试论加强对非金融支付机构的有效监管

关志欣

（中国人民银行南京分行营业管理部 江苏 南京 210002）

随着电子技术和网络科技在中国的快速发展，越来越多的非金融机构支付服务组织（俗称“第三方支付机构”，简称“支付机构”）加入到零售支付领域开展竞争和创新，在丰富支付产品、提高公众支付体验、加快资金流转效率方面发挥着作用，逐渐成为我国支付体系的有益补充。但同时，随着市场竞争的加剧和监管的相对滞后，非金融支付机构违规经营、风险事件等问题日益显现，已影响到社会正常的支付秩序，需要进一步增强对这些机构的有效监管，以保证整个支付产业的持续健康发展。

一、支付机构监管现状

1.法律法规和规范性文件相结合的监管制度体系。2005年，中国实施《电子签名法》，对第三方网上支付监管进行了部分涉及，2010年6月中国人民银行出台《非金融机构支付服务管理办法》，正式将支付机构纳入政府监管范畴，2010年12月，为配合《非金融机构支付服务管理办法》的实施，中国人民银行颁布了《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，进一步细化了支付机构监管的基本原则。之后为规范支付机构的业务经营行为，中国人民银行相继起草了关于备付金、银行卡收单、预付费卡、互联网支付等四个管理办法的征求意见稿（以下简称四个办法），并广泛征求各方意见。其中备付金、银行卡收单、预付费卡已分别于2012—2013年间颁布实施。为配合这些法规和规范性文件的实施，中国人民银行还针对银行和支付机构发布了多项业务管理要求方面的文件，对具体事项进行专门要求，形成了较为全面的监管制度体系。

2.依法行政和行业自律相结合的监管工作体系。为贯彻《非金融机构支付服务管理办法》赋予的监管职责，中国人民银行启动了非金融机构支付业务许可工作，建立了行政许可工作机制，规范了审批程序，完善了审批要求，截至2014年7月底，已对269家支付机构发放了《支付业务许可证》。同时谨慎整顿市场，对未取得《支付业务许可证》，但已开展业务的支付机构限期退出，稳步推进支付业务监管工作。2011年人民银行牵头主导成立了中国支付清算协会，将支付机构尽量吸纳入会，在鼓励和认可支付机构创新能力、支付效率、行业地位的同时，增强支付机构行业自律意识，成为政府监管的有益补充。

3.非现场监管和现场检查相结合的监管评价体系。按照法人监管和属地监管的原则，人民银行建立了支付机构年度监管报告制度，从备付金管理与使用、支付业务开展、财务稳健（盈利能力、资本充足性、资产负债）等11个方面加强对支付机构经营管理的非现场监管。同时在全国范围内开展预付卡业务、银行卡收单业务的专项检查，从不同角度对支付机构依法经营、风险管理进行评价，提出整改要求和处罚意见，督促支付机构规范经营行为，推动支付行业健康有序发展。

虽然经过努力，中国已经初步构建支付机构监管总体框架，也开展了很多监管实践，对于支付机构的长期发展起到了一定的作用，但基于支付机构的天然“草根”特性，以及资本逐利的天然属性，使得支付机构突破政府监管的动因并未随着监管的加强而收敛，反而通过博弈不断消弱监管政策和措施的实施效力。主要表现在：一是违规行为屡禁不止，违规手法层出不穷，造成不公平竞争，严重扰乱市场秩序，形成“劣币驱逐良币”的恶性循环。二是只看重业务增长，疏于风险管理，给外部和内部不法分子以可趁之机，发生支付风险，给银行资金和消费者造成资金损失，危及金融安全。因此加强对支付机构的有效监管迫在眉睫。

二、支付机构风险分析

实现有效监管的前提是明确监管的目标，从对非金融支付机构的监管来看，无论哪一个国家，监管的最终目标基本是一致的，即促成建立和维护一个稳定、健全和高效的支付环境，保证支付机构和支付市场健康的发展，维护支付活动各方特别是公众的利益，推动经济和金融发展。而为实现最终目标所设立的一般目标主要有：一是防范和化解支付风险，维护支付的稳定与安全。二是保护公平竞争和支付效率的提高。这些都离不开对支付机构进行准确的风险分析和识别，做到对症下药，增强监管的针对性和有效性。

