全球视野中的中国政治发展

褚松燕

（国家行政学院，北京 100089）

全球视野中的中国政治发展

褚松燕

（国家行政学院，北京 100089）

本文基于既有研究和语境变化对政治发展进行了再界定，将权力和参与作为政治发展的核心要素，分析了代议制民主所存在的价值共享悖论与道路多元的现实，结合当前代议制民主危机显化、非选举的代表增多和互联网带来的多重选择渴望等时代环境，从政治发展的长短期取向、路径选择、影响因素等方面对中国的政治发展进行了分析，认为中国需立足自身历史与现实，把握全球范围内政治发展的图景和新趋势，围绕权力和参与，有步骤地形成以中国价值体系为支撑的权力能力、权力制约与公众参与的制度体系，逐步实现中国的政治发展目标。

政治发展；现代化；代议制民主；权力；参与

随着中国经济实力的展示和和平崛起的表态，国际上中国研究日益成为显学，西方既有理论模式解释中国的发展道路显得乏力。然而中国作为国际社会的一员，同时也是一个人口规模庞大、地理幅员广袤的发展中国家，是人类社会延续时间最长的文化共同体和王朝统治时间最长的国家，其政治发展和经济发展一样备受瞩目，在全球视野中理解政治发展的共享价值和一般核心要素，立足中国自身的历史与现实去探索政治发展道路，不仅是中华民族复兴的必由之路，而且是为全球的政治发展实践和理论提供中国经验的要义所在。

一、政治发展的再界定

1.政治发展的缘起

一般来说，政治发展是第二次世界大战之后在美国开始兴起的，主要是美国学界配合政府国际战略而研究当时新独立的国家实现政治转型的产物。对于当时新独立的众多国家来说，经济上如何实现从传统农业向现代工业的转型，政治上如何实现从传统政治结构和宗主国殖民束缚向现代政治体系转型，都是基础的核心问题，其中，政治转型直指政体建设，又是最为根本的问题。因此，针对

新独立国家面临的问题和未来发展走向，政治发展又构成更为宏观的迄今为止仍影响深远的理论的重要部分，这就是现代化理论，而政治发展在一定意义上就等同于政治现代化。

现代化理论立足于传统与现代二分，将现代化视为“经济领域的工业化，政治领域的民主化，社会领域的城市化以及价值观念领域的理性化的互动过程”[1]，尽管奥康内尔于20世纪70年代就指出，非西方社会发生的变化作为现代化的一部分，只是利用了西方的某些形式和发明，而“决不意味着这些社会是西方化了的”[2]，简言之，即现代化不等于西方化。但西方发达国家成为完成现代化、实现现代性的参照系不可避免。于是，据此设置出各种指标作为发展中国家经济、社会、政治等领域的发展指引一度为发达国家和发展中国家所重视并在国际领域广泛使用，如20世纪70年代比较流行的英格尔斯现代化评价指标体系，以及当前已为人们熟知的人类发展指数等，都成为现代化理论指导下评价全世界现代化水平的成熟体系。而同一时期拉美一批学者对发展中国家发展之艰难所进行的理论解释，如阿根廷的劳尔·普雷维什提出的中心-外围依附理论，以及此后阿明、弗兰克、卡多索和埃文斯等在此基础上提出的不发达的发展理论和依附性发展理论等，相较于现代化理论的强势扩散而显得无足轻重。同时，由于发达国家二战后的繁荣提供了“现代化”结果展示的优越示范效应，现代化理论遂占据解释和引导发展中国家发展道路和目标的主导地位，而发达国家经由长期历史实践所形成的政治架构作为现代化的一个方面也随之成为发展中国家效仿甚至照搬的模版，奥康内尔的观点也因此并未成为主流。于是，政治发展的相关研究预设了现代化导向政治民主的逻辑前提，往往以发展中国家的现实出发，以发达国家的当下作为发展中国家未来的目标，从而将现代化与政治民主同步起来。政治结构上的权力分立、产生权力的选举形式，以及与之相应的自由、平等、公正等理念结合起来，与发达国家实质形式多元的民主政体结合起来，就构成了当时政治发展的基本判断。

