论基层公务员行政行为选择的政治生态逻辑

羊许益

（保山学院政治学院 云南 保山 678000）

一、政治生态：概念的阐述

（一）政治生态理论与政治生态环境

政治生态理论是用生态学的观点和方法研究社会政治现象及环境关系的一种理论和方法。政治生态学借助生态学的方法，从政治与其环境的相互关系中研究政治现象的产生与发展以及探求某种政治现象之所以具有某种特性的环境原因。[1]此外，政治生态理论还试图对政治如何才能实现生态化发展进行探讨，寻求政治的生态化道路，以实现生态化的政治理论思想。政治生态理论的目的在于揭示政治发展的生态学路径也承担着为现实社会政治实践提供理论参考和导引的学术责任。从研究对象上看，政治生态理论与一般政治学无异，仍以政治现象及其规律为研究旨归。不同的地方在于政治生态理论把政治体系放到社会环境乃至自然环境这一更为广阔的背景下，予以整体性、系统性考察，也即借鉴生态学的观点和方法，研究政治体系与社会环境的实然性互动关系，以及这种互动关系，生态化发展的应然状态。

政治生态环境是相对自然生态、经济秩序而言的一种社会政治状态，是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的反映，是党风、政风、社会风气的综合体现。政治生态环境由政策环境、法治环境、舆论环境和廉政环境等构成，直接体现在干部的精神状态和工作作风上。[2]

（二）政治生态的两个基点

1.支配公务员行政行为过程的政治文化

1956年，美国政治学家阿尔蒙德提出了“政治文化”的概念。60年代，政治文化成为西方尤其是美国政治学者研究的重要对象之一。一般认为，政治文化属于政治社会的精神范畴，是指一个社会关于政治体系和政治问题的态度、信念、情感和价值的总体取向。政治文化支配着公务员的行政行为，在任何社会中都“不只是漫无目标的聚合，而是代表着共同适合和相互加强的内在模式，在任何具体的共同体中都存在着一种有限的、不同的政治文化，它赋予政治过程以意义、预见性和形式，每个人必须根据其自己的历史关系学习关于其人民和共同体之政治的知识与感情,并且并入其自己的个性之中”[3]。事实上，我国历史积淀下来的诸如集权政治、无限政府、官僚政治、人情政治等传统政治文化，至今仍在很大程度上支配着我国行政人员的行政行为过程。

2.影响公务员具体行政行为选择的行政伦理

行政伦理即行政道德，是以“责权利”的统一为基础、以协调个人、组织和社会的关系为核心目标的行政行为准则和基本规范。行政伦理是行政管理过程中的角色伦理，即行政人员在具体行政行为选择中所应具有的价值取向和行为规范，主要涉及行政主体实施具体行政行为的正当性与合理性，亦即领导、决策、指挥、执行、协调和控制等行政活动的合法性问题。作为行政主体的基层公务员在履行行政职责过程中必然会面临行政行为的伦理选择，公务员的行政行为选择往往与其责任心、荣誉感、道德修养和道德作风等相关联；由于行政伦理价值观念的不同，即使所处的境遇完全一样，不同的公务员可能作出不同甚至相反的选择。

二、政治生态环境：基层公务员行政行为选择的逻辑起点

（一）市场环境下行政行为的向度

市场化进程对政治生态的影响主要表现为两组冲突：一是市场化与政府自我扩张的冲突。二是公共利益与私人利益的冲突。

政府行为应坚持公共性的价值取向，并以公共性作为其根本属性。正如洛克所指出的：“都只是为了公共福利”（商务印书馆1996年版《政府论》第4页），这是政府存在的合法性基础。所以，政府作为公共利益的代理人，其效用目标应该是也只能是公共效用的最大化。但毋庸讳言，政府自利性是一个无法否认的事实存在，在市场化进程中，政府自利性更为凸显，行政主体也与市场主体一样以实现个人效用的最大化作为行政行为选择的根本原则。市场经济的一般特征决定了市场具有无限扩张的特性，而政府作为权力的拥有者又具有自我扩张的倾向。如果政府的权力过大，就可能将扩展权力寻租空间作为自身追求；政府与市场的博弈必然导致政治生态环境的恶化。

