民主的突出位置。2015年中央统战工作会议上，习近平总书记对政党协商专门作出论述，强调中国共产党同民主党派有事要商量、多商量。中共中央颁发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，把“参加中国共产党领导的政治协商”确定为民主党派的基本职能，并对政党协商的内容、形式和保障机制作出规定，为我国政党协商的发展指明了方向和目标。

所谓政党协商，即在中国共产党领导下，作为执政党的中国共产党与作为参政党的各民主党派，就党和国家重大方针政策、重要事务进行的政治协商。就价值层面而言，政党协商具有政党性、政治性、高层性等特点，在党和国家工作大局中具有不可或缺的重要地位和作用；就实践层面而言，政党协商广泛凝聚了社会各方面的智慧和力量，促进了国家治理决策的科学化、民主化。但还应该看到，与我国社会主义民主政治发展的要求相比，与“四个全面”战略布局的要求相比，还需要准确把握政党协商的性质定位，进一步提高政党协商的实效。

一、深刻认识政党协商的重要地位

协商民主本身具有多层次的内容，如政治协商、社会协商、公民协商，等等，政党协商是作为执政党的中国共产党与作为参政党的各民主党派的政治协商，在中国特色社会主义协商民主中具有重要地位。

首先，从历史发展来看，政党协商是我国社会主义协商民主最初的实践探索和最为成熟的制度形态。作为理论形态的“协商民主”最早由西方政治学者提出并加以论证，而实践形态的“协商民主”则开始于中国特色社会主义的政治探索中。抗战胜利后，中国的政治体制如何建立，成为全国人民共同关注的大事，其时建立的各民主党派，也抱着极大的热忱为建立民主的新中国而奋斗。1948年，中国共产党发布“五一口号”，就建立新中国事宜邀请各民主党派、社会贤达、爱国人士进行政治协商。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开。第一届政治协商会议在当代中国政治发展史上具有里程碑的重大意义，它不仅发挥了制宪会议的作用，孕育了建立中华人民共和国的《共同纲领》以及新的基本制度，从而实现了“协商建国”，而且，从“五一口号”的发布到第一届政治协商会议的召开，标志着中国共产党与各民主党派确立了以协商民主为内涵的协商合作的新型党际关系。新中国成立后，伴随着人民民主统一战线的组织化和制度化，党际协商成为中国共产党与各民主党派和无党派人士之间民主协商、合作共事的工作制度和工作机制。具体而言，建国初期中国共产党领导的多党合作政党制度是以政治协商制度为平台推进的。多党合作在实践中先后创造了以下几种主要协商民主形式：其一是在人大、政府和政治协商会议中参政议政；其二是在执法机关和司法机关中协商共事；其三是双周座谈会，双周座谈会又有两种形式，即报告会和座谈会，活动的主要内容是听取政府有关部门的形势报告和工作报告、座谈时事政策问题、协商有关单位提出的问题和由政协全国委员会工作会议提出的问题等；其四是最高国务会议，由国家主席召集并主持，围绕国家重大事务和现行政策听取报告和座谈讨论，民主党派和无党派人士占参加会议人数的一半以上；其五是中国共产党同民主党派、党外人士协商座谈会。进入改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，我国政党制度平台上的协商民主实践形成三种形式，即中共中央邀请各民主党派领导人和无党派代表人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针进行协商；中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请民主党派领导人和无党派代表人士举行高层次、小范围的谈心活动，沟通思想，交换意见；中共中央召开民主党派和无党派代表人士座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取政策性建议，或讨论某些专题。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。由上可见，政党协商民主是与中国共产党领导的民主实践共同成长的，政党协商民主不仅奠定了中华人民共和国诞生的政治基础，而且，政党协商民主是我国社会主义协商民主最初的实践探索，经过建国初期特别是经过改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，政党协商民主从形式到内容逐步规范、充实和完善，成为我国社会主义协商民主最为成熟的制度形态。

