我国检察官管理制度的完善

阙旭阳

(天津市南开区人民检察院，天津300100)

检察官管理制度是检察制度的重要组成部分，改革检察官管理制度，建立适合检察职业特点的管理机制是时代的要求，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对新一轮司法改革提出了具体要求:“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”要对现有检察官的管理制度进行改革与完善，就要尊重司法规律，在现行法律框架内，以实现全社会的公平正义为方向，以全面实现检察职能为核心，以完善有中国特色的检察制度为目标，积极稳妥地逐步推进。

一、规范检察官选任制度

目前，我国对检察官任职资格有了法律规定，但如何任命取得法律职业资格的人员为检察官的规定还不完善。检察机关任命检察官实行的是一次选任的方法，因此，在检察官的选任制度中缺少一个培养并测试未来成为检察官者的潜力的环节。笔者建议，对初任检察官，应该进行第2次国家考试，公开选拔。第1次司法考试是法律职业资格考试，而第2次考试是有针对性的选拔考试，其实质为国家司法官任职选拔考试，由国家统一组织在全国范围内进行，参加选拔的应是具备法官检察官任职资格条件并通过司法考试的人员。选拔考试每年举行，这次考试应更注重考察考生是否具备担任法官和检察官的知识和能力，考试应增加司法实务方面的内容，此外，还应该根据需要进行面试，以考察考生的分析思维、口头表达和现场应变等能力。对有志于检察事业的法律专业本科毕业生，可先通过现行的公务员录用考试(随着检察机关分类管理制度的完善，检察系统将对检察官助理人员制定独立的录用标准)，作为检察官助理类人员进入检察机关，在通过司法考试并具备了担任检察官的条件后，再参加检察官选拔考试，通过后进入检察官序列。

二、实行检察一体化的垂直管理模式

“如果司法权不从立法和行政权中分离出来，自由就不复存在”。检察权脱离行政权是司法规律发展的必然要求，改革的目标要建立自己独立的管理模式而非行政的管理模式，即检察一体化目标。所谓检察一体化是指检察机关下级服从上级，全国检察机关作为一个共同体进行执法活动。随着司法改革的进程，在检察机关的领导体制方面，实行“垂直领导”的呼声越来越强烈。检察机关从上到下自成一体，人员管理、职务任免及考核管理均由省级以上检察院掌握，经费亦由中央财政统一预算和拨付，行实人、财、物的垂直管理，管人与管事相统一。而地方党政机关不再管理检察人员，地方人大也只对检察工作进行监督，不再有任免检察干部之权限。对省级以下检察院而言，其检察长可由上一级检察院提出人选，省级院考察后由省级院检察长批准任免;其副检察长、检察委员会委员和检察员均由本院提出人选并经上一级检察院考察后，由省级院检察长批准任免;部门负责人由本院党委研究决定任免后报上一级和省级院备案。这种实行垂直领导制度的设计，不仅能保证国家法律的统一正确实施，而且也是当今世界检察制度改革发展的主要潮流。

检察机关现有的人事管理体制中，省级及省级以下检察机关领导干部是以“地方党委管理为主、上级检察机关管理为辅”的双重管理制度，一般检察人员按行政级别归属地方党委、组织人事部门和本单位政治部门，这样的管理体制的后果是将检察机关地方化，地方检察院演化为“地方的检察院”，独立性难以保障。在领导任免、人员进出上，检察院党组要听命于当地党委，即使上级检察院有不同意见，也只能是“建议和意见”，也导致一些不具有法律知识或司法实务经验的党政机关干部调整到检察机关担任要职，忽视了检察工作的特殊性和检察官任职的特殊要求，也阻塞了检察机关干部正常的晋升渠道。解决这一问题最好的办法就是检察机关实行垂直管理，即检察机关实行自最高人民检察院到基层检察院党组织的垂直领导。

三、实行分类管理的人员管理模式

可以说，建立检察官的分类管理制度是司法改革的一项共识，也是检察权的司法属性和行政属性分别化的必然要求。我们根据行使检察权的主体不同，可将检察机关的人员分为检察官、检察事务宫、检察行政人员。除对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉以及民事行政检察、监所检察等部门的主要检察人员授予检察官外，一般的辅助官员和检察技术人员可划为检察事务官系列，要改变把书记员当作助理检察官后备军的管理制度，设立独立的检察书记官系列，书记员在检察工作中服从检察官的指挥。将检察机关的行政管理人员、政工人员完全纳入公务员系统。这样分类管理之后，检察官的数量就能有效控制，实现少而优的“精英化”，为提高检察官的物质待遇和保障提供条件。

“实行检察分类管理，关键是要准确界定检察官职位，解决好哪些检察人员属于检察官的问题，并根据行使检察权的实际需要，科学地确定各个检察院的检察官员名额”。检察人员分类管理是将检察人员按照不同职位、层次进行管理，以此凸显司法属性，跳出行政管理模式。通过分类管理明确规定职位的工作职责及担任该职位所需要的资格条件，有利于实现司法资源的有效配置和利用，合理确定和控制检察宫的数量，因事择人，量才授职，发挥专长，克服检察机关长期以来实行的人事管理套用行政机关管理模式出现的混岗混编，职责不明晰，责权利不统一的弊端。实行检察人员分类管理还可以通过对检察机关内部人才的整合，提高检察官队伍的整体职业素质，与高检院推行的主诉检察官办案责任制等改革举措相适应，进一步促进办案工作机制改革的深化。

