中国农村金融监管特性分析与改善建议

姬 玲

（甘肃省银监局 甘肃 兰州 730000）

金融监管是金融监督和金融管理的总称。从监管目的和作用的角度理解，监管就是市场运作的条件下，以矫正、改善市场机制为目的，政府对市场经济行为的干预与干涉，或者说，监管就是政府根据法律制定与执行规章的行为。金融监管是政府监管的一个组成部分，是纠正金融市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵、构建市场秩序、保护投资者权益、促进市场竞争及实现金融资源优化配置的一系列制度安排。

2014年中央一号文件明确提出加快农村金融制度创新、建立差别监管体制。要解决“三农”问题，加快农业经济发展，提高农民收入，推进城乡发展一体化，高效合理的农村金融制度安排十分重要。农村金融监管是为了降低农村金融系统性风险，促进农村经济发展，促进农村金融市场竞争及实现金融资源优化配置的一系列制度安排。农村金融监管、农村金融与农村经济发展三者之间是动态、辩证的互动关系。合理的农村金融监管制度安排可以促进农村经济的发展。相反的，与农村经济运行规律相违背、不适应农村金融特点的监管制度安排会阻碍城乡发展一体化发展进程。

一、农村金融监管的理论必然和特性分析

1.农村金融机构存在较大的脆弱性。金融机构作为资金融通中介的基本功能是将不具流动性的资产转化为流动性的资产，这一功能决定了其脆弱性。金融机构的流动性特征表现为：一是短借长贷和部分准备金制度导致的金融机构内在非流动性；二是资产负债表结构，主要是金融资产而不是实物资产、主要是金融负债而不是资产净值，金融机构之间是相互依赖的网络；三是存款的流动性和风险传染特性。银行业因其高杠杆率、低现金资产比率、期限错配、信息严重不对称等，比其他产业更加脆弱、更容易被传染。农村金融由于规模小、影响大、风险分散手段单一等特质，其脆弱性尤为突出。对农村金融监管的要求也不同于一般意义上的金融监管。

2.农村金融市场存在失灵问题。世界银行的研究认为，发展中国家的农村金融市场不能有效运行，存在普遍的市场失败（世界银行，1989）。农村金融市场具有相对隔离性、同质性、亲缘性的特征，使农村金融市场市场失灵问题始终存在，金融资源配置不能实现“帕累托最优”，实施持续有效的金融监管是农村金融良性发展的必然要求。一是农村金融市场竞争不充分而呈现出高度垄断的特征。二是由于资金在农村地区相对要承担更多风险而收益却小，农村金融有准公共产品性质。三是我国农村金融存在的负外部性十分明显。从宏观上看，农村金融发展缓慢和滞后的负外部性效应带来的是资金大量外流、农村经济发展的落后和城乡差距的不断扩大。从微观上看，我国农村金融相对于城市金融更为脆弱，农村地区的非法金融活动产生的风险以及单个金融机构的破产倒闭都会迅速扩散，严重威胁农村地区的安全稳定。

3.我国农村金融市场先天发育不良。我国农村市场具有人口密度低、市场隔离、风险高和季节性因素，以及高交易成本、缺少传统的抵押品、收入波动较大、分散风险机会有限等特点，使农村金融市场不同于城市金融市场，通常以利润为导向的商业金融机构望而却步，农村金融市场发展停滞不前。我国农村金融市场先天发育不良，在放宽农村金融限制的条件下，金融机构的信贷分配容易倾斜，不规范经营行为时有发生，小型金融机构有丧失清偿能力并面临破产的威胁。因此，实施金融管制、放松政策必须是鼓励竞争与加强监管相结合。

4.我国农村金融存在“金融抑制”现象。从理论上看，农村“金融抑制”现象表现在以下几个方面：第一，农村金融结构与农村经济结构不匹配，农村金融服务缺位；第二，农村金融服务业发展滞后，难以支持非农产业的可持续发展；第三，农村资金供求矛盾突出，农村资金存量难以满足农业产业化实现规模经营发展的需要。从实践上看，农村融资贵、贷款难比较突出；农产品深加工企业融资渠道不畅，农户很难为大型农业机械融资；农村资金外流严重，大多乡镇金融机构吸收农村资金量远大于发放贷款量；农村货款结算、保险、咨询、代理等全方位的金融服务缺失。完善农村金融监管体制和监管方式，推动农村金融改革，构建资金返还农村的渠道机制，可以缓解农村的金融抑制，破解农村经济发展资金短缺的瓶颈。