在市场化进程中的政府环境里，基层公务员不断在政治人与经济人、社会人的角色中转换，公共利益与私人利益的严格区分也变得困难。在国家权力赋予的保证下，在合法范围内，政府与市场发生交换，既保证能从社会获取维持自身所需的资源，又向社会提供社会所需的公共资源。在这个过程中，基层公务员是带有政治烙印的政府细胞，承担着履行职业职责的义务。同时，基层公务员作为一个社会人，以个人身份同样在市场经济中以一个普通“经济人”的身份出现，与市场进行着不断的交换。基于“经济人”的假设，独立的个人有其自己的利益，公共利益就根本不存在。公共选择学派对行政官僚的分析认为，官僚不是圣人，是有私心的个人利益追求者，他们像普通人一样有权力欲和金钱欲，且由于个人私利的不同，一个中心单一的官僚权力机构不可能总为全民的利益着想。[4]基层公务员作为官僚机构的一部分，他们也有追求个人利益最大化的倾向，我们当然不能否认其正当合法的利益追求；但基层公务员毕竟是公共权力的拥有者，如果不加约束，他们在运用国家权力实施行政行为时就可能会选择“权力的商品化”，通过“搭便车”谋取个人私利就无法避免；为了追求效益的最大化，他们往往成为“权力攀登者”，在其价值结构中，首先考虑的是权力、收入、和声望。[5]

（二）制度环境下行政伦理的向度

制度环境对于政治生态的影响不言而喻，制度文明本身就是政治生态环境良性发展的重要内容。亚里士多德曾在《政治学》中说到“要理解政体（或政治制度），我们就必须研究政府（城邦）的本质”，“政体之所以存在各种不同的类型，其原因就在于每一个城邦具有不同部分和不同要素，例如平民大众和贵要阶层的差别。所谓政体就是对不同官职的安排；在城邦的不同部分之间有多少种官职安排就有多少种政体。”[6]探讨政治体制对制度环境的影响离不开对民主问题的思考，从政治生态学的理论来看，依据人类当代政治实践活动规则取向，民主规则已成为政治制度的共同选择。民主是什么？民主就是国家与社会关系的合民意性选择，以及对这种选择的一系列制度安排。与任何替代性方案相比，民主实质上能够在更大程度上提供一个和平有序的制度环境，基于此，多数公民能够促使政府去做他们最希望政府去做的事情，并避免去做他们最不希望政府去做的事情。毋庸讳言，这只是一种应然；由于政治体制的影响，民主在当下中国政治生态中尚未成为基本价值。

民主缺失的制度环境不可避免地导致自由裁量权的滥用。自由裁量权存在,既是对行政人员理智和良知的肯定,更是对其行政能力与行政伦理的挑战。自由裁量权对行政伦理的挑战。在公共行政实践中，行政人员的自由裁量权的广泛存在并不断扩展，这对行政人员的行政伦理提出了很高要求。在传统的公共行政中，公共行政人员只需要中立地、严格地适用法律、执行政策，也就不可能存在自由裁量权。但由于现代公共行政所面临事务的多元性、复杂性，一般的、概括性的法律和制度不可能完备地规定出行政活动的每一个方面，也不可能准确地预见到公共行政领城的可能变化。因此实际上公共行政活动中是存在自由裁量的弹性空间的。这就使行政自由裁量权的存在具有了某种正当性。但是，自由裁量权能否得到正确行使在很大程度上取决于行政人员的个人行政责任和道德，在民主缺失、监督缺位的制度环境下，自由裁量权往往沦为权力寻租的有效工具。

三、净化政治生态：基层公务员行政行为选择困境的破解

（一）正确的群众观、权力观：净化政治生态内部环境

1.树立正确的群众观，将群众作为我们工作价值的最高裁决者

群众观是马克思主义唯物史观的核心。毛泽东遵循马克思主义唯物史观，明确指出：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务。”[7]江泽民进一步指出：“人民，只有人民，才是我们工作价值的最高裁决者。”[8]因此，基层公务员应树立正确的群众观，将群众而不是领导作为自己工作价值的最高裁决者，将着力解决民生问题、维护人民群众的切身利益作为行政行为选择的基本准则。