政治发展的代表人物阿尔蒙德秉持结构-功能主义，他认为政治发展就是“在社会经济现代化较为广泛的环境中已经和正在发生的一系列相互关联的政治体系、过程和政策的变化”[3]，1982年，阿尔蒙德来华做学术演讲指出，政治发展是国家的发展和国家的民主化，而“政府的权力和效能，和公众对政府的影响程度，是两个衡量政治发展的标准。”[4]阿尔蒙德以西方发达民主国家政治体系的结构分化为参照，认为发展中国家已经不可能像西方发达民主国家那样依次经历统一、体系发展、经济建设、参与、福利这五种类型的挑战，而是同时面临这几个方面的挑战和相应的结构分化。对政治秩序情有独钟的亨廷顿将政治现代化最关键的方面总结为权威理性化、结构的离异化和大众参政化[5]，以及由此产生的能够实现各种广泛目标的能力，而作为过渡型国家的发展中国家与作为现代国家的发达国家之间的显著差别 “令人信服地证明了现代性意味着稳定而现代化则意味着动乱这一论点。”[6]尽管阿尔蒙德和亨廷顿也都注意到文化因素对发展中国家政治现代化的影响，其他的政治发展经验性研究也囊括了范围很广的现象，从而使得政治发展的概念也具有巨大的包容性，可以指民主化、制度化、政治参与的扩展、国家能力的强化、政治文化的现代化等等，但研究者们大多将现代化看作不可逆的以西方为标杆的全球同质化的过程，因而也使现代化理论受到批判。

适应时代的理论才具有生命力。21世纪以来，以罗纳德·英格尔哈特（Ronald Inglehart）为代表的政治学者对传统的现代化观点进行了修正：“第一，现代化不是线性的，它不一定朝一个方向运动……现代化也不是不可逆转的；第二，社会和文化变迁具有路径依赖性，历史的作用不容忽视，……一个社会的价值体系反映着现代化驱动力与传统的持续影响之间的互动；第三，现代化不是西方化，……工业化过程始于西方，但美国并不是全球文化变迁的样板；第四，现代化并不自动带来民主，从长远看，它只是带来了使民主日益成为可能的社会和文化变迁。[7]处于现代化理论宏观叙事当中的政治发展概念也因此需要放在当前的时代背景中来进行再界定。

2.政治发展的语境变化

毋庸讳言，在发达国家主导的既有国际社会中，参政和福利是突出的政治话语，发展中国家尽管所面临的经济发展、政府能力、公平分配等压力更大，但在国际社会主流语境和信息时代发达国家的传播优势面前，也被动性地卷入到参政和福利话语中，从而使自身的发展困境更为复杂化。总体上来说，当前发展中国家面临的问题比20世纪50年代更为复杂，一方面，信息技术的发展使发达国家生活模式的示范效应趋于增强，发达国家的价值观排序实现了向发展中国家的大规模“倾销”；另一方面，发展中国家在国际产业链中向中上游迈进的空间受到压缩，人口与资源之间的紧张关系加剧，传统文化与道德的约束更趋式微，公众权利要求的高涨对政府能力和社会整合水平的挑战愈加频繁，发展中国家必须同时解决政府能力、政治参与、经济增长、公平分配、社会价值观维系等问题，阿尔蒙德所描述的发展中国家的政治发展战略类型已经难以为当前诸多发展中国家提供指引。发达国家在当前现代化的全球加速推进过程中也面临着治理困境，特别是2008年金融危机之后，西方发达国家作为现代性标杆的号召力日益乏力，政府背负巨额债务，社会结构僵化造成社会流动缓慢甚至停滞，政治参与冷漠，2011年伦敦骚乱、占领华尔街等社会反对国家活动更显示出发达国家政府能力衰弱、公平分配、社会排斥等问题。这些问题有的是以往繁荣时期福利政策的延迟后果，有的是全球现代化流动的结果，有的是政府政策和具体行为失当的结果，但不管是什么造成的，都开始促使人们思考发达国家所代表的政治现代性本身的榜样价值。

从全球一般情况来看，相较于20世纪后半叶立足于相对静态现代性目标朝向的现代化过程构成要素的政治发展来说，当前的政治发展已经超越既有的现代化语境，更具解释张力的“治理”概念正在扩展其对人类社会发展的反思和未来发展的主张，或者说，当前的政治发展已经开始从现代化语境逐渐转向治理语境，成为发展中国家和发达国家需要共同面对的发展问题。各国的政治架构和功能都在面临着共同挑战，例如如何在全球化进程中以地方化保持竞争优势，如何在不断发展的现代性里镶嵌延续过往的传统精华，如何在统一与分割的标准上取舍来恰当发挥市场配置资源的优势，如何对本源于西方社会演进和社会契约论基础上的代议制民主进行价值再塑造和道路再建设，如何通过社会和文化选择机制凝聚与政体相适配的共同体成员，等等。

