实行对领导干部有效管理监督的理论探讨

朱进喜

（广西大学行健文理学院 广西 南宁 530005）

十八大以来，中央不断加大反腐力度，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，赢得了党心民心。在治标的同时，如何从根本上预防腐败，很多学者也都在做深入探讨。一般认为，要从根本上预防腐败，必须加强对领导干部的思想教育、完善对领导干部的管理和监督机制（郑继红，2009；冷潜，2010；李培森，2011）。事实上，我们对领导干部的教育从未间断，对领导干部的管理和监督机制始终都有，关键是教育的效果不够理想，管理和监督机制没能有效发挥作用。然而，已有的研究并没有深入剖析教育效果不够理想，管理监督机制没能有效发挥作用的原因。本文拟借助文化自觉、实用主义及权力制衡理论，从教育、管理及监督三个维度，来揭示腐败问题的深刻根源，并在此基础上探讨实行对领导干部有效管理监督的路径与对策。

一、领导干部管理监督失灵的根源

（一）廉政文化自觉的缺失

文化自觉，最早是费孝通先生提出的，指生活在一定文化历史圈子的人对其文化有自知之明，并对其特色、发展历程及未来有充分的认识。[1]一般认为，文化自觉就是对文化地位作用的深刻认识、对文化发展规律的正确把握、对发展文化历史责任的主动担当。笔者认为，廉政文化自觉就是要对廉政文化的作用有深刻认识、对廉政文化的发展规律有正确把握、对廉政文化的发展有历史担当。深刻认识廉政文化的作用，就是要认识到人们不仅生活在自然社会中，而且生活在文化社会中，人们社会化的过程也是一个文化的过程；领导干部无时无刻不在受着廉政文化的影响与制约。对领导干部进行思想教育，正规教育方式的效果是有限的，必须加强廉政文化建设。它可以在潜移默化中影响人们的思想意识，使领导干部内心树立起坚定的政治信仰和牢固的法律意识，进而影响他们的理性抉择与行动。正确把握廉政文化发展的规律，就是要以实证意识和实事求是的精神对待廉政文化。就是要以批评与继承精神对待传统廉政文化，以“拿来主义”精神对待西方廉政文化。主动担当廉政文化发展的历史重任，就是要在正确把握廉政文化发展规律的基础上，进一步加强和改进廉政文化建设，充分发挥廉政文化在进行领导干部思想教育及推进政治清明中的积极作用。廉政文化自觉，会使我们重视廉政文化、研究与发展廉政文化，筑牢反腐倡廉的思想意识防线。

但是，当前我国廉政文化自觉的缺失，使廉政文化建设滞后，廉政教育效果不理想，使领导干部政治信仰缺失、法律意识淡薄。我国廉政文化自觉的缺失体现在：一是对廉政文化的作用认识还不够深刻，将廉政文化建设和廉政教育混为一谈。把廉政文化作为廉政教育的内容，廉政文化宣传成为教育宣传，宣传方式比较单一，宣传时间也比较集中。这种将廉政文化的传播以急功近利的教育形式表现出来，没有发挥廉政文化“润物细无声”的作用，难以深入领导干部的内心世界，教育效果十分有限。二是对廉政文化的发展规律没有准确把握，廉政文化建设不够贴近现实，实事求是。作为廉政文化建设的重要内容，在塑造人物典型时，人性假设有点超凡脱俗，其思想与现实生活脱节；价值判断有的还停留在封建礼教或阶级信仰的层面。这种脱离了人们生活实际的典型，具有神话的特征，很难让人们相信并从心底里接受。同时，我们对西方廉政文化还保持着怀疑的态度，宣扬的少、批评的多。三是对廉政文化的历史责任缺乏担当意识，廉政文化的创新与发展做得还不够。当前我国廉政文化建设的滞后，说明我们还需要实事求是的政治魄力和学术精神，担负起廉政文化发展的历史责任。廉政文化自觉的缺失，廉政文化建设的滞后，使领导干部在社会化过程中，受腐朽文化熏陶的多，受廉政文化影响的少，使他们的思想意识逐步蜕变，为腐败提供了主观意识条件。

（二）制度安排的“理性主义”思想倾向

一般认为，“理性主义”是在承认人的推理可以作为知识来源的理论基础上的一种哲学思想。“实用主义”是一切以效果为标准，把“经验”归结为“行动的效果”，把“知识”归结为“行动的工具”，把“真理”归结为“行动的成功”。在人性假设上，“理性主义”认为人可以产生信仰，并具有信仰；[2]“实用主义”认为人不仅具有信仰，而且追求“功效”。[3]在制度安排上，“理性主义”依据知识或理论推断进行制度安排；“实用主义”根据“实用”进行制度安排。在价值判断上，“理性主义”认为制度安排只要符合标准就是好的；“实用主义”认为制度安排只有收到“实效”才是好的。这样两种不同的哲学思想所进行的制度安排便具有不同的特征：具有“理性主义”思想倾向的制度安排，往往脱离人的生活实际和事物的客观实际，原则性的要求多，具体的奖惩措施少，制度不具有现实性和可操作性；具有“实用主义”思想的制度安排，则能够贴近人们现实工作生活实际，不仅有原则性的要求，还有具体的奖惩措施，制度具有很强的问题导向和可操作性。在当前社会主义市场经济条件下，应当承认领导干部不仅具有政治信仰，也存在着私人利益。因此，采取具有“实用主义”思想倾向的制度安排，具有一定的现实合理性，也符合马克思主义实事求是的基本原则。

