治安行政案件扣押对象及程序研究

□张先福

(山西警官高等专科学校,山西 太原 030021)

治安行政案件扣押对象及程序研究

□张先福

(山西警官高等专科学校,山西 太原 030021)

摘要：公安机关依法扣押与治安行政案件有关、需要作为证据的财物，是治安行政案件调查常用的一种证据保全行政强制措施。当前，治安行政案件扣押主要存在着扣押主体不合法、扣押对象不合规、扣押程序欠规范等问题。治安行政案件扣押程序主要包括扣押财物实施前的报告和批准，实施中的提取和法律文书制作，实施后的移交、保管和解除。公安机关及其人民警察要不断提高执法水平和质量，严格依法进行扣押，杜绝违法扣押现象发生。

关键词：公安机关；治安行政案件；扣押财物；行政强制措施

公安民警是执法活动的主体，其素质能力决定着执法水平的高低。《公安机关办理行政案件程序规定》对治安行政案件扣押作了明确的规定，为了提高公安机关办理治安行政案件的质量和水平，正确实施治安行政案件扣押的证据保全行政强制措施，根据《行政处罚法》、《治安管理处罚法》和《行政强制法》等法律规定，结合公安机关办理治安行政案件扣押实践，本文围绕治安行政案件扣押的含义、对象、程序以及扣押应当注意的事项进行研究探讨。

一、治安行政案件扣押的含义和意义

治安行政案件扣押，是公安机关及其人民警察在治安行政案件调查中，为了查明事实，收集证据，依法提取、扣留与治安行政案件有关、需要作为证据的财物，进行调查取证的证据保全行政强制措施。治安行政案件扣押的执法主体，是公安机关办理治安行政案件实施扣押的人民警察，其他任何单位和个人都无权进行扣押。办案人民警察必须按照法律规定办理治安行政案件扣押的法律手续。扣押时，人民警察不得少于二人。在国外,英美法一般把扣押与搜查一起规定,扣押基本上来源于搜查权。美国基于联邦《宪法》第四修正案令状主义的要求,搜查权原则上属于法官,侦查机关只有在紧急情况下才有搜查权。因此搜查原则上必须是持《搜查证》搜查,而在持《搜查证》搜查时,《搜查证》就写明了何种物品可以进行扣押。[1]所谓与案件有关、需要作为证据的财物，一般是指能够证明行为人是否从事了违法的行为以及该行为情节轻重的财物。[2]治安行政案件扣押是公安机关办理治安行政案件时法律规定的程序，是办理治安行政案件的一种调查取证方法，是证据保全的一种行政强制措施。

治安行政案件扣押对于查明案件事实，提取保全证据，研判案件性质，确定调查范围，查获违反治安管理行为人具有十分重要的意义。

二、当前治安行政案件扣押中存在的主要问题

当前，公安机关及其人民警察在实施治安行政案件扣押行政强制措施中，主要存在以下三个方面的问题：

(一)治安行政案件扣押主体不合法

治安行政案件扣押的主体是公安机关办理治安行政案件的人民警察。根据《治安管理处罚法》和《行政强制法》规定，治安行政案件扣押应当由法律规定的办理治安行政案件的公安机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。公安机关实施扣押行政强制措施应当由两名以上人民警察实施。但是，一些地方非办案人民警察行使治安行政案件扣押权的现象时有发生。

(二)治安行政案件扣押对象不合规

一些地方出现不符合规定的财物或者不得扣押的财物被扣押的现象，还有的地方出现违反规定扣押、超期限扣押、不能及时处理扣押财物、不能妥善保管扣押财物的现象。任何不符合法律规定，甚至违法扣押都是不允许的。治安行政案件扣押财物必须严格依法进行。

(三)治安行政案件扣押程序欠规范

《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》只是对治安行政案件扣押作了原则规定。治安行政案件扣押程序缺乏统一的规范和标准，致使难以准确把握扣押的尺度，甚至出现违反法定程序进行扣押的现象。

治安行政案件扣押财物，除了主要存在以上三个方面的问题外，还存在着违反管辖权规定扣押、法律依据不充分、方式方法不适当、扣押财物处理违规等问题，严重影响了公安机关的办案质量和水平。