有鉴于此，当前的政治发展已经不仅仅是发展中国家面临的政治现代化问题，2008年以来，在“政府作用已经到了前所未有的程度”[8]的发达国家，国家研究的再兴起或者说“国家的回归”就佐证了政体建设、政府能力和公众参与等问题已然是摆在发达国家理论和实践议程中的基础性问题，对既有政治体系进行反思与改进开始成为发达国家政治发展的重要议题。因此，正如李景鹏先生指出，“真正的政治发展是随着社会形态的更迭而产生的政治结构和功能的变化。……一切国家，既包括不发达国家也包括发达国家，都是按照各自的方式沿着社会发展的基本规律的方向曲折地向前发展着。”[9]从一般意义上看，政治发展指的是国家政治体系的综合发展，既包括国家与政府体系的发展——权力的制度、结构和功能的完善，也包括非政府政治体系的发展--社会资本的发展和公民的塑造。这样的界定，使得我们不仅可以分析包括中国在内的发展中国家的政治发展，而且可以从历史的纵深和全球的广度来分析发达国家的发展道路，以资借鉴。

3.政治发展的核心要素

对于政治发展的核心要素，学者们从不同视角有不同的看法，当前最有影响的视角是政治秩序的视角，福山将国家、法治、负责制政府作为现代政治制度的三大重要组件[10]，并认为在工业革命之后，国家建设、法治和民主成为政治发展的组件[11]。这无疑是宏观历史经验叙事的真知灼见。笔者认为，政治发展的终极目的构成人的全面发展的一部分，无论是国家与政府体系的发展，还是非政府政治体系的发展，从过程看，都涉及权力的产生、运行、监督和权力目标的实现，简言之，就是既要产生能有效推动发展目标实现的权力体系，又要使权力被约束在社会共识的边界之内。因此，对一个国家来说，政治发展要处理的核心问题包括两大方面，一方面，需要解决民权政府产生的合法性以

及随之而来的政府运行合法性问题；另一方面，需要解决民权政府代表民众达成国家发展目标的能力与政治权力受到约束之间的关系问题。而这两个问题又都与人的主体性有关。第一个问题简言之是权力合法性问题。自启蒙运动以来近三百年，民权政府产生的合法性通过逐渐成为共识的社会契约论逻辑基础得以牢固确立，而政府运行的合法性问题在则西方则通过建立在定期选举基础上的政府轮替予以保障。第二个问题则是权力能力与权力制约问题，即既要使政府有达成制度提供和促进经济社会发展目标的强有力的能力，又要使政府的权力受到制约，不至于因权力的滥用而导致腐败、公民权利被践踏、非政治领域的规律被抛弃等。政府的权力能力在西方发达国家通过选举产生的政客与不随政府更迭而永任的事务官之间的合作与博弈来保证，权力制约则体现在权力体系内部的权力制衡以及权力体系外部的媒体监督、社会监督来实现，而权力合法性的维护、权力能力和权力制约的实现都离不开社会公众的参与，社会公众参与是不是能够形成公共利益要靠能够塑造公民的社会资本。也正因为如此，这两个问题实际上涵盖了政治发展的核心要素，即权力和参与。

权力要素，从政治过程看，包括权力的产生、运行、结果和效果整个链条，从民权政府的存在价值看，包括权力体系中的权力能力和权力制衡两个方面。权力能力实则是我们常说的治国理政的能力，也是亨廷顿、福山等学者所呼唤的有效政府或强政府，政府无效或软弱无能不仅使政治社会难以发展，而且“已成为当今世界许多严重问题的根源”[12]，权力制衡在权力体系内部最常见的是以权力制约权力，即在立法权、行政权和司法权之间形成某种与本国实际相适应的制衡结构，并辅之以专业化来使这一制衡结构所承载的权力制衡价值深入人心，增大权力腐败和权力滥用的成本，从而使权力结构的构成部分既有能力达成目标又不至于因缺少制约而任意肆虐。

公众参与要素同样渗透于整个政治过程，如前所述，参与对现代政治的重要性都得到政治发展研究者的重视，所不同的仅在于对参与的量、质、阶段、层次和范围的强调上。选举是权力产生阶段的参与，投票率往往是参与的标志，听证和协商是权力运行阶段的参与，听证程序和协商通道是参与的保障，对权力行使者的媒体监督、社会监督和评估则不仅是对权力结果和效果的参与，而且是贯穿权力全过程的参与，是以社会制约权力体现。选举、听证和协商等参与有助于权力能力的强化，而监督和评估则有助于制约权力。

如果说权力链条所涉及的体系、结构和制度需要体现权力能力和权力制衡的话，那么，公众参与则应当渗透到权力链条的每个环节，或者去增强政府能力，或者去制约政府权力，由此形成既有发展合力又有对权力的制约的动态平衡，确保政治发展围绕促进人的福利与发展来展开。而权力和参与这两个要素在政治发展中首先体现在制度建设上，其次才是价值建设和能力建设。