但是，当前我国领导干部管理制度具有或多或少的“理性主义”思想倾向。体现在：一是对领导干部人性假设的“超凡脱俗”意识。在一些制度中，潜意识里把领导干部看着是具有坚定政治信仰和党性修养的人，把他们看着是“毫不利己专门利人”的人，原则性的要求多，具体奖惩措施少。事实上，大多数领导干部是既有信仰、又有私欲的；他们的行为取决于信仰与私欲的较量。如果领导干部政治信仰不够坚定，而私欲膨胀，必然走向腐败。二是制度安排不够结合实际。表现在：有些制度具有霸王条款特性，以上级或组织利益为出发点，考虑领导干部个人需求不够，形成领导干部与制度安排“激励不相容”问题；有些制度没能与时俱进，多年前制定的制度，制度环境、约束对象等都发生了较大变化，但制度没有进行及时修订，使得制度无法执行，形同虚设。制度安排与领导干部的“激励不相容”，促使了“寻租、创租”行为的产生；制度执行的困难，又促使了“上有政策、下有对策”等潜规则的形成。三是制度评价机制缺失。当前，对领导干部管理制度的评价、修订体系还没有建立起来。很多制度就是一经出台，就放在文件夹里或挂在墙上，不出大的问题，很少人去关注制度实施的效果。这种诱致性制度变迁的特性，常常使制度具有滞后性。领导干部管理制度安排不贴近实际、不与时俱进的“理性主义”思想倾向，为领导干部腐败提供了思想动机。

（三）监督机制没能体现权力制衡的思想

权力制衡在近代已成为一种民主政治的法治原则。孟德斯鸠等思想家将权力制衡的基本理论归结为两个基本思想：“不受约束的权力必然腐败”；“权力只有用权力来约束”。[4]根据权力制衡理论的基本思想，实行对领导干部有效监督的机制必须具备两个条件：一是所有的权力都必须置于监督之下。每个领导干部都是被监督者，同时每个监督者也都是被监督者。除了上级对下级、纪检监察部门对其他部门的“顺向监督”监督之外，上级和纪检监察部门也要受到“逆向监督”和“平行监督”监督。使权力监督机制内部诸要素环环相扣，形成相互监督的权力运行机制。二是各监督主体必须具有绝对的监督权力。要实现对领导干部的有效监督，必须赋予各监督主体相应的权力，尤其是“逆向监督”和“平行监督”的权力。监督权除了监督职能部门所具有的法定审查权、调查权及强制权外，还包括知情权、质询权及必要的调查权。尤其是要以法律形式赋予“逆向监督”和“平行监督”的监督权力，并能够确保监督权力的独立运行，避免受到其他权力的干扰与阻挠。根据权力制衡思想构建起来的监督机制，可以实现“将权力关进笼子里”，使领导干部不能腐败。

但是，我国领导干部监督机制还没能很好的体现权力制衡思想。表现在以下两方面：一是对领导干部的权力监督还存在盲区。监督盲区主要集中在对“一把手”的监督和纪检监察部门的监督。对单位“一把手”的监督，上级部门由于信息不对称而有心无力，同级纪检部门因处于权力弱势而软弱无力，下属单位由于既没信息又没权力而无能为力。同时，对纪检监察部门的监督由于它的特殊性而成为一个盲区。二是有些监督主体没有实质性的监督权力。比如：下级对上级、群众对领导的“逆向监督”，纪检监察部门对同级“一把手”、同级其他部门对纪检监察部门的“平行监督”等，几乎是没有实质性监督权力的。由于监督者和监督对象之间存在着信息不对称问题，因此实质性的监督权来自于获取信息的权力，如知情权、质询权及调查权等。下级和公众知情权、质询权及调查权的缺失，也就意味着没有实质性的监督权。同时，由于纪检监察部门接受同级党委的领导，使专职行使监督权的监督部门难以独立行使监督权。“逆向监督”由于常常受到行政权力的影响，而使监督权有时难以有效实施。对领导干部监督存在的盲区和监督权力的失衡，使腐败成为可能。

二、实行对高校领导干部有效管理监督的路径

（一）推进廉政文化自觉，使领导干部“不敢腐败”