三、治安行政案件扣押的对象

治安行政案件扣押对象，是公安机关及其人民警察办理治安行政案件扣押行为所指向的客体物。治安行政案件可以扣押的对象主要包括以下三类：

(一)违反治安管理所得的财物及其孳息

违反治安管理所得是指违反治安管理行为人从事违反国家法律、法规规定的活动获得的利额。孳息是民法法律概念，指由原物所产生的额外收益。

治安行政案件中作为违反治安管理所得及其孳息，如盗窃、骗取、哄抢、抢夺、敲诈勒索等违反治安管理所得的财物及其孳息，再如赌博、卖淫等违反治安管理所得的财物及其孳息，予以扣押或者收缴，依法处理。

(二)用于实施违反治安管理行为的工具

公安机关在办理治安行政案件中，用于实施违反治安管理活动的工具、设备或者涉案财物，作为证据，应当扣押的主要有以下五类：一是用于赌博用的赌具；二是制作、复制、传播淫书、淫画、淫秽音像制品和其他淫秽物品使用的设备；三是吸食、注射毒品的器具；四是倒卖的有价票证或者骗取财物的用品；五是其他与治安行政案件有关，应当作为证据扣押的工具和财物。

(三)其他可以证明违反治安管理行为发生和情节轻重的财物

治安行政案件中其他可以证明违反治安管理行为发生和情节轻重的财物，如违禁物品和危险物品。公安机关必须严格按照法律规定的程序，实施对于可以证明违反治安管理行为发生和情节轻重的财物扣押的行政强制措施。

公安机关在办理治安行政案件中，应当依据有关法律、法规和规章规定，可以扣押与案件有关的证据物品，不得扣押与违反治安管理行为无关的物品；不得扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。同时，应当及时办理治安行政案件涉案财物的移送、返还、变卖、拍卖、销毁、上缴国库等工作。

四、治安行政案件扣押的程序

治安行政案件扣押的程序，是公安机关及其人民警察为了预防、发现违反治安管理行为，维护公民、法人及其他组织的合法权益，查明治安行政案件事实，发现、提取和固定证据，对与案件有关、需要作为证据的财物，进行扣押所应遵循的途径。根据《治安管理处罚法》和《行政强制法》规定，办案人民警察实施治安行政案件扣押行政强制措施，应当遵守以下八项规定：一是实施前须向所属公安机关负责人报告并经批准；二是由两名以上办案人民警察实施；三是办案人民警察出示执法身份证件；四是通知当事人到场；五是当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；五是听取当事人的陈述和申辩；六是办案人民警察制作现场笔录；七是当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和办案人民警察在现场笔录上签名或者盖章；八是法律、法规规定的其他程序。

治安行政案件扣押的决定、提取或者固定，必须按照法定的权限、范围和条件、程序、时限，履行相关法律手续，开具相应法律文书。

(一)扣押财物实施前的报告和批准

我国治安行政案件扣押程序的启动，必须符合两个条件：一是报告；二是批准。办案人民警察发现与案件有关、需要作为证据的财物进行扣押,实施前必须向公安机关负责人报告并批准，才能启动治安行政案件扣押程序。在美国，启动程序对启动的申请、批准的主体以及适用的条件作出规定，警察向治安法官申请搜查(扣押)证时，在申请书中必须说明以下基本事项：警察申请搜查的对象；申请搜查的目的以及申请拟扣押的物品；被扣押物品主人的基本情况以及其犯罪构成情况；申请搜查(扣押)证令状的合理根据等内容。[3]

(二)扣押财物实施中的提取和法律文书制作

1.治安行政案件扣押提取

实施扣押提取证据行政强制措施必须符合法律规定和程序。办案人民警察实施扣押提取证据行政强制措施，应当会同当事人查点清楚扣押物品，制作现场笔录，当场交付当事人确认。现场笔录由当事人和办案人民警察签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。必要时，应当对采取行政强制措施的证据进行拍照或者对采取证据保全的过程进行录像。

2.证据保全决定书及清单制作

治安行政案件扣押财物，应当制作《证据保全决定书》，附证据保全清单。《证据保全决定书》载明下列事项：一是当事人的姓名或者名称、地址；二是扣押的理由、依据和期限；三是申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；四是作出决定的公安机关的名称、印章和日期。