二、当代中国政治发展的时代环境

在一定意义上，中国自国门在19世纪被迫打开之后就被动地卷入到现代化和全球分工格局当中，中华人民共和国建立后尽管怀有现代化的渴望，但国际环境和国内政治的风云变幻使现代化进程一度几近停滞。改革开放之后，中国开始主动拥抱全球化和现代化，社会主义市场经济逐渐建立，社会结构发生巨大变化，社会利益矛盾和利益冲突显化，政治发展既处于历史压缩和加速度发展的节点，又处于现代民主政体普遍面临的挑战交叠的历史时期。因此，分析中国政治发展的时代环境，就需要既从人类历史的长河中去探寻其他国家政治发展的经验和规律，又要立足中国的历史传承与当下全球政治发展的趋势。

1.代议制民主：价值共享的悖论与道路多元的现实

代议制与民主的结合所形成的现代政体形式往往被视为政治发展研究不证自明的前提，尽管代议制民主在西欧的诞生有着历史的偶然性。[13]代议制民主成为被普遍接受的现代政体实则与两

个因素有关，一是皇权帝制的终结改变了既有的政府产生方式和政府的合法性基础，民权替代皇权之后政府产生的合法性问题以及随之而来的政府运行合法性问题成为首先需要解决的问题，基于领导能力和类似贵族责任基础上的代议制与古典平民集会基础上的民主的结合经过理论家的构想和历史磨合解决了这一问题，托马斯·潘恩将之称为“嫁接在民主之上的代议制”[14]，对平民统治抱有敌意的汉密尔顿曾提出，“如果政府采取代议制民主形式，使选举权得到保障和规制，立法、行政和司法机关授予真正精选出来而非名义上由人民选出来的人来运作，那么，这样的政府就会是幸福、正规和耐久的。”[15]而随着托克维尔对美国的民主的赞颂，与代议制勾连起来的民主因为有着在结社中步调一致地和首尾一贯地奔向共同的目标的[16]公民所形成的社会基础，自19世纪30年代之后渐渐摆脱了此前暴政的恶名，并逐渐成为一个“好东西”。二是西方殖民主义在全球的拓展，特别是19世纪英美法德等国家在亚非拉的殖民统治，使这些国家的政治思想、政治制度、政治实践传播到亚非拉地区，这些国家人民的生活也成为殖民地人民渴望的样板，20世纪中期摆脱殖民统治和专制统治之后，已被宗主国所实践的代议制民主形式成为这些国家的政体选择，由此造就了代议制民主在全球的传播。

尽管如此，时至今日，围绕着“民主”的口水战就不曾停歇，正如达尔所言，“没有一种真正的民主理论——而只有各色各样的民主理论”[17]，各种争论都在“民主”一词的前面加了不同的定语来试图达到描述和说明现代政体形式的目的。尽管萨托利曾经在20世纪80年代对“民主”做了一次大清理以努力重建民主理论的主流[18]，但学界对于“民主”的争论并未减少。例如，罗伯特·诺齐克基于权利对最弱意义上的政府的捍卫[19]可视为弱民主的逻辑论证，罗伯特·达尔基于对美国民主实践的洞察所提出的自由民主往往被视为弱代议制民主的标志，其政治表现形式是多头政体，他认为，大规模民主需要有六个方面的政治制度：选举产生的官员控制决策权，自由公正、定期的选举，表达意见的自由，信息自由，结社自由，包容广泛的公民身份[20]。经济学人的民主指数、自由之家的自由地图等都显示了美英等国以占据其国内主流地位的弱民主观念为标准衡量民主在世界范围内的消长的情况。本杰明·巴伯则认为弱民主不是真正的民主，甚至也不是令人信服的政治方式[21]，他提出了参与式民主或强民主来修正弱民主，他首先强调平等的公民身份，认为强民主是参与模式中的政治，其“核心价值是政治自主，要求作为个人或团体的参与者都将其所持有的道德准则、原则、利益、私人观点、洞察力和对善的观念都投入到对政治自身的检验过程中去”[22]。强民主和弱民主实际上体现了研究者对代议制民主不同方面的关注，对代议制民主本身所应体现的价值都予以承认，而争议的焦点则在于对价值的理解及其排序，于是，就形成了价值共享的悖论，从而给政治发展或政治现代化的道路带来了各种分歧。