要实现对领导干部的有效管理监督，从思想上要使领导干部对信仰和法律产生一种敬畏之心，使之不敢腐败。廉政教育是使领导干部树立政治信仰和法律意识的一种重要途径，但推进廉政文化自觉、加强廉政文化建设是根本之策。推进廉政文化自觉，要做到以下三点：一是要深刻认识廉政文化的作用。要正确认识廉政文化和廉政教育的关系，要充分认识廉政文化在领导干部思想意识形成中不可替代的作用。二是要准确把握廉政文化发展规律。把握廉政文化发展规律，就是要吸收借鉴古今中外优秀廉政文化成果，结合当代我国社会实际，开创性的推进廉政文化建设。要以当代社会生活实际中的优秀典型为代表，实事求是的深刻剖析他们的思想实际，塑造出我们当代的、贴近我们生活的、真实可信的政治信仰的模范。同时，要通过反面案例警示领导干部，对法律产生敬畏之心。反面案例同样要贴近生活，能触动灵魂。尤其是要结合当前我国反腐高压态势，使领导干部真正对法律产生敬畏之心，丢到侥幸心理。廉政文化建设内容丰富、形式多样，需要长抓不懈，使廉政文化深入人心，形成社会风气，成为人们的生活习惯。三是要担负起廉政文化发展的历史重任。当前，我们反腐倡廉的形势依然严峻，廉政文化建设任重道远。我们要担负起廉政文化发展的历史重任，不断加强廉政文化的研究工作，推出更多具有时代气息、贴近人们生活、丰富多彩的廉政文化产品。

（二）科学进行制度安排，使领导干部“不愿腐败”

要实现对领导干部的有效管理监督，在管理上制度安排要科学合理，使领导干部不愿腐败。可以吸收借鉴“实用主义”的一些观点，在领导干部管理制度安排上，体现与时俱进、实事求是及讲求实效的思想。一是制度安排要体现“实用主义”人性假设的思想。在制定制度时，首先要考虑到领导干部虽然有政治信仰，同时他们又会有私欲；制度安排一方面要保护他们合理的个人利益诉求，另一方面要规避他们可能存在的贪腐风险，做到事前防范。在制度设置上，不仅要有原则性的要求，还要有奖惩措施，保障制度能够得到落实。二是制度安排要与时俱进、实事求是。与时俱进，就是制度要随着时代的变化不断更新，使制度符合时代需要，具有时代特点；实事求是，就是制度安排要以问题为导向，贴近现实工作生活实际，使制度具有实效性和可操作性。尤其是制度安排要能够体现执行者的合理利益诉求，实现制度与制度执行者“激励相容”，使领导干部不愿腐败。三是要建立完善的制度评价与修订机制。制度的制定者与发布者要承担起制度评价与修订的责任，要及时对制度执行情况进行反馈、评估及修订。要建立制度评价长效机制，不断对制度进行评价和完善。只有做到了制度安排的科学合理，才能使领导干部不愿腐败。

（三）完善监督机制，使领导干部“不能腐败”

要实现对领导干部的有效管理监督，在监督方面要完善监督机制，使领导干部不能腐败。完善监督机制就是根据权力制衡的原则，将所有的权力置于监督之下，用权力监督权力，确保监督机制的有效运行。一是将所有的权力置于监督之下。要把权力装进笼子里，做到没有不被监督的权力，采取必要措施切实保障“逆向监督”和“平行监督”的有效实施，尤其是要加强对单位“一把手”和纪检监察部门的监督。要认真落实集体领导制度和领导干部问责制度，切实推进信息公开和基层民主制度。二是要切实赋予监督主体监督权力。要让权力监督权力，获取信息的权力是最重要的监督权力。除了赋予上级部门质询权和同级纪检监察部门调查权、审查权及强制权外，尤其要赋予下级、公众及媒体知情权、质询权及必要的调查权。信息公开制度其实是赋予公众等监督主体知情权的一种形式，但这一制度还需要进一步完善。同时，要使监督权力有效实施，还要确保监督权力的独立运行，实行监督部门垂直管理，实现监督面前人人平等。只有真正实现权力制衡，才能使监督机制有效发挥作用，使领导干部不能腐败。

三、结语

总之，当前领导干部贪腐问题依然存在，除了采取严刑峻法，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打外，要从根本上遏制腐败，通过廉政文化与监管机制建设，实行对领导干部有效管理监督是必由之路。只有通过廉政文化自觉，继承和发扬我国优良传统，形成优良的党风、政风、世风，使领导干部对信仰和法律产生敬畏之心，才能实现领导干部“不敢腐败”；只有通过具有“实用主义”思想的制度安排，突出制度的可行性与实效性，实现制度与制度执行者的“激励相容”，才能实现领导干部“不愿腐败”；只有通过权力制衡，建立完善的监督机制，并确保监督机制的有效运行，才能实现领导干部“不能腐败”。

［1］费孝通.对文化的历史性和社会性的思考［J］.思想战线，2004（2）.

［2］孙平.理性主义的信仰基础——笛卡儿形而上学新诠［J］.和田师范专科学校学报，2007（1）.

［3］R.罗蒂，张金言译.实用主义:过去与现在［J］.国外社会科学，200（4）.

［4］黄子鸿.孟德斯鸠的法律思想简述［J］.法学，1982（8）.

［5］郑继红.浅析对领导干部权力的监督［J］.求实，2009（1）.

［6］冷潜.加强干部监督工作的“三剂良药”［J］.领导科学，2010（3）.

［7］李培森.领导干部作风建设长效机制探析［J］.人民论坛，2011（26）.