新疆边境扶贫的示范效应及其推广价值*①

方珊媛（中共新疆区委党校　经济学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

新疆边境扶贫的示范效应及其推广价值*①

方珊媛
（中共新疆区委党校经济学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

新疆是全国唯一的边境扶贫试点省份。2007年在新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿合奇县推行了边境扶贫试点，并在总结经验的基础上推广到新疆其他16个边境县（市）。几年来，新疆边境扶贫力度不断加大，边境扶贫取得了明显的示范效应，积累了较为成熟的实践经验，并产生了广泛的影响，其做法对进一步推进新疆乃至全国其他边境地区扶贫开发都具有一定推广价值。

新疆 边境扶贫 示范效应 推广价值

党和政府高度重视扶贫开发工作。2013年11月习近平总书记在湘西考察时就指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。各级党委和政府都要想方设法，把现实问题一件件解决，探索可复制的经验。”新疆是全国唯一的边境扶贫试点省份。几年来，自治区党委、政府认真贯彻落实中央的决策部署，始终把扶贫开发作为促进经济社会发展的大事来抓，始终把扶贫开发作为民生工作的基础，把边境地区扶贫作为新疆扶贫工作的重要组成部分。2007年，新疆在克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿合奇县推行了边境扶贫试点，并且在总结阿合奇边境扶贫经验的基础上，将边境扶贫试点范围延至新疆其他16个边境县（市），边境扶贫力度不断加大，新疆边境扶贫不断深入，积累了较为成熟的实践经验，边境县（市）呈现出民族团结、经济发展、社会进步、各族群众生活水平逐步提高、边防巩固的崭新格局，并产生了广泛的影响。

一、新疆边境扶贫独特而有效的战略探索

新疆边境扶贫分阶段有效推进。2007～2009年：阿合奇县边境扶贫先行试点，摸索边境扶贫的经验，为新疆试点扩延工作进行了有益尝试。与新疆其他县（市）相比较，阿合奇县是扶贫开发重点县，又是少数民族聚居地区，还是边境县，守边又受穷，贫困程度高于新疆其他县（市），此情引起了国家高度重视。在中央相关部门的大力支持下，2007年新疆克孜勒苏克尔克孜自治州的阿合奇县纳入国家唯一的边境扶贫试点。2007～2009年阿合奇县边境扶贫瞄准农村和边境牧区，围绕“正确定位，立足民生、安边兴县、以边带城、以城促边，整体推进”的方针，努力实现“村变、户变、边境一线变”的目标，三年来投入资金2.8亿元，实施了153项边境扶贫项目，走出了一条适合边境地区扶贫开发工作的新路子，形成了一线守边、二线固边、三线服务的“三线联动”的阿合奇边境扶贫模式，为新疆边境扶贫奠定了实践基础。

2010年至今：新疆边境扶贫进入扩大试点阶段。一是在阿合奇县边境扶贫试点取得经验的基础上，顺应新疆边境地区各族群众的新期待，坚持民生优先、群众第一，把新疆边境扶贫与新疆中长期规划相衔接，编制了《新疆边境扶贫扩大试点规划（2011～2015年）》，纳入了国家新十年扶贫开发纲要的重点地区和战略，实现了顶层设计与实践的密切结合。二是边境扶贫范围由阿合奇县扩延至和田县、皮山县、塔什库尔干塔吉克自治县、叶城县、阿图什市、乌恰县、阿克陶县、乌什县、巴里坤哈萨克自治县、伊吾县、察布查尔锡伯族自治县、和布克塞尔蒙古自治县、裕民县、托里县、青河县、吉木乃县16个边境扶贫开发重点县（市）。三是明确了扩大试点的目标。近期以“安得下、守得住、能致富”作为目标；远期以边境区域经济上台阶、边民生活大改善、城乡面貌大变样，公共服务水平和基层组织能力有较大改善和提高，进而实现全面建成小康社会作为目标。四是把新疆边境扶贫分为规划和实施两大阶段，分阶段有步骤稳步推进。五是从2010年起，国家每年安排资金1.1亿元，自治区配套6 000万元，围绕着民生工程、产业工程、畅通工程、服务工程和保障工程，推进新疆边境扶贫扩大试点的进行。