5.我国农村金融监管不具有适应性。在我国，农村金融监管是比照一般金融监管的方式、内容开展的，不具有对农村金融点点的适应性。农村金融监管安排遵从国家宏观调控意志，比照巴塞尔新资本协议要求，以资本充足率达标为主要内容，强调对不良贷款和不良资产的准确分类，通过机构评级实施分类监管措施，对农村金融机构、业务和高级管理人员实行准入管理。监管方式分非现场监管和现场检查。在监管实践中，各类监管机构共同担负着农村金融政策制定、农村金融市场运行规则制定、农村金融机构发展方向引导、农村金融系统性风险控制等职责。

6.农村金融竞争不足与金融产品单一并存，资金流出问题突出。农村金融以银行和银行存、汇、贷业务为主，证券市场发展缓慢，货币市场有行无市，外汇市场无从谈起，保险和贷款风险管理工具严重短缺。农业政策性金融对支持农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等没有有力支持。多数乡镇唯一的金融机构——农村信用社享有绝对垄断地位，容易扭曲农村金融利率定价机制，加大了农业生产的融资成本，同时带来寻租现象，还加剧了农村资金的虹吸现象。以村镇银行为主的新型农村金融机构业务范围有限，社会影响力不足。农村金融市场存在的金融服务供给短缺与金融服务需求增加的矛盾，造成了农村经济发展后劲不足的现实状况。前一阶段的金融监管在农村金融供需问题上，存在短视行为。

二、改善农村金融监管的建议

农村经济的脆弱性，农村金融市场的不完善，监管的不适应性，以及非正规金融的不规范性等，决定了我国农村金融监督和管理的复杂性，多策并举是完善我国现行农村金融监管的现实选择。

1.建立符合农村经济规律的差别化农村金融监管体制。在农村金融监管制度的设计上要按照因地制宜、区别对待的原则，建立一套符合农村经济运行规律，增加有效金融供给，促进农村经济市场发展的监管制度。改变现行“大一统”金融监管模式，变自上而下、标准统一的监管模式为分类指导、差别监管的模式。

一是在监管主体上，更多发挥政府部门的作用。目前，农村金融监管主要是以银监会为主体、其他机构共同发挥作用的制度安排。但农村金融特有的地域广、业务少、民间借贷频繁的特点，使银监会在机构、人员的限制下，在不断发展的与国际接轨的新监管要求中，农村金融监管很难实现真正意义上的风险导向的全流程监管。相对银监会而言，以政府为主体的监管体系，在农村金融监管尺度把握、监管协调和机构设置上更有优势，应进一步明确政府在农村金融监管的地位和作用。加强政府在农村金触体系监管中的地位和作用，采取以地方政府为主，金融监管部门为辅的方式，并保持监管政策的持续性。当辖区内金融机构出现支付危机时，地方政府应承担一定的救助比例。

二是在监管方式上，实施差别化监管标准。在被监管机构满足资本充足率、存贷比、集中度等基本监管要求的前提下，区别城市和农村、发达和贫困、东部和西部，建立差别化的监管制度。对农村贫困地区应按照公共产品属性，放宽市场、人员准入政策，降低贷款、保险等业务的设限要求。对阻碍农村经济发展，对农村意义不大的政策，应在农村暂缓执行。发挥非现场监管系统数据收集和分析功能。运用数据审计系统，周期性审计农村金融业务情况，增强检查的针对性和威慑力。同时，实施非常规监管，由监管部门组织一批业务能力强、监管经验丰富的业务骨干，分地区（如西北五省为一组）实施突击式检查，在一定时期内（如5年），完成对该地区全部农村金融机构的现场，达到巴塞尔协议现场检查频次要求。