被扣押财物是可以作为证据使用的录音带、录像带、电子数据存储介质时,办案人民警察应当予以认真检查，记明案由、内容以及录取和复制的时间、地点等内容，妥为保管录音带、录像带、电子数据存储介质，防止灭失、调换和损毁。

(三)扣押财物实施后的移交、保管和解除

1.治安行政案件扣押财物的移交。办案人民警察依法扣押财物后，应当在24小时内办理移交手续,并将扣押财物移交给涉案财物管理人员；对于在偏远、交通不便地区办案或者异地办案的，在返回办案单位后24小时内办理移交手续，并移交扣押财物；对于在扣押后的24小时内已经处理完毕扣押财物的，不再办理移交手续；因情况紧急，需要在24小时内，对扣押财物开展鉴定、辨认等工作的，经公安机关办案部门负责人批准，可以在鉴定、辨认等工作完成后的24小时内，办理移交手续，并将扣押财物移交给涉案财物管理人员。

2．扣押财物证据保全的保管。公安机关对扣押财物，应当妥善保管。妥善保管是要求公安机关将扣押的财物放置在安全设施较为完备的地方保管，以防止证据损毁或者灭失。公安机关对扣押财物实行统一管理。各办案部门应当指定不承担具体办案工作的民警负责本部门扣押财物的接收、保管、移交等涉案财物统一管理工作；严禁办案人民警察自行保管自己承办案件的扣押财物。

公安机关扣押财物的管理工作必须坚持办案与管理相分离、来源去向明晰、依法及时处理、全面接受监督的原则，任何单位和个人不得截留、坐支、私分、挪用、贪污、调换、损毁或者擅自处理扣押财物。

各办案部门必须认真做好扣押财物保管场所安全防范工作，采取切实可行的保管措施，认真做好防火、防盗、防腐、防变质、防损毁等安全保管措施；对于种类不同的扣押财物，采用科学有效的分种、分类、分案的方法，妥善保管。未经办案部门和涉案财物管理部门负责人批准，任何无关人员不得进入扣押财物保管场所。

3.扣押财物证据保全的解除。公安机关办理治安行政案件实施扣押行政强制措施以后，具有法定解除情形时，应当及时解除。扣押财物证据保全解除法定情形主要有：一是经公安机关查明，当事人没有违反治安管理行为的；二是被扣押财物与违反治安管理行为无关的；三是已经作出处理决定，不再需要采取扣押行政强制措施的；四是采取扣押行政强制措施期限已经届满的；五是其他不再需要采取证据行政强制措施的。

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第96条规定，扣押期限为三十日，情况复杂的，经县级以上公安机关负责人批准，可以延长三十日。延长扣押期限的，应当及时书面告知当事人，并说明理由。对财物需要进行鉴定的，鉴定期间不计入扣押期间，但应当将鉴定的期间书面告知当事人。

公安机关解除扣押行政强制措施的，应当立即返还扣押财物。被扣押财物是鲜活物品或者其他不易保管的财物，已将物品、财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。返还扣押财物，由当事人签名确认。

公安机关应当依法及时办理治安行政案件扣押财物的移送、返还、变卖、拍卖、销毁、上缴国库等工作。公安机关对收缴和追缴的财物，经原决定机关负责人批准，分别处理：对于所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，符合收缴条件的，应当收缴；对于符合销毁条件的违禁品、没有价值的物品，或者价值轻微，无法变卖、拍卖的物品，统一登记造册后销毁；对于所查获的违反治安管理所得财物，属于被侵害人或者善意第三人的合法财物，应当及时返还；对于没有被侵害人的，登记造册，按照规定上缴国库或者依法变卖、拍卖后，将所得款项上缴国库；对无法变卖或者拍卖的危险物品，由县级以上公安机关主管部门组织销毁或者交有关厂家回收；案件管辖变更的，被扣押财物应当随案移交。

五、治安行政案件扣押应当注意的问题

扣押证据必须客观、全面，既要扣押能够证明违反治安管理行为人有违法事实的各种材料，又要注意扣押能够证明违反治安管理行为人无违法事实的证据，防止片面取证。扣押证据应当注意以下问题：