2012年新疆边境扶贫瞄准扶贫对象，突出强化“一线守边、二线固边、三线服务”功能布局，完善边境扶贫机制和模式，提升了边境扶贫层次和水平。2013年充分运用阿合奇县边境扶贫的经验，深化边境扶贫机制，大胆尝试边境和谐新村示范区建设，将边境扶贫与促进口岸经济示范区建设相融合，积极探索边境惠民物资供应站“民管民用、一站多用、以站养站”的管理运行机制，加大边民补助和培训力度，极大地深化了新疆边境扶贫机制。

从其发展趋势看，在边境扶贫经验比较成熟的基础上，新疆边境扶贫致力于：瞄准边境一线，改善边民住房和生活条件；培育和发展产业，形成稳定的增收来源；加强物资供应站建设；提升基本公共服务水平，创造稳定的边民“回流”条件。着眼于边境地区的长远发展和长治久安，完善边境扶贫“三线”联动机制，丰富和发展“一线守边、二线固边、三线服务”的军警民联防联控机制，将边境扶贫与口岸经济结合，促进融合发展，深化和丰富“守边戍边”机制。

二、新疆边境扶贫扩大试点的示范效应

1.边境连片特困地区农牧民生存和温饱问题得到初步解决。自2007年阿合奇边境扶贫试点以来，新疆边境县（市）始终坚持开发式扶贫，把扶持贫困农牧民自我发展能力作为重点，新疆农牧民收入水平有所提高，农牧民生产生活条件有所改善，温饱问题得以初步解决，贫困状况明显缓解。新疆边境贫困县（市）农牧民人均收入水平从2006年的2 327元增加到2010年的3 753元，2012年达到5 556.94元。2006～2012年平均每年的递增率达14.68%，70.59%的边境扶贫重点县（市）的农牧民纯收入平均增长速度高于新疆农牧民收入的增长速度。

边境扶贫与富民安居工程和定居兴牧工程密切结合，使边民的生活条件发生明显改观。2010～ 2012年新疆投入258.4亿元用于80.1万套富民安居房建设，覆盖316万边境贫困地区农牧民。2010年6月，新疆边境贫困县（市）启动“定居兴牧”工程，总投资额达19.4亿元，截至2012年底，27项定居兴牧骨干水源全部完成主体建设并开始发挥效益；212项配套骨干工程正积极推进，可为2.5万户贫困农牧民提供水源，控制灌溉面积242.45万亩，改善灌溉面积160.95万亩、新增人工草料地98.82万亩。

收入水平提升、生活条件的改善，使得边境贫困地区边民数量有所回流，边境贫困地区人口数量由2006年的212万人增加到2012年的247.94万人。“安得下、守得住、能致富”目标逐步实现，为未来的发展奠定了基础。

2.边境连片特困地区经济不断发展。新疆边境扶贫始终坚持开发式扶贫，培育壮大优势特色产业，增强了新疆边境贫困地区的自我积累、自我发展能力。新疆17个边境扶贫开发重点县人均地区生产总值从2006年4 830.2元增加到2012年的14 649.9元。2012年人均国内生产总值超过新疆平均水平的县（市）的比例由2006年的5.88%上升到23.53%。

新疆17个边境县（市）产业结构由2006年39.4∶23.5∶37.1转变为2012年的30∶36.4∶33.6，第一产业下降了7.37%，第二产业上升了12.89%，改变了以往以农业为主的产业状况，产业结构得以调整，第二产业成为拉动新疆边境县域经济的主动力。优质林果业、畜牧业、设施农业、庭院经济和具有浓郁地方民族特色手工业成为带动新疆边境地区发展的主导产业。

伴随着新疆边境县域经济的发展，对口援疆省市援疆力度的增大，地方政府财力有所增强。17个边境扶贫开发重点县（市）地方政府公共预算财政收入由2006年的9.66亿元，增加到2012年的36.47亿元，新疆边境扶贫开发重点县（市）政府提供公共产品的能力增强。2006年财政收入过亿元的边境扶贫开发重点县（市）仅有和布克赛尔蒙古自治县，到2012年公共财政预算收入过亿元的边境扶贫开发重点县（市）增加到14个，82.4%的边境扶贫开发重点县（市）的政府财政状况得到了改善。