其次，从现实运行来看，政党协商彰显了社会主义协商民主的内在价值，并具有引领和示范作用。20世纪末“协商民主”理论产生后，之所以能够很快成为西方政治学界重要的民主理论解释范式，背景在于许多西方学者及政界人士尝试将此作为新的民主治理模式，以修补和矫正西方社会长期信奉的、以竞争方式为主要内容的自由民主和代议民主的制度缺失，期望以协商民主理论为引领走出以选举民主为核心价值的竞争政治的实践困境。我国政党协商民主以中国特色政党制度为基础，我国的政党制度是领导核心的“一元性”与结构“多元性”的有机结合和统一。在政党协商过程中，民主党派虽然有各自所联系的阶层和群体，利益主张也不尽相同，但执政党领导力量“一元性”所形成的合力指向是一致的，即中国共产党与各民主党派是在共同的思想政治基础上团结合作，共同致力于建设中国特色社会主义事业，避免了多党制政治目标的分散和政治行为的软弱无力，同时还可以保证政治体系稳定以及社会各阶层及群体参与政治的有序化、制度化和规范化。政党制度结构的“多元性”使我国的政党制度具有一定的开放性和包容性，政党制度的“参与主体多元化”使不同的利益群体通过与他们有密切联系的政党，把其利益要求、政治诉求、意见和建议反映到政治体系中来，具有较强的吸纳社会各阶层广泛参与政治的能力，能为政治参与提供组织、程序和途径的保障，并起到吸收、组织、引导和整合的作用，不仅能够为原有阶层，而且能够为社会变革中出现的新社会阶层、新利益群体的政治诉求、利益表达提供畅通的渠道。由此可以说，我国政党协商民主不是为了消弭选举民主缺陷而作出的无奈选择，中国特色政党制度特别是其合作型的党际关系模式使政党协商成为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，彰显了社会主义民主的内在价值。

伴随中国特色社会主义民主政治的不断推进，我国政党协商民主实践也不断走向丰富和成熟。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》就对加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商作出明确规定。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》再次明确中国共产党同各民主党派政治协商的形式、内容和程序。2010年《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》对中央、省级党委开展政党协商进行了规范，推动政党协商更加制度化、规范化、程序化。党的十六大以后，中共中央就事关国计民生的重大问题征求各民主党派、无党派代表人士的意见建议逐渐走向程序化和制度化。党的十八大和十八届三中全会对大力推进协商民主广泛多层制度化发展的战略部署，明确要完善中国共产党同各民主党派的政治协商。十八大以后，2013年10月，新一届全国政协开启双周协商座谈会制度，每次参加座谈的政协委员有一半以上都是民主党派成员，他们表现踊跃，积极建言。特别是民主党派中央也开始参与筹办双周协商座谈会，2014年召开的主题为“确保依法独立公正行使审判权、检察权”的双周协商座谈会系民革中央参与筹办；主题为“南水北调中线水源地水质保护问题”的双周协商座谈会系民进中央参与筹办；主题为“大学毕业生创业就业环境优化”的双周协商座谈会系民盟中央参与筹办。2014年，各民主党派中央领导同志参加中共中央、国务院和有关部门召开的党外人士协商会、座谈会、情况通报会达20余次。主要领导多次应邀参加中共中央、国务院就《政府工作报告》、经济形势和经济工作、全面推进依法治国等主题举行的高层政治协商座谈会，分别就做好“十二五”规划实施评估和“十三五”规划编制研究、发挥市场在科技资源配置中的决定性作用等事关改革发展的深层次问题提出建议。目前，中共中央总书记每年固定召开4次协商座谈会，分别就经济社会发展的建议、半年度经济工作、中央全会文件、中央经济工作会议文件等内容，与民主党派中央和无党派人士代表协商，标志着我国政党协商民主不断向政治体系的最高层迈进。

更重要的是，政党协商在中国特色社会主义民主实践中已产生了积极的政治效应。以“执政—参政”的政党结构为制度基础的政党协商，既可以体现绝大多数人的意愿和意志，又可以照顾一部分群体的特殊利益，可以说，政党协商不仅有力地促进了决策的民主化、科学化，而且，整合了社会力量，扩大了有序政治参与，已成为我国协商民主中最成熟的一种形式，为发展社会主义协商民主提供了相对完善的实践示范。