（1）价值共享的悖论

尽管现实中的代议制民主政体都声称拥护民主的相关价值，但作为政治理念的民主与作为某种实践形式的民主之间是有落差的。换言之，代议制政府作为政治发展的政府形式，已经被广为接受，但是，是不是采用了代议制政府形式就能够被称为民主政府，就存在争议，而争议的焦点实则不在于是不是按照自由度打分或者按照民主指数打分反映出来的情况，而在于不同文化传统的国家、群体对当代代议制民主国家所包容的价值存在着根本的认知冲突。因此，当代有关政体民主与不民主的指责和争论呈现出一种吊诡的状态，一方面，争议各方存在着价值共享的基础，都承认诸如自由、平等、权利、正义等价值，但另一方面，人们对这些价值又存在着认知上的差异甚至冲突，从而构成了价值共享悖论。这一悖论体现在两个方面，一是所共享的价值本身具有可争议性，例如对自由的认知，即便在西方发达国家也不尽相同，即便是以赛亚·伯林严密论证区分的积极自由和消极自由也仍然不乏批判者[23]。更遑论受文化传统路径依赖约束的不同国家对平等、正义、权利的认知的巨大差异。二是各国对有关价值的排序不同,造成对代议制民主的理解共识有限。不尽相同的民主

政体形式是各国价值压力的产物，在价值排序中，自由置于首位与平等置于首位显然会导致实践中代议制民主具体设计的不同，如同样作为联邦制政体的美国和德国对参议院议员的产生方式规定就完全不同。

（2）道路多元：必然与偶然

代议制民主在具体形式上存在着差异，而政治发展的道路多元不仅打破了现代化理论原有的认知，而且呈现出必然状态。

发达国家的政治发展与其现代化进程基本同步，走出的是从经验到规范的道路，并经过漫长的历史发展而形成了更细的多种分支。从权力要素看，这些国家主要是从几百年的实践经验中，不断用制度化的方式确认了选举作为权力的产生方式以及分权制衡作为不同属性权力之间的制约关系，参与主要体现在选举上。以英国为例，其政治发展就呈现出随着利益结构变化而规则变革继而权力结构变革的特点。1215年大宪章就标志着君主与贵族之间基于利益分割开始权力的划分，从1640年到1688年光荣革命，新兴资产者加入到了权力享有者当中，1689年权利法案确立了君主立宪制后，随着政党争取选票方式日益纯熟，现代代议制民主政体得以确立。从参与要素看，参与主体呈现出逐渐扩展的趋势，从贵族扩展到新兴资产者，再扩展到具有一定收入水平的男性，再到1928年30岁以上的女性享有普选权以及之后男女公民资格的平等，这个过程跨越了七百多年，至此，英国的现代国家构建基本完成。正是权力要素与参与要素之间关系密切，使得英国社会团结的政治性大于其社会性[24]，权力与参与作用下的实践经验及时制度化，构成了从经验到规范的转化。美国、法国、德国也都是权力架构设立之后用参与要素填充，经历了200多年，在20世纪中期在无差别的公民资格平等通过制度确认得以固化基础上完全确立了现代代议制民主政体的运行模式。

英美等发达国家政治发展或者说政体建设与其现代化进程基本同步，其共同特点是：一是国家主权完整、独立，为政治发展提供了相对不受外部干扰的条件；二是权力来源正当性认同得以确立，基于社会契约论基础上的权力分配和权力制衡得以建立；三是权力与参与主体之间的政治斗争与政治妥协使政治体系逐渐向阶层、性别、族群开放，最终确认社会成员的平等身份；四是权力的可监督性逐渐完善，公民资格诸权利的扩展与政府责任的扩展同步，使权力与参与之间的纽带更趋强壮。上述各方面都在发展过程中通过制度化使之形成规范固化，为其后的权力和参与发展奠定基础。

发展中国家和地区的政治发展走的则是从规范到经验再到规范的道路，简言之，就是先照搬西方制度，遭遇挫折后回到本土经验，进而在本土经验基础上完成制度化过程。对此，亨廷顿、达尔、布莱克、阿尔蒙德、福山等的著作已经都分析了发展中国家和地区所面临的情境与发达国家情境的不同之处。例如韩国、泰国、印尼等东亚国家[25]以及巴西等拉美国家在获得独立后都学习和复制了其宗主国的民主政治体系，权力开放，社会流动，但大约在十五年间，就陷入社会混乱、发展停滞，此后军人干政，在大约三十年左右的时间里，将社会冲突压制到一定程度，但同时放开市场，并由此获得了经济的高速发展，其结果是人员流动和机会开放使社会的利益结构发生了变化，公众的权利要求和权力参与要求随之大涨，权力来源的正当性认同通过权力产生方式的变革得以实现，代议制民主的权力要素和参与要素才得以顺利耦合。