3.边境连片特困地区生产生活条件明显改善。通公路的自然村的比例2006年为91.31%，到2012年为94.9%，上升了3.59个百分点。通电的自然村的比例由2006年97.57%上升为2012年的98.4%，增长了0.84个百分点。通电话的自然村的比重也由2006年的83.57%上升为2012年的93.1%，增长了9.53个百分点。能接收电视节目的自然村比例由2006年的96.71%提高到2012年的98.4%，实现了新疆边境扶贫通水、通电、通路、通电话、通广播电视的目标和要求。与2006年相比较，2012年新疆边境扶贫开发重点县（市）中本村有幼儿园、学前班比重、本村有卫生室的比重、本村有合格乡村医生、卫生员的比重、本村有合格接生员的比重分别提高了32.9、19.87、20.43、1.13个百分点。新疆边境县（市）生产生活条件的改善对于新疆未来边境县（市）贫困人口素质的提升，发展能力的提高起到了积极促进作用，有助于区域协调发展，为新疆边境地区人民富裕、社会稳定奠定了基础，为全面建成小康社会目标的实现增添了助力。

4.边境连片特困地区生态恶化趋势初步得到遏制。生态建设和环境保护是新疆边境扶贫开发重点县（市）工作的重要组成部分。长期以来，新疆边境贫困县牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态就是发展生产力的观念，把生态建设放在重要位置，初步形成了绿洲内部农田林网、绿洲外围大型防风固沙林带、天然荒漠林和山区天然林为主体的立体绿色屏障，构筑了相对稳定的绿色生态安全体系，建立了利于可持续发展的良性生态环境体系。2006～2012年，新疆边境地区生态建设和环境保护成绩斐然，到2012年森林覆盖率达到4.24%。

退耕还林工程的大力推进，实现了经济、社会、生态效益的多赢。为了改善生态环境，减少水土流失和风沙危害，1999年国家在川、陕、甘三省进行了退耕还林试点工作。2000年新疆奇台、博乐、伊宁、库尔勒、乌什、叶城、皮山等七县（市）被列为退耕还林试点单位，其中有乌什、叶城、皮山等3个边境贫困县（市）入围。2001年，又将和田县、策勒县和于田贫困县列入试点工程建设范围，而边境贫困县（市）仅有和田县列入。2002年新疆退耕还林工程全面启动。2012年新疆边境地区完成造林面积187 321公顷，其中退耕还林工程47 091公顷。退耕还林工程不仅极大地改善了生态环境，而且有力地促进了农民增收，为农业结构调整的推进、农民持续增收、农村经济发展作出了积极贡献。

“三北”防护林工程的不断推进，使得新疆边境地区生态环境建设不断加强，沙化土地面积扩展趋势得以减缓。“十一五”以来，新疆边境地区共完成沙化土地治理9 856万亩，治沙造林1 456万亩，封沙（山）育林450万亩，治理退化草原7 900万亩，水土保持小流域综合治理50万亩。沙化土地面积年扩展速度已由104平方公里下降至82平方公里。

5.边境连片特困地区社会事业不断进步。边境贫困县基础教育优先发展，教育质量稳步上升。始终坚持教育优先发展的战略，突出把农村义务教育放在重要位置，优化县域内教育资源，实施了义务教育工程、农村中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程和农村初中校舍改造、农村学生营养改善计划等工程，率先推行了“两免一补”政策，加强了“双语”教育，增大教育援疆力度。2012年17个边境扶贫重点县（市）普通中学在校学生数占新疆普通中学在校学生的比例达到12.89%，较2006年的10.34提高了2.55个百分点。