(一)对于发现的违禁品，虽然可能与本案无关，也应当扣押，并转交有关单位，依照规定处理。

(二)被扣押财物具有原物不便搬运、不易保存等情形的处理。被扣押财物应当注意的情形主要有：一是原物不便搬运；二是不易保存；三是依法应当由有关部门保管、处理；四是依法应当返还的财物等。具有上述情形的，可以拍摄、制作足以反映原物外形、内容的照片、录像固定证据。对容易腐烂、灭损或者无法保管的其他物品，应当及时退还原主；对找不到原主的财物，经县级以上公安机关负责人批准，可以在固定证据，拍照或者录像后变卖，变卖所得依法处理；对于依法应当由有关部门保管、处理的财物及时移送。

(三)如果对发现的财物，一时难以判断与案件是否有关、但登记保存还不足以防止当事人销毁或者转移证据的的情况下，可以暂时予以封存，待查清事实后再予以扣押，以免丧失重要证据。

(四)在扣押的时候，如果发现有涉及国家秘密的文件时应该注意保密，要设法使这些机密文件的内容不被见证人、违反治安管理行为人家属和在场的其他人知道。在证据保全清单上只写这些文件的代号而不写内容。

(五)对于需要扣押的书面材料及照片，应责令被扣押人或者资料及照片的持有人，在资料及照片上写明该项财物确系在扣押时从何处得到，并注明日期，有关人员签名。

(六)对需要扣押的视听资料、电子数据，应当做好以下工作：一是要确认是原件还是复制件；二是要妥善保存扣押的视听资料、电子数据存储介质；三是要认真做好扣押记录。扣押记录应当主要包括：案由、对象、内容，录取、复制的时间、地点、规格、类别、应用长度、文件格式及长度等。对于需要扣押视听资料、电子数据的复制件，物证的照片、录像，办案人民警察应当附有关制作过程及原件、原物存放处的文字说明。文字说明须经制作人、财物持有人、持有单位有关人员确认，并签名。

(七)扣押财物返还领取人应当是涉案财物的合法权利人或者其委托的人，办案人民警察或者公安机关其他工作人员不得代为领取。

(八)对于依法扣押的财物，给当事人造成损失的，应当承担国家行政赔偿责任。办理治安行政案件作出决定的公安机关承担涉案财物的保管费用。

党中央全面推进依法治国的新部署，对公安机关维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业提出新的要求，公安机关应当紧紧抓住当前公安执法工作中存在的薄弱环节和群众反映强烈的执法问题，从提升依法履职能力、完善执法制度体系、改革权力运行机制、规范执法办案行为、加强执法监督管理等方面加强执法规范化建设，全面建设法治公安，确保公安机关忠实履行党和人民、宪法法律赋予的职责任务，提升公安工作法治化水平和公安机关执法公信力，规范执法行为，杜绝违法进行扣押的现象发生，不断提高执法办案的质量和水平。

【参考文献】

[1]孙长永.侦查程序与人权[M].北京：中国方正出版社，2000：105，126.

[2]李兴林，刘建昌.公安机关办理行政案件程序规定实务解读[Z].北京：中国人民公安大学出版社，2013：103.

[3]张甲乾，李贡亮.刑事扣押程序的域外考察[EB/OL].http://www.110.com/ziliao/article-174566.html

(责任编辑：刘永红)

中图分类号：D631.4

文献标识码：A

文章编号：1671-685X(2015)03-0030-04

收稿日期：2015-04-20

作者简介：陈闻高(1954-)，男，四川雅安人，四川警察学院教授，研究生导师，《预审探索》副总编。

Research on Detained Objects and Procedure
of Public Security Administrative Case

ZHANG Xian-fu

(ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

Abstract：Public security organs legally detain the properties that are related to public security administrative case as evidence, which is usually used as administrative compulsory measure for proof preservation. At present, there are several problems with it, such as illegal detaining subject and detained objects, nonstandard detaining procedure and so on. The procedure mainly includes the report and approval before detaining, extraction and legal documents making during the enforcement and the transferring, storage and release after the enforcement. Public security organ and policemen should improve law enforcement level and quality, detain legally and prevent illegal detaining.

Key words：public security organ; public security administrative case; detain properties; administrative compulsory measure

【警察行政管理与执法】