这些国家的经验主要表现在以下三个方面：一是国际因素对政治发展影响巨大，移植西方政治制度后付出了代价，进而去重新寻找自己的发展道路；二是一定时期内在保持政治体系相对封闭静态稳定的基础上推动经济高速发展，完成工业化，但同时带来社会结构和价值观的变化；三是社会在经历权力认同争论后达成基本共识，倒逼权力开放与公民资格权利的进程相协调，通过本土制度化形成传统与现代相融合的代议制民主政体。

2.当代民主发展的新趋势

首先，代议制民主危机显化，以工业化为基础的社会契约论逻辑基础出现动摇。一方面，产生于西方的代议制民主倡导权力与参与之间的逻辑联系，但另一方面又主要将这种逻辑联系限定在权力产生阶段，且主要采取选举形式，使决策被少数人垄断，决策的公共性受到前所未有的质疑。20世纪60年代以后，西方民主国家的政府信任程度不断下降，公众对选举的兴趣发生根本性下跌，政治冷漠盛行，即便是这些国家采取了信息公开、邀请公众参与举措，也未能增进公众参与和公众对政府的理解与信任[26]。如美国1960-2012年历届总统选举的投票率在20世纪70年代之后就从未达到60%，甚至1996年的投票率只有49.1%[27]，公众对政府的信任度也从1958年的73%不断下降，尽管在9.11后有短暂攀升，但到2013年仅有19%[28]。西方学界从20世纪80年代就展开了反思，期望用参与来弥补，如法国的贝尔纳·马南教授提出用“普遍进行的讨论”代替“普遍接受的一致意见”才是现实的选择[29]，21世纪以来，这种反思更为频繁，且开始指向代议制民主的逻辑基础——社会契约论，协商民主日益为人们所接受，政府与社会合作、协同治理、参与式治理等概念和实践探索日益增多。

其次，非选举的代表出现与增多，并与选举产生的代表争夺话语权。这种现象从20世纪60年代开始出现，随着信息技术的发展，目前已经成为一种与代议制民主弱点相抗衡的趋势。非选举的代表包括定位特定公共利益的非政府组织，如透明国际、大赦国际、消费者协会、环保组织等，也包括倡导某种价值的个人，如马丁·路德·金、阿桑奇等。相较于选举出来的代表和官僚政府对决策议程和程序、内容的法定控制，这些非选举的代表因其宗旨或倡导的理念直接打动社会公众的利益需求或价值共鸣点，而显示出比选举产生的代表更为强大的感召力和吸引力，也显得更具正当性，正在日益成为与选举产生的代表并驾齐驱的民意代表。如当前在气候变化和环保问题的讨论和决策中，非政府组织的声音已经不容忽视。

最后，互联网信息技术增强了人们对直接民主和多重选择的渴望。从1996年2月8日约翰·佩里·巴罗在达沃斯论坛上发表《网络空间独立宣言》之后，在政府主动公开信息和运用电子政务改进管理、提供服务[30]之外，社会公众也主动将社会和政治生活的各个方面都被搬到网上晾晒，而且这种“晒”是非政党的、超议会的、跨国界的。不仅如此，互联网使人与人之间的联系前所未有地便捷，并具有跨时空的同步性，这不仅压缩了人际交往的纵向联系，延长了人际交往的横向联系，而且使社会公众媒体化，改变了政治生态[31]，权力向社会组织和公众个人扩散，共享性增强，尽管直接民主在大规模人口的现代国家难以实现，但互联网信息技术使某些领域内“准直接民主”成为可能，或者一个人在不同领域的利益至少可以通过互联网找到专业人士来实现，于是，打破代议制民主“一人一票一代表”垄断利益代表的核心规则正在被 “一人多利益多音多票多代表”的新的 “监测式民主（Monitory democracy）”取代[32]。

三、中国政治发展的取向与路径

中国作为后发现代化国家，一方面已经深深卷入全球化当中并拥抱了现代化和治理话语，政治架构具有鲜明的代议制民主色彩，另一方面又有着几千年的丰富文化传统，民本基础上权力导向的强国家传统具有强大的生命力。从权力和参与两个要素考量，中国的政治发展在取向和路径选择上与其他国家既具有共识点，又在共识中彰显着自身的特色。

1.中国政治发展的取向

中国历史发展中所秉持的现实主义和现世主义，使我们路径选择上和先人一样，在理想和现实之间寻找某种平衡。孙中山先生曾说过，“大凡一种思想，不能说是好不好，只看他是合我们用不合我们用。如果合我们用便是好，不合我们用便是不好。合乎全世界的用途便是好，不合乎全世界的用途便是不好。”[33]，因此，中国政治发展的道路实则是关照历史和现实，走自己的路。从清末仁人志士