二、客观分析政党协商的实践困境

建国60多年特别是改革开放30多年来，伴随我国多党合作制度的不断发展和完善，政党协商民主在广度和深度上都有所拓展，并逐步走向制度化和规范化，对推进中国特色社会主义民主政治发挥了不可替代的作用。

但还应该看到，与我国社会主义民主政治发展的要求相比，与“四个全面”战略布局的要求相比，政党协商还存在制度化不足的问题。

首先，政党协商的规范化和程序化水平有待进一步提高。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出要进一步完善政治协商的内容、形式和程序，坚持协商于决策之前和决策之中。但就政党协商的实践来看，协商于决策之前和决策之中的协商程序要求执行得还不够到位，一些地方的政党协商存在随意性现象，“想到了”、“有空了”就协商，想不起来或忙起来了就不协商；一些地方的政党协商存在表面化现象，只是简单地把决策结果拿来征求意见；还有一些地方的政党协商存在形式化现象，以通报情况、部署工作代替协商，甚至以个别问题的交流代替重大问题的协商，政党协商的规范化和程序化需要进一步加强。

其次，政党协商的权威性和实效性有待进一步提升。政党协商是作为执政党的中国共产党与作为参政党的各民主党派的政治协商，具有政党性、政治性、高层性等特点。但就政党协商的实践来看，政党协商在中央层面进行得规范、有序，权威性和协商效果比较显著。但在地方上，由于尚无具体规范的操作规程，存在政党协商随着主要党政领导人意志转移而转移的现象，以至于各地协商标准高低不一、协商办法要求不一，政党协商民主实践在地区之间发展呈现不平衡状况。总体上，政党协商在地方上存在“四多四少”现象，即通报情况多，协商重大事项少；民主党派一方听得多，讲得少；民主党派一方表态多，建议少；民主党派一方表扬的多，监督的少。尤其是在关系国计民生重大问题决策过程中如何切实发挥政党协商民主的作用，还是一个亟待从制度化层面解决的重大问题。

三、进一步提高政党协商实效性的思考

第一，准确把握政党协商的性质，从而不断提高政党协商的自觉性。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，社会主义协商民主包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多层次的内容，并进一步将政党协商摆在协商民主的首要地位。就理论意涵而言，政党协商是我国政党制度的固有属性和显著特点，是中国特色社会主义协商民主的重要形式，是有关党和国家重大方针政策、重要事务进行的政治协商，具有政党性、政治性、高层性等特点。就实践价值而言，政党协商已深深嵌入我国的国家治理体系，以“执政—参政”的政党结构为制度基础的党际协商，一方面，参政的各民主党派将各自所联系阶层、群体的利益要求、政治诉求、意见和建议反映到政治体系中来；另一方面，执政的中国共产党将各党派分散的政治诉求整合到政治体系中，并以自己的先进性在重大决策过程中起决定性作用。这样的协商过程，既可以体现绝大多数人的意愿和意志，又可以照顾一部分群体的特殊利益，彰显了政治体系的开放性，有利于调动全民族的力量共同致力于社会主义建设；同时，协商建立在共同的思想政治基础之上，通过协商形成的意见，被吸收到执政党和国家决策和立法的过程，成为制定政策和法律以及作出重大决定的基础，促进了国家治理决策的科学化、民主化。因此，只有准确把握政党协商的性质，才能不断提高政党协商的自觉性。为此，各级党委要把与各民主党派的民主协商纳入党委全体会议、常委会议及重大决策过程之中，成为各级党委的重要议事规则，成为党委工作机构的办事规则。