新疆边境扶贫重点县（市）医疗卫生资源总量不断增加，医疗卫生服务体系逐步完善，新疆边民医疗卫生条件大为改观，边民享有的公共卫生服务质量提高。新疆17个边境扶贫开发重点县（市）专业卫生技术人员由2006年的5 068人，增加到2012年的7 300人，增长44.04%；病床由2006年的4 506张，增加到2012年的8 909张，增长了97.7%；医疗卫生机构由2006年的354家，增加到2012年的602家，增长70.06%，有效地满足了广大边民的医疗服务需求。

边境扶贫开发重点县（市）社会保障体系加快完善。养老、医疗、生育、工伤、失业等保险覆盖范围进一步扩大，保障比例、保障程度显著提高；以最低生活保障和五保供养为主，以灾害救助、医疗救助、临时救济等为辅助的相互衔接、相互补充的农村社会救助体系逐步建立；覆盖城乡的社会保障体系框架基本形成。新疆17个边境扶贫重点县（市）参加城镇职工基本养老保险人数由2006年的4.61万人，增加到2012年的11.11万人，覆盖率提升了2.38%；基本医疗保险人数由2006年的12.81万人增加到2012年23.96万人；参加失业保险人数由2006年的7.58万人增加到2012年的10.95万人，增长了44.46%。

保护和弘扬少数民族传统文化，依托诸多民族文化资本的旅游业成为少数民族牧民增收致富的增长点。如，维吾尔族的“十二木卡姆”、柯尔克孜族史诗《玛纳斯》、蒙古族史诗《江格尔》、哈萨克族的《阿依特斯》等一批优秀的民族传统文化项目；以“玛纳斯”文化为主体的国际文化旅游节；察布查尔锡伯自治县的西迁经贸文化旅游节、大型历史传统纪录片《大西迁》等。

6.加强基层组织的执政能力，提高党和政府对边境的管控能力。通过边境扶贫试点，农村阵地建设得以加强，基层组织的执政能力提高，党和政府对边境的管控能力明显增强。随着县城功能的进一步提高，形成了城市支持农村、内陆支持边境、居民支持边民的新格局。同时，已建立的扶贫机制强力推进边境扶贫工作，形成了基础设施发展带动产业，产业带动培训，培训促产业的良性循环。在扶贫开发中引导边民把爱国主义转化为“三个离不开”的思想，把加强民族团结的政治文明转化为守边戍边的实际行动。

三、新疆边境扶贫扩延试点所蕴含的推广价值

边境扶贫作为新疆扶贫的重要组成部分，从阿合奇一县试点到17个边境县（市）扩延试点，丰富的实践是进一步推进新疆边境扶贫的宝贵财富，所推行的边境扶贫机制、方式是未来推进新疆全面边境扶贫的基本遵循，对新疆其余15个边境县（市），乃至对谋划全国陆路边境扶贫也具有相应的参考和推广价值。

1.把握边境扶贫宗旨，准确定位边境扶贫试点工作。新疆是我国的战略屏障、对外开放的重要门户以及战略资源的重要通道。新疆边境地区因其特殊区位，又伴随着历史、民族、宗教等情况，发展仍然滞后，与新疆其他地区的差距呈现扩大的态势，这势必在一定程度上影响新疆民族团结和边疆稳定。尤其是新疆边境扶贫开发重点县（市）又有着其特殊情况，“守土、护边”成为其与其他县（市）最大的不同，既要边民履行国民责任，看守护管边境设施，搜集边境地区社情信息，防止人畜越界，维护国界的正常秩序，又要在守边的基础上，通过生产活动体现国家主权，发展生产，兴边富民，繁荣边境，创造可持续发展的基础与条件。应当承认，守边与戍边、民生与固边相互交织构成了新疆边境扶贫县（市）主要矛盾。因此，在边境扶贫过程中，守边、固边、兴边、富民是边境扶贫的宗旨；试点先行，到扩大试点，总结经验，整体推进，是新疆边境扶贫的导向，也是新阶段深化边境扶贫的必然。