分析非金融支付机构的现状，对支付机构实施监管应重点关注的风险形式主要有：

1.国家风险。是指国家作为交易的一方，通过政策和法规的变动间接构成风险，国家不一定是交易的直接参与者，但国家的政策、法规却影响着该国内的企业或个人的交易行为。对于支付机构来说，国家风险主要是指由于政策制度的制定赶不上支付机构创新步伐，而导致政策出台时支付机构已发展的业务被迫停止或转型而造成的损失和增加的投入成本。在我国，由于支付机构的监管体系建立滞后于支付业务的发展，而支付业务创新层出不穷，支付机构的发展冲动和人民银行监管难免发生碰撞。如人民银行出台《非金融机构支付服务管理办法》后，规定从事支付业务的第三方机构应在2011年9月1日前取得《支付业务许可证》，否则不得从事支付业务，于是各地竞相成立支付公司，开展支付业务，又如关于网络支付的监管措施尚未出台，支付机构即以创新为名，突破经营范围，继而做大规模，造成即成事实，意图倒逼监管部门认可放行。这些做法一旦得不到国家监管部门的认可，予以明确的规范和惩处，就不可避免地造成支付机构的经营损失，形成支付风险，乃至可能损害广大公众消费者的权益。

2.操作风险。巴塞尔银行监管委员会对操作风险的正式定义是：操作风险是指由于不完善或有问题的内部操作过程、人员、系统或外部事件而导致的直接或间接损失的风险，根据《巴塞尔新资本协议》，操作风险可以分为由人员、系统、流程和外部事件所引发的四类风险。

目前，支付机构为抢占市场广泛存在着重业务拓展，轻内控建设的意识，或者纵容“以违规换市场”的错误认识，在经营管理上存在着极大的操作风险。主要有：一是内控制度不健全存在管理漏洞。如在银行卡收单业务上，部分支付机构对内控制度设置不科学，对外包单位发展的特约商户资料通过系统直接传输总部进行形式审核，而不由本地分支机构进行走访确认，造成外包单位对展特约商户资料作假行为泛滥，严重违反实名制的管理要求。二是管理松懈为非法行为提供便利。日常对商户疏于监控和巡检，不能有效防范商户套现、洗钱等违法违规行为，扰乱了银行卡市场秩序。三是信息安全管理疏漏危及资金安全。一些网络支付机构一味追求快捷、方便的用户体验，在业务流程中疏于设置必要的风险防控屏障，存在技术漏洞，从而为有心之人利用，用于欺诈和获取不当得利，给银行和个人造成资金损失。

3.道德风险。道德风险也称道德危机，是由于普遍存在的契约的不完备性和信息的非对称性，而诱发的支付机构机会主义行为。如支付机构挪用客户备付金行为；从事银行卡收单业务的支付机构为发展商户，视规定于不顾，违规设置刷卡手续费率；从事预付卡业务的支付机构，对购卡人员资料不予登记，为违规购卡提供方便；从事网络支付的支付机构，设置后台程序，变造交易，篡改交易结算数据等行为，都是由于监管机构和被监管机构之间存在信息不对称现象而使支付机构违规行为不能得到及时发现和制止，形成违规红利，乃至形成行业“潜规则”，最终形成支付风险，扰乱市场秩序。

三、加强支付机构有效监管的建议

1.完善支付机构监管法规体系，提高监管政策的前瞻性、科学性。建议加快支付业务管理配套办法及细则的制定出台，使得产业各方尽快按照同一规则展开竞争。同时各类管理制度和办法间要互相呼应，环环相扣，具有管理的前瞻性和科学性。如整合线上线下收单业务采取统一收费政策，同时修改当前按行业为商户设置手续费标准的做法，参照国际主流做法，按照借贷记业务性质设置手续费标准，不给支付机构留下可乘之机。加强对支付机构创新产品的研究，着重对新产品、新服务性质、创新点、风险、市场影响的评估，以不损害消费者权益、提高效率、节约成本、鼓励公平竞争为监管的精神实质，完善对创新产品的监管措施和处罚机制，真正做到有法可依，有法必依，违法必究。

2.建立对支付机构的监管评价体系，强化长效监管。一是科学设计支付机构监管指标，支付机构监管指标体系应包括内控制度指标、技术安全指标、业务管理指标、信息报送指标、消费者权益保护指标等内容，涵盖支付机构风险识别的各个层面，并根据重要性赋予相应的权重。二是整合目前对支付机构采取的一系列非现场和现场监管收集到的支付机构信息，对支付机构进行监管定量评价，并对不同评价结果，采取通报警告、约见谈话提示风险、执法检查督促整改等不同形式的监管手段实行分类监管，提高监管的针对性和有效性。

3.加强监管跨部门合作，实行信息共享。一是在人民银行内部，在法人监管和属地监管并行的框架下，法人和非法人所在地人民银行、人民银行支付结算部门和反洗钱、科技等部门，要加强机构间和部门间的横向信息沟通和交流，开发支付机构风险管理系统，开展支付机构监管信息交流和风险预警，由于支付机构业务的高度集中性，其风险体现存在高度的共通性，只有各地人民银行相互配合，实行同一监管裁量标准，共同维护监管的权威，才能实施对支付机构的有效监管。二是加强人民银行与工商、银联、商业银行、公安等的协作监管，在商户实名制审核、交易清算、流动性管理、广告发布等环节开展备忘录式合作，尽量减少监管中的信息不对称，在提高监管效率的同时遏制道德风险的蔓延滋长。