2.在监管框架中培育多元化的竞争性农村金融市场。多元化的竞争性农村金融市场包括各类金融机构的差异化定位和差异化服务。对政策性金融，要多渠道拓宽资金来源，加快发展农村基础设施建设、农业科技推广、农业综合开发和农村生态环境建设等政策性金融业务。政策性资金应向农村地区，尤其是西部落后地区倾斜。逐步将农发行支农重点由农产品流通领域转向农业生产领域。对大中型商业银行，要稳定其县域网点，扩展乡镇服务网络，建立适应“三农”的专门机构和独立运营机制。对农村信用社，要增强支农服务功能，明晰农信社产权关系，按照“成熟一个、改制一个”的原则，继续按照现代金融企业制度的要求，进行股份制改造，建立农村合作银行和农村商业银行。根据市场确立科学的风险定价机制，合理确定涉农贷款利率。对新型农村金融机构，要指导其规范经营行为，加快产品创新。

3.培育非银行金融机构。我国农村经济的发展对农村金融服务提出了多样化的要求，不但有银行业务的需求，也有保险、信用担保、租赁及有价证券服务的需求。因此，农村金融机构在提供存贷银行机构的基础上，还要发展立足农村、为农村经济发展服务的农村非银行金融机构。如：建立农村证券公司，为乡镇企业和个人提供融资服务；建立农村租赁公司，为农民提供大型农业机械设备的租赁服务；建立农村借款担保公司，为乡镇企业和个人贷款提供借贷担保服务，以及发展基金公司，投资公司，理财公司等，提供更为全面的服务，满足农村金融的多样化需求。同时，随着非银行金融体系的建立，农村金融工具也将走出单一的模式，提供除存款、贷款以外租赁、担保、保险、证券等多种金融服务形式。

4.建立农村金融风险分散和转移机制。一是建立农业贷款担保体系。担保是“三农”及农村中小企业融资难的关键点。要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种抵押担保办法，探索实行农具、牲畜、农作物收获权等动产抵押、仓单质押、权益质押、农户联保等担保形式。地方政府应通过制度安排和财力扶持等，设立农业担保机构，建立小额农贷担保基金等农村信用担保组织，以有效解决农户、农业企业贷款担保难的问题。二是发展农产品期货。为更好地发挥农产品期货市场价格发现、套期保值、资源配置等经济功能，建议在规范发展原有农产品交易品种的基础上，进一步扩大农产品期货品种。取消部分行业资金的准入限制和投资者准入限制，引导相关企业利用期货市场规避市场风险。国家在加强农村经济信息应用系统建设中，扩大期货市场的信息传播，积极引导农民获取农产品现货与期货两个市场的信息。

5.在监管自律与他律制度设计上强化行业自律和社会监督。一是健全金融同业公会。当前应明确中国银行业协会农村金融工作委员会在农村金融中的地位和作用，建立规范农村金融机构行为的自律公约和规章，规范和协调同业经营行为，吸收新型金融组织，补充农村机构、人员信用纪录，形成规章制度执行情况的检查披露制度及奖惩制度。二是加强农村信用的法制保护。通过健全经济立法和金融立法，对于恶意违约的失信者和破坏金融信用关系的经济部门或个人，要依法追究法律责任。加大对已判决信用案件的执行力度，确保法院的判决能够及时执行，树立法律威严。使法律制度能够真正维护社会信用关系，保护金融机构的合法权益。三是强化社会监督。提升外部审计质量，改进信息披露制度，推动建立全国农村统一的乡镇企业和农户信用代码、信用征集、信用评价、信用担保、失信惩戒制度。

注释：

①金融抑制，是指一国的金融体系不完善，金融市场机制不健全，金融运行中存在过多的金融管制措施，金融与经济发展之间处于互相制肘、双落后的恶性循环状态。

［1］刘玲玲，杨思群等.中国农村金融发展研究［M］.清华大学出版社，2008.

［2］周英.金融监管论［M］.中国金融出版社，2002：10.

［3］约瑟夫·斯蒂格利茨.政府在经济发展中的作用［J］.经济导刊，1997（6）.

［4］赵天荣.农村金触监管的理论必然与现实制约［J］.经济问题，2007（11）.