2.从实际出发，不断推进思路创新和边境扶贫机制创新。扶贫模式的选择和有效扶贫机制的形成必须依据实情，因势而变，才能取得好的效果。安边兴边，固边富民，加快边境地区经济社会发展是解决边境地区问题的关键所在。“三线联动”成为新疆边境扶贫新机制。基于边境地区的特殊性，借鉴阿合奇县边境扶贫的实践经验，沿边划分区域，将边境县境内分一、二、三线：边境一线为边境地区公安边防派出所管辖行政区域；边境二线为边境一线和县城中间地带的行政区域；边境三线为县城城市行政区。以边境县（市）为单元，依据“一线守边、二线固边、三线服务”的功能定位，按照三线区域划分，组织功能差异化、进程一体化、资金项目集约化的开发式扶贫建设，形成了全面布局、分类指导、三线统筹、同步推进的边境扶贫三线联动机制。尤其把边境一线作为重点，突出边境一线，分类解决边境乡村级和守边户民生问题。应当承认，边境扶贫机制突出了边境和边民在贫困区域和贫困群体上的特殊性。依据边境三线功能定位的不同来确定各区域开发建设的内容和项目安排。资金项目配置突出边境一线，专项扶贫资金项目的重点投向放在边境一线，整合的其他资金合理安排在二线和三线。要把物资供应站建设、边境新村建设等具有边境扶贫性质与特点的内容予以突出体现。

明晰的新疆边境扶贫思路不断推进新疆边境扶贫向纵深发展。阿合奇县以前期试点为基石，巩固成果，着力推进以设施农业、现代畜牧业、特色林果业为主要内容的戈壁产业，通过产业链的延长与打造，提升产业的整体水平，使边民增收有产业、有活力、有后劲，继续引领边境扶贫不断深入推进。新疆其他8地州的16个边境扶贫开发重点县（市），在充分借鉴、学习阿合奇边境扶贫经验基础上，立足县情，不断进行改革与创新，边境扶贫亮点频出。塔城地区结合北疆边境贫困状况及当地特点，大力发展“边民宜居工程”“边民产业工程”“文化引领工程”和“边民转居民工程”，积极拓宽思路，大胆进行创新，探索出“高位推动，顶层设计，四轮驱动”边境扶贫的新思路。阿克苏地区乌什县强化组织领导，科学规划，充分利用各类惠民政策，以对口支援为契机，以扶贫资金为保障条件，将专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫和浙江衢州援建有效联结，形成了“高位推动、多轮驱动、三线联动”的边境扶贫特色。

“军警民联防联控”制成为新疆边境扶贫“稳边、固边、强边”的新机制。为适应时代发展要求和国家国防需要，达到边防稳固之目的，军队、武警、边民、兵团四位一体联控联防机制的运用，发挥了群防组织“人人是哨兵、家家是哨所、村队是堡垒”的作用，改变了以往边境地区被动守边，穷守边的局面，促进了稳疆兴疆、富民固边。

3.把边民作为守边戍边的重要力量，扶贫开发与守边护边相结合。整村推进的实践证明，任何发展项目的成功都必须有受益者的全面介入。边民就是以县为单位，含县行政区域的全部常住户籍人口。守边户为边防部队、公安边防武警部队和县市地方政府指定人员，明确赋予守边任务的农牧民群众。边境扶贫的主体是农牧民，尊重群众意愿、需求谋划扶贫开发工作，推进边境扶贫进程。积极实施扶贫直通车，实现项目直接到户。按照政策、资金、项目服务四到户原则，将扶贫资金主要用于直接到户扶持上，用于到户安居、增收项目上，边境扶贫试点资金的80%以上安排为到户扶持项目。坚持群众广泛参与、当家作主的原则，切实把扶贫开发政策的知情权、扶贫开发项目的选择权、扶贫资金的使用权、项目的实施权、监督管理权和扶贫效益的享受权交给群众，激发群众参与扶贫开发的积极性和主动性，改变以往扶贫开发中群众被动参与、“等、靠、要”的问题，使群众真正成为边境扶贫开发项目的建设者、管理者、受益者。

