日本灾后放射性废弃物处置法律制度研究——以《放射性物质污染应对特别措施法》为核心

赵小波

（澳大利亚南昆士兰大学）

日本灾后放射性废弃物处置法律制度研究
——以《放射性物质污染应对特别措施法》为核心

赵小波

（澳大利亚南昆士兰大学）

日本福岛核泄漏事故，给日本社会带来了严重冲击,放射性废弃物处置成为日本灾后重建面临的重要课题。为此，日本专门制定了《放射性物质污染应对特别措施法》加以应对。文章以《特措法》为中心，从法的背景与结构、核心制度、实施效果等方面，分析了日本当前在放射性污染废弃物处置方面的主要应对措施，并对相关制度的特征和实施效果做了系统评价。

放射性污染；废弃物处置；日本；《放射性物质污染应对特别措施法》

2011年3月11日，日本东北地区太平洋发生的海上大地震，导致福岛第一核电站发生泄漏，并使周边地域受到严重的核污染。福岛核泄漏事件给日本灾区居民和社会带来沉重打击，同时也引发了全球对放射性污染的广泛关注。①福岛第一核电站核泄露事故发生后，日本政府将核电站半径20公里以内指定为“警戒区域”并禁止人员进入，同时组织和鼓励灾区居民前往指定避难场所或者灾情较轻的地区避难。截至2013年7月，福岛县赴指定区域避难的总人数逾15万。灾区大气、土壤、水体、农作物、水产品等普遍受到放射性污染威胁。放射性污染引发的避难潮以及人们对核辐射的恐惧感，给灾区社会的经济基础与人际关系、居民感情与意识带来了沉重的打击。参见日本复兴厅：“復興の現状と取組”，2013年7月2日，第42页。http://www.reconstruction.go.jp/topics/20130313_sanko05.pdf；另见横仓节夫，刘立善：《论东日本大地震与地域社会的各种问题》，《日本研究》，2012 年第3 期。地震、海啸及核泄漏事故的多重影响，使福岛及其周边地区产生了数量极其庞大的放射性废弃物。仅福岛县的放射性污泥产量就高达2.1万吨，约占日本全国总量的1/4。受核辐射影响，这类污泥无法焚烧、填埋，也难以借助其他途径加以回收利用。除污泥外，还有数量十分庞大的可燃、不可燃废弃物、海啸垃圾等亟需处理。截至2013年7月，日本岩手县、宫城县、福岛县以及周边27个市、町、村累计处理灾害废弃物总量高达1499万吨，海啸堆积物约合842万吨。②[日]日本复兴厅：《復興の現状と取組》，第12页，http://www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat7/subcat7-1/20130704_sanko01.pdf，2013年7月2日。即便如此，福岛县内至少仍有4811处受辐射污染土壤无处转移。③[日]日本共同社：《福岛县内至少4811处辐射污染土壤无处转移》，http://china.kyodonews.jp/news/2013/ 03/47804.html，2013年3月4日。此外，放射性废弃物对水环境造成的污染也十分严峻。①类似研究参见：[日]勝田忠広，《福島第一原発事故:その事故と社会、政策への影響(第28回研究大会共通論題シンポジウム)，《生活経済学研究》第36期, 117-128页, 2012年；[日]柴崎直明：《福島第一原発の放射性物質による汚染水の問題について》，载《全労連》第209期，第24-35页，2014年7月。放射性废弃物的处置问题成为日本灾区恢复重建过程中必须克服的难题。②参见：《日本福岛核事故：受污染废弃物处理成难题》。事故发生后，由于处理工作进展缓慢且每天约有近百吨新的污泥产生，以至于拒绝污泥运入本地污泥填埋场的事件在日本部分地方时有发生。参见《日本福岛县约2.1万吨受辐射污染污泥亟待处理》，http://www.chinanews.com/gj/2011/12-30/3572285.shtml，中国新闻网，2011年12月30日访问。