考察西洋引入现代宪制理念后，民主政治就成为中国政治发展的追求。但是，追求是曲折的，新中国选择了社会主义民主政治道路，从长期取向看，中国政治发展的目标是在中国既有的传统和文化基础上探索出前无古人的超大规模国家各领域协调发展的具有中国特色的社会主义民主政治。

改革开放以来，中国的高速经济增长带来了国家财富的增长，也带来了人口的频繁流动、社会利益的多元和社会结构的分层，政治发展更多地体现在以制度化方式来处理改革、发展与稳定的关系，使权力和参与以及二者关系逐渐明确化。邓小平曾在南方谈话中提到，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”[34]按照他的战略设想，到2022年左右，中国完成国家治理体系现代化和国家治理能力的大幅度提升。这是邓小平作为国家领导人，按照中国的经济社会发展状况从国家发展的战略层面做出的论断。而中国的实践也表明，到目前为止，中国仍然处于一种制度化的进程当中。值得注意的是，在这个进程中，工业化、开放化、城镇化、信息化进程又伴随着中国社会的老龄化、原子化等，这些因素叠加起来，使中国处于复杂风险社会当中，使社会公众对发展的期望与国家满足公众期望的能力之间形成了张力。戴维斯的J曲线革命理论就警示了政治最不稳定的时刻恰在于人们的期望值不断上升而其期望得到满足的可能却在下降时[35]，这就要求政府有管理公众心理预期的能力，因此，以治理能力的现代化推进国家治理体系的现代化事实上构成了中国政治发展长远目标中的阶段性目标或分领域目标，于是，中国政治发展的短期取向就体现在两个方面：一方面是提高执政党的执政能力，以顺应社会经济变化的要求，这是一个合法性的问题。另一方面就是提升政府的政治管理能力，动员和利用社会资源弥补社会统治的不足和缺陷。正因为如此，中共十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

这两个方面综合起来，就体现出权力和参与两个要素在中国政治发展中的建构，即要求执政党和政府提高能力，做好权力制约，处理好党和政府与社会公众的关系，而这个过程同时也意味着社会公众选择权的拓展以及执政党和政府对此的回应，从短期看是通过制度化来保障政治稳定，即是公民共同体的法治问题。然而制度化不仅意味着把某种行为表述为制度条文，更意味着完整的行为-结果-激励制度链条基础之上的执行性。因此，即便有人为的精巧设计与忠实的执行，制度化也需要在不断的修正与调适中经历数十年乃至百年才能够完成，也正是在这个意义上，中国政治发展的长期取向有着重要意义。

2.中国政治发展的路径

学界关于中国政治发展的共识点首先在于不能照搬西方民主政治模式，其次在于认识到中国共产党是中国政治发展的最大推动力量[36]。而有关路径的诸多讨论却存有差异，如有的学者认为应自上而下进行国家制度层面的改造，有的学者则认为应立足党内民主和基层民主治理自下而上进行[37]，前者更关注政治发展的权力要素，后者更关注政治发展的参与要素。笔者认为，权力要素和参与要素在政治发展中同样重要，而权力要素与参与要素之间的联系尤为重要。

首先，从权力要素看，中国的政治发展需要好处理权力能力和权力制衡问题。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。这要求加快权力能力和权力制衡制度化的进程来推进政治发展。一是立足坚持中国共产党的领导这一政治现实。目前，党的领导已经告别革命党思维，确立了执政党思维，但同时还需要摒弃行政党思维，全面从严治党，依法执政，并改革执政方式。二是完善人民代表大会制度，加快法治中国建设，在宪法的基础上限制公共权力。人民代表大会应当立足其最高权力机关的地位，加强立法，完善代表选举

制度，密切代表与选民的联系，体现人民当家作主的制度取向。

其次，从参与要素看，中国的政治发展一直强调以保证人民当家作主为根本，公众参与的渠道、方式、效果等都需要在评估的基础上予以强化。一是强调公共信息公开和既有参与渠道、方式的畅通，从各层次各领域扩大公民的有序政治参与，形成凝聚权力能力和制约权力滥用的制度体系。二是需要鼓励公民的社会参与，即鼓励社会组织的发展和社区建设，鼓励社会公众运用社交媒体等形式的正常社会交往，形成公民塑造的社会氛围，增强执政权威的社会资本基础。