第二，严格遵循政党协商的程序，从而不断提高政党协商的约束性。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出要坚持协商于决策之前和决策之中。习近平总书记更强调指出，协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中。提高政党协商的实效性，必须切实把执政党与参政党党际之间的政治协商纳入国家和地方各级党政机关民主决策的程序，除了特殊议题之外，切实做到协商在前，决策在后，只有坚持协商于决策之前，协商才能避免流于形式；也只有在决策执行过程中加强协商，才有利于根据实践的发展不断完善决策。同时，按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中规定的会议协商、约谈协商、书面协商等政党协商形式，以中央层面政党协商为指导，地方各级党委及统战部门要建立健全相关工作制度，对包括协商计划的提出和确定、协商议题的采集和确定、协商的过程、协商意见建议的反馈等，作出具体、明确、刚性的规定，通过细化各种形式政党协商的实施步骤和工作流程，使地方和基层的政党协商有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。特别是政党民主协商的决定一旦形成，就要以协商纪要或其他形式予以记录和公布，然后交由有关部门或单位组织实施。同时，还要启动相关监督程序，关注和督促实施。通过加快建立健全通报制度，将协商决定的贯彻落实情况在一定范围内进行通报或借助传媒向社会公开。

第三，切实落实政党协商的保障机制，从而为政党协商顺利开展提供外在动力。机制建设是保障政党协商常态长效的基础。为此，在政党协商过程中，应着力把握两点：其一，拓宽、做实民主党派知情知政的渠道与途径，确保政党协商有效开展。根据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，执政党与参政党政治协商的基本程序是中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料。这里，政党协商能否取得应有的效果，一个重要条件是参与协商的各民主党派和有关无党派代表人士能够充分知情知政。如果民主党派成员缺乏对相关政情的了解和把握，就不能对问题作出准确的分析和判断，相应地，也不可能提出具有前瞻性、可操作性的意见和建议，也不可能得到执政党和政府的重视和采纳。而只有尽可能全面、准确地掌握有关信息，才能言出有据，协商到点子上，提高协商的质量与实效。为此，必须切实按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》精神，加强政党协商保障机制建设，有关部门定期提供相关材料，组织专题报告会，协助民主党派优化考察调研选题；加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系，视情况邀请民主党派列席有关会议、参加专项调研和检查督导工作。其二，强化协商成果的采纳和反馈机制。协商的本意是通过对话、磋商、讨论、审议等形式，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。因此，协商过程不应仅仅是通报情况，而是逻辑地包含着意见的充分表达，乃至不同意见的交流与碰撞。为了真正达到协商的目的，应建立和完善协商成果的采纳和反馈机制，对于协商的结果，要明确答复采纳什么和不采纳什么，并说明理由和处理意见。这里，各级党委应从提高执政能力的高度出发，以更加包容的精神和开阔的胸襟，鼓励参政党从执政外的视角发现执政党在工作中的疏漏，提出具有针对性、实用性、可行性的意见和建议，以弥补执政党视阈中存在的某些局限性。如此，不仅能够充分调动参政党参政议政的积极性，而且能极大地提高政治协商的质量和水平，促进国家政治生活中的民主决策跃升到新水平。

第四，持续加强参政党协商能力建设，从而为政党协商顺利开展提供内在动力。在政党协商中，民主党派作为参政党，承担着决策协商、权力监督、献计献策等政治性、高层次的协商任务。落实习近平总书记“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力”的讲话要求，参政党要不断提升协商能力，从而为政党协商的制度化推进提供内在动力。长期以来，参政党自觉接受中国共产党领导，积极参与政治协商，为社会主义革命、建设、改革事业做出了重要历史贡献。新的历史时期，参政党参与政治协商，谋划治国理政大局，必须高举中国特色社会主义旗帜，深入学习、研究、掌握中国共产党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，准确认识和把握世情、国情、党情的大方向与大趋势，真实反映所联系群众的诉求与愿望，深入研究论证，真正形成“党派声音”；要综合运用入口把关、加强培训、知情视察等手段，打造和储备一支“走出去会看、坐下来能写、站起来敢说”的综合型、高端化协商人才队伍；要坚持科学协商、理性协商、真诚协商，既做挚友又做诤友，努力寻求最大公约数，使多方利益求得共识、获得共赢。只有不断提升协商能力，参政党才能实现从协商“载体”向协商“主体”的角色转换，不断彰显参与协商民主的自觉和自信。■