2.树立正确的权力观，将人民满意作为行使权力的根本标准

马克思主义认为，公共权力在本质上来源于人民，只不过人民又以一定的方式把这种属于人民的权力授给了政府，再由政府使用人民授予的公共权力来解决公共问题，而政府工作人员则不过是公共权力的具体行使者。而现实中，很多公务员认为权力是上级给的，想问题、办事情不怕群众不满意，只怕领导不注意，逢迎拍马、唯上是从；或者认为权力来源于个人努力、个人奋斗，把“有权不用、过期作废”奉为信条，滥用权力甚至以权谋私。这些思想和行为同马克思主义权力观是背道而驰的。如果奉行这样的权力观，不可能不出问题、不犯错误。福柯认为，在现代社会中，权力并不是掌握在某一个人、某一集团或某一阶级中，它不是占有的对象。诚然，任何权力被个人或组织掌握后，都会通过权力的运作谋取特定的利益；但国家的一切权力来源于人民，基层公务员要“把人民群众满意作为行使权力的根本标准”[9]，要通过权力的运作为人民群众而不是自己谋取特定利益，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

（二）把权力关进制度的笼子：净化政治生态外部环境

1.处理好市场与政府的关系，明确政府权力的边界

政治权力总是试图跨入经济领域，经济领域也试图腐蚀政治体系。这对当前的政府行为方式提出了严峻的考验，在当前的政治生态环境背景下，科学的政府行为方式，必须构建于新型的政府行为理念和行为方式之中。具体而言，要把主体中心主义转化为客体中心主义、把权力中心主义转化为服务中心主义、把个人利益中心主义转化为公共利益中心主义，政府应承担为市场和企业提供服务和信息、协调社会秩序的角色，不是单向度的考虑政府行为效率，而是把效率的提升放在行政成本投入降低的双向度的思考之中，要由以往的直接控制、直接经营转变为以间接调控为主的管理模式。尤其是在经济全球化的今天，市场各元素的多元化，大大加大了政府政策的试错成本，明确政府权力的边界，加快由政府管理向政府治理的转变势在必行。

2.科学设定行政自由裁量权的运行边界

要防止行政自由裁量权的滥用，避免行政人员根据个人好恶进行选择性执法，就要根据“行政合理性”和“行政合法性”两个基本原则明确行使自由裁量权的法定标准和范围，科学设定行政自由裁量权的运行边界。根据亚里斯多德的观点，法律的精神、法律的原则就是行政自由裁量权合理运行的边界，即行政人员自由裁量权必须控制在法律精神和原则的范围内，在此范围内才可以酌情自由地处理行政事务。自由裁量权的出发点和归宿是为了维护行政相对人的合法权益，实现社会公平正义。行政自由裁量权仅仅是对既存法律的救济，行政人员行使自由裁量权仅仅是为了弥补法律规定与现实实践之间的“缝隙”。基于此，一方面，我国应对现有的行政法律、法规进行相应的清理、修订，把过量的弹性条款的模糊概念具体化、明确化，涉及公民权利义务的领域应尽量减小裁量的自由度,对裁量度较大的规范应根据相关的情节等划定不同的档次，对适用条件上的弹性规定应做进一步细化，在确实需要留有较大自由裁量空间的地方也要制定明确的条款，使行政主体在实施行政行为时依据立法的精神而为。另一方面，我国要进一步完善对行政自由裁量权的司法控制制度，对逾越或滥用自由裁量权的行为进行司法审查。

［1］刘京希.政治生态论——政治发展的生态学考察［M］.济南：山东大学出版社，2007：8.

［2］卢西安·派伊,西尼·维伯编.政治文化有政治发展［M］.美国新泽西州：普林斯顿大学出版社，1965：7.

［3］丁忠甫，郑林.反腐倡廉，构建和谐政治生态环境［J］.云南行政学院学报，2010（4）.

［4］蓝志勇.行政官僚与现代社会［M］.广州：中山大学出版社，2003：28.

［5］安东尼·唐斯著.行政官僚制内幕［M］.郭小聪等译，北京：中国人民大学出版社，2006：89.

［6］亚里士多德著.政治学［M］.高文书译.北京：九州出版社，2007：209.

［7］毛泽东选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1991:1031,1094.

［8］江泽民.论党的建设［M］.北京：中央文献出版社，2001:181.

［9］习近平.领导干部要树立正确的世界观权力观事业观［J］.中国党政干部论坛，2010（9）.