最后，从权力与参与二要素之间的联系看，协商民主是增强权力与参与联系纽带的不二选择，这就需要区分咨询民主与协商民主，咨询民主是政府主导和发起的纵向的垂询，如政府决策中的听证，而协商民主是政府和社会公众都可以发起的横向的共商，如工商决策议程设置，推进协商民主广泛多层制度化发展，就是拓宽权力主体与权利主体之间的互动，以达到公共事务治理的目标。

上述方面构成了我国当前政治发展的基本任务，即短期政治发展取向的实现需要改革和完善现有制度，以制度化来增强权力能力，优化权力制衡，加强权力监督，落实公众参与。习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出，“评价一个国家的政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”[38]。这八个“能否”标准的答案就在于权力和参与要素的制度化上。

3.中国政治发展的影响因素

改革开放以来的经济发展和政治改革为中国政治发展积累了有利因素。一是中央政府权威稳定，公众满意度高。中央政府在领导体制上初步形成了权力接班的基本制度化，如国家领导人限任化、高层集体领导制、梯队接班制、条块代表制、执政党权力非个人化等，中央政府对国家发展方向的把握和对社会公众需求的有效回应收获了较高的公众满意度①，这为中国政治发展目标的实现提供了稳定的社会心理预期。二是中国政治结构的弹性使政治吸纳效果明显。“三个代表”提出后，入党开放化，中国共产党学习和调适能力增强，有效扩大了执政党的社会基础，而初任公务员逢进必考的制度设计和统一战线、人民团体和群众团体作用的发挥使权力体系实现有效的政治吸纳。三是政府回应性和稳健的改革意愿使政府能够有效回应社会公众的利益需求，改革中提炼出的“地方试点-总结经验-普遍推开”制度化模式能够有效缓解公众期望与政府能力之间的距差。四是中国公众的素质经由三十多年教育的普及化大幅提高，公众心态日益趋于宽容和理性，形成了支持稳健变革的社会力量。

但是，中国的政治发展还需要警惕一些可能的变数。一是国际竞争的外部压力。一方面，由于我国的文化、主流价值观与西方发达国家所谓的世界主流价值体系并不一致，西方发达国家对我国的和平崛起深怀恐惧，另一方面，中国的政治制度不同于西方的自由民主政体，一些国家将中国视为非民主国家，对中国的政治制度进行攻击，并动用硬实力、软实力和巧实力对中国的发展进行遏制。信息的流转和价值的多元使不同政治制度之间的交流越来越多，这些外在的竞争压力必然会从价值到制度、程序等层面影响我国的政治发展道路。二是中国的权力双轨制解决有效的权力制衡与权力监督情况。中国共产党的领导所依托的权力轨道与人民代表大会作为国家最高权力机关的权力轨道之间的有机统合，在中国保持了强政府的优势，但权力制衡和权力监督的制度链条还有较大的完善空间。三是公众参与的整合情况。这在当前更多地体现为公众参与的政治技术问题，即需要做好“我们+你们=咱们”的技术准备，在政治参与层面，既包括执政党和政府传达整合信号，向公众有效发送可接收的信息和从公众有效获得有价值信息，也包括执政党和政府对公众参与信号的主动

接收和分析，在社会参与层面，执政党和政府还需要分离社会领域职能，尽快形成良性的制度环境，使社区和社会组织的发展步入自治的良性轨道。

综上所述，当前中国的政治发展需要立足自身的历史与现实，并结合全球范围内政治发展的现实和新趋势，抓住权力和参与这两个核心要素，有步骤地形成以中国社会主义核心价值体系为支撑的权力能力、权力制约与公众参与的制度体系，逐步实现中国的政治发展目标。

注释：

① 例如皮尤民调显示，自2006年以来，中国民众对国家发展方向的满意度一直在80%以上，参见Pew Research Center,Global Indicators Database,http://www.pewglobal.org/database/indicator/3/country/45/，最后检索日期：2015年7月20日。

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China's Political Development in the Global Perspective

Chu Songyan

This paper redefines political development based on the existed research and the change of context.Using power and participation as the key factors of political development,the paper analyzes the paradox of shared values and the diversified paths of representative democracy.With the concerns of crisis representative democracies facing,the increasing of non-elected representatives and the multiple expectation of free choice,the paper analyzes the long and short term of orientation,the choice of path,and the influential factors of China's political development.The conclusion is that China needs to stand in its history and reality,as well as grasp the new trends of global political development,to shape the institutional system of state building,power constraints and public participation supported by its value set.

Political Development;Modernization;Representative Democracy;Power;Participation

D6

A

1009-3176（2015）05-052-（11）

（责任编辑 谭力）

2015-4-9

褚松燕 女（1973-）国家行政学院政治学教研部 教授 博士生导师