对不同类型的人员依据不同的模式进行管理。对检察官的管理，应当完善检察官等级制度及相关配套制度，使检察官等级制在更具操作性的基础上，建立依靠检察官等级制管理检察官的机制，并进一步明确检察官的责、权、利，使检察官从过多的行政事务中解脱出来，专心致志于检察办案中。对检察事务官的管理，依照公务员法和《警察法》进行管理，其工作绩效的考核和晋升由政工部门依照公务员法进行;对法警的绩效考核由法警管理部门负责，其晋升由法警管理部门向政工部门提出具体意见;对检察技术人员可依照公务员法专业技术类职务序列进行管理，可按政策规定评定技术职称，实行评聘分开，其工资待遇与实际聘任职称职务挂钩，其工作绩效的考核和职级的晋升由政工部门进行组织。检察行政人员的管理，应依照公务员法进行，其绩效的考核和晋升由政工部门组织进行。现任检察官但不在检察官岗位工作的可保留检察官资格，退出检察官序列，实行公务员管理。如果今后工作变动重新走上检察官岗位的，其检察官资格应予以恢复，并且在晋升时，其检察官任职时间应连续计算，这可作为分类管理转轨时期的一种过渡办法。对工勤服务保障人员的管理按照劳动法进行管理，其工作绩效的考核和晋升由政工部门组织进行。

四、检察人员职务保障制度的完善

检察官具有与法官的同质性而有别于公务员。为保证司法的公正廉洁，各国对检察官的物质待遇保障给予充分重视。如英国检察总长和检察长的薪金相当高，总检察长的薪金仅次于首相，比部长的薪金高出很多;法国检察官与法官的薪金相同。根据我国检察官法规定，检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家另行规定:检察官实行定期增资制度，检察官享受国家规定的检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。但是，检察官法实施这么多年了，而检察官的工资仍和国家公务员相同，无法体现其职业特点和优势，使其难以形成职业的优越感、荣誉感，使其必然寻求制度外的利益。因而导致某些检察人员耐不住贫穷而受贿、询私枉法，从而难以吸引优秀法律人才走向司法职业。

检察官任职后履行职务的稳定性如何，是其能否有效地实现检察机关职能作用的首要因素，为此，当前各国对这一环节都作了具体规定。众所周知，保证检察官任职稳定的作法主要是严格限制免除检察官职务的适用情形和程序，非具特定情形，非依特定程序，不得免除检察官职务。根据我国宪法、检察院组织法和检察官法规定，各级检察院检察长有明确的任期，即与本级人民代表大会每届任期相同，连续任期不得超过两届。对检察长的任免程序也作了规定，特别是加强了上级对下级检察长免职的领导监督。比如，《检察院组织法》第二十二条，在程序上制约了外部对检察长的免职，但是对检察长以外的检察官则没有任期的规定。尽管检察官法规定了对检察官免职的法定情形，但在实际运作中，地方党政机关利用其掌管人权和财权的优势，更换“不听话”的检察长和检察官也是经常发生的。因此，必须建立检察官不可更换制，规定检察官一经任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为，就应一直任职到退休，任何机关和任何人非依法定条件和非依法定程序，不得降低、撤换其职务或作出不利于他的变动。

此外，还应从制度上保障办案检察官的待遇，使检察官的待遇、收入高于公务员，这既是世界各国的通例，也是我国目前强化法律监督的现实需要。只有从制度上保障检察官的待遇、收入在整体上高于同一机关中的行政管理人员，才能从制度上有效地吸引优秀的办案人员去竞争业务工作岗位而不是行政领导岗位，才有可能充实办案第一线的力量，保证法律监督权的有效行使。日本检察官的平均工资约高于国家公务员平均工资的40%，按照检察官的等级给予检察官必要的高薪待遇，可以成为养廉的基本途径，突出检察官的社会地位，增强检察官的荣誉感，还可以使检察官的责权利相统一。就目前来讲，检察官的薪金高于公务员工资的50%应当是可行的，这就要求进行经费体制改革，经费保障体制改革是司法体制改革的一项重要内容。因此，要按照党的十八大关于改革司法机关人财物管理体制的精神，以促进检察机关独立公正执法为目标，立足国情，积极探索检察经费保障体制，即对省级以下检察院所需业务经费(包括办案费和装备费等)实行省级财政统筹管理。同时，相应采取两项配套措施:中央财政继续加大对地方检察院专项补助的力度，建立“业务经费省级统筹”的检察经费保障体制，能提高检察经费保障的整体水平，有利于减少行政干预、改善检察机关的执法环境，有利于更好地发挥上级检察院在业务工作中的领导作用，有利于检察机关独立公正执法目标的实现。“业务经费省级统筹”不是检察经费保障体制改革的最终目标，今后，还要根据党中央关于司法体制改革的总体部署，围绕检察体制改革的总体目标，进一步深化检察经费保障体制改革，最终建立起与检察机关人事、行政和业务管理体制相适应的检察经费保障新体制。

当然，这只是改革的先遣措施，等检察管理体制改革发展到了更成熟的阶段，类似于银行系统改革，全国的检察系统设置不同于行政区划的司法区划，由中央统筹全国的各个大的司法区域的业务经费和工资经费，再由各个大的司法区域向下逐级统筹，最终既避免了由于行政拨付带来的对检察独立性的影响，又可以保障检察经费的到位，从而促进检察业务的公平、公正开展。

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