4.依托产业发展，增强边境村和农户自我发展能力。发展是解决新疆一切问题的出发点和落脚点，也是新疆边境贫困地区发展的根本指导思想。以市场为导向，立足新疆边境县（市）的资源优势，把培育特色产业发展始终作为边境扶贫的重要措施，以此提升新疆边境地区发展能力和农户自我发展能力。譬如阿勒泰边境扶贫县（市）在产业发展中注重结合村情民意，面向市场选择项目，大力发展沙棘、食用菌、马铃薯产业，调整产业结构。同时，加强农村实用技术的推广和市场意识的培育，围绕优势产业的发展，按照实际、实用、实效的原则，办好农业合作社，发挥合作社的聚合、辐射、示范作用，提高农民的市场参与和科技含量。再譬如，阿合奇县把“三业一出”作为主导产业来抓，一是以“草业为先、改良为重、防疫为要”的方针，累计投入资金5000余万元，建成草料基地2.4万亩，种公畜分群饲养，加大牲畜品种改良和疫病防疫力度，加快畜牧业发展。二是发展设施农业。三是完成高标准防护林和反季节核桃、杏、红枣等试种管护，逐步实现规模化种植。四是加强劳务输出，发展劳务经济。产业发展激活了县域经济，激发了边境地区自我发展的动力，彰显了新疆边境地区的活力。

5.把整村推进作为促进和深化边境扶贫开发的平台。按照“一线守边、二线固边、三线服务”的总体要求，优先支持17个边境扶贫开发重点县的边境贫困村，以整村推进为平台，以边境贫困村为基础，整体规划、分批开发整村推进，以贫困边民为重点，将政策和各方面资金予以整合，集中力量，改善民居，发展产业，统筹三线，整体推进，切实体现“一线重要、民生优先、边境特色”，切实使边民共享发展成果。2007年3月开展的以县为区域单元，连片进行开发性生产建设试点，2010年连片开发扩大到新疆17个边境扶贫开发重点县（市），集中连片开发试点区域成为新农村建设示范区，探寻扶贫开发与区域发展相结合的路子，并形成各具地方特色的适应新疆边境县（市）的连片开发模式。2007～2012年，新疆17个边境扶贫开发重点县（市）的1 053个贫困村中有778个贫困村实施完成了整村推进任务，边境贫困村村容村貌发生了明显变化。

6.立足文化资源，引导民族文化为爱国守边服务。文化是民族的灵魂，是民族的生命力、凝聚力、创造力的重要源泉。新疆边境扶贫一方面以资金、项目、一系列的民生工程着力解决贫困问题；另一方面，在边境扶贫中以文化为载体，将民族文化遗产保护和开发与扶贫相衔接，立足民族文化资源，展示民族文化的独特性和内在魅力，充分发挥民族文化在边境扶贫中的特殊影响力，凝聚人心，鼓舞士气，激发边民爱国主义情怀以及树立边民守边戍边的精神，形成守边有功，护边有责，戍边光荣的边境扶贫导向。

7.外部推动和自我发展双轮驱动边境扶贫。区域的发展动力离不开内外两个方面的作用。从内因与外因关系看，一方面，新疆边境扶贫作好科学规划，加大各方面的扶持力度，借助中央与援疆省市力量来推动新疆边境地区的内源发展动力，又通过内源发展动力来吸引和进一步促使外力支持。另一方面，新疆边境地区各族群众思稳定、求改变、促发展的愿望迫切，激发了边境地区自我发展的动力，要通过培育主导产业，增强边境地区内生竞争力，达到固本强身之目的。

［1］王建民.扶贫开发与少数民族文化［J］.民族研究，2012（03）.

［2］新疆年鉴2007［Z］.乌鲁木齐：新疆年鉴社，2007.

［3］新疆年鉴2013［Z］.乌鲁木齐：新疆年鉴社，2013.

［4］新疆统计年鉴2007［Z］.北京：中国统计出版社，2007.

［5］新疆统计年鉴2013［Z］.北京：中国统计出版社，2013.

［6］李雪梅，甘昶春，闫海龙，新疆边境地区扶贫开发现状、问题与对策［J］.经济研究参考，2013（56）.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.09

①*本文系2012年度国家社科规划基金西部项目“新疆少数民族聚居地边境扶贫试点及其成效的调查研究”（项目编号：12XMZ097）的阶段性成果