由于灾前日本与放射性污染防治相关的立法未能充分考虑核电站泄漏事故可能导致的放射性污染问题，福岛核事故发生后，日本放射性废弃物处置工作一度十分被动。③田中良弘：《放射性物質汚染対処特措法の立法経緯と環境法上の問題点》，载《一橋法学》，2014年，第13巻第1号。受此影响，灾后日本开始积极完善与放射性污染废弃物处置相关的立法。2011年下半年至2014年间，日本国会、环境省、农林产业省等制定的各类法律、政令、部门命令和指导性文件超过50部，内容覆盖了灾后放射性废弃物处置的各个领域。放射性污染废弃物处置法律规范的拓展和完善，既有助于克服立法滞后给日本社会带来的负面影响，也有助于推动因核事故导致的建筑物、土壤和固体废弃物放射性污染处置工作有序开展。④《平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質による環境の汚染への対処に関する特別措置法》（平成23年8月30日法律第110号）。2011年8月制定的日本《放射性物质污染应对特别措施法》（以下简称《特措法》）是新订诸法中位阶最高、影响最大的一部法律。该法旨在明确国家、地方政府和个人在放射性污染处置方面的责任和义务，减轻和消除核泄漏事故对环境、人体健康的危害和负面影响。本文以《措施法》为中心，从立法背景、法的结构、核心制度、实施效果等方面，分析日本当前在放射性污染废弃物处置方面的主要应对措施与特点，评价相关制度对日本灾后重建与放射性污染废弃物处置的意义。

一、日本《放射性物质污染应对特别措施法》的规定

（一）立法背景与法的结构

由于相关立法缺失，日本在灾后较长的时间里对于因核电事故导致的放射性污染废弃物处置缺乏有效的法律应对。究其根本，主要有以下三个方面的原因：第一，专门立法缺位使得因核事故导致的放射性污染废弃物处置无法可依。福岛核事故发生前，由地震及海啸而产生的废弃物被日本《废弃物处理法》定义为“灾害废弃物”。根据该法，放射性污染废弃物被明确排除在“灾害废弃物”之外。因此有关“灾害废弃物”处置的规定并不能当然适用于放射性污染废弃物处置。同样，虽然此前日本已经颁布了《原子炉等规制法》，但该法以核能企业排放的废弃物为规制对象，也未对核电站周边地区放射性污染废弃物处置问题做出相应的规定。⑤《特措法》设置了专门条款，用以界定新法与原有类似立法的关系。例如，《特措法》规定对策区域内未受到事故所致放射性污染的废弃物，不适用《废弃物处理法》的规定。《废弃物处理法》所指的“受污染的物质”，明确排除了事故所致的放射性污染物，包括核原料物质、核燃料物质、《原子炉规制法》和《放射线伤害防止法》规定的受放射性同位素污染的废弃物、《特措法》规定的对策区域内的废弃物，以及其他被环境省令规定的物质等。第二，放射性废弃物处置责任规定的缺失，使放射性废弃物污染处置活动举步维艰。根据日本废弃物处置立法，灾害废弃物通常由各市、町、村负责处理。但是福岛核事故中产生的海量废弃物普遍受到放射性污染，无论在资金还是处理能力方面，都远远超出了地方政府的能力范围。第三，放射性污染废弃物应急处置标准和程序缺乏，给日本环境管理部门、企业和个人造成相当的困扰。

《特措法》共计7章63条。内容涵盖了涉事核电企业应当采取的应对措施（第9条、第10条）、事故所致放射性污染废弃物的处理（第11条至第24条）、污染清除措施（第25条至第42条）、费用分担（第43条至第45条）、杂则（第46条至第59条）以及罚则（第60条至第63条）等规定。该法自2012年1月1日起正式实施。该法颁布后，日本环境省、厚生劳动省、农林水产省等机关陆续制定了一系列省令、法规和技术导则以配合该法的实施。①例如，日本国会制定了《平成二十三年三月十一日に発生した东北地方太平洋冲地震に伴う原子力発电所の事故により放出された放射性物质による环境の污染への対处に关する特别措置法施行令》（平成23年12月14日政令第394号）http://www.env.go.jp/jishin/rmp/attach/go23_394.pdf；日本环境省颁布了《平成二十三年三月十一日に発生した东北地方太平洋冲地震に伴う原子力発电所の事故により放出された放射性物质による环境の污染への対处に关する特别措置法施行规则》（平成23年12月14日环境省令第33号）http://www.env.go.jp/jishin/rmp/attach/mo_h23-33a.pdf。

（二）立法目的与概念界定

《特措法》旨在应对福岛核事故引起的环境污染，通过规定国家、地方公共团体以及相关核电企业采取相应的措施，尽快减轻事故所致放射性物质引起的环境污染对人体健康和生活环境的影响，并处理事故所致放射性物质引起的环境污染。②《特措法》第1条。同时，《特措法》也对若干重要的法律概念做了界定。

第一，对“核电企业”的界定。《特措法》中“核电企业”的概念与《核电灾害对策特别措施法》规定的概念相同，③《核电灾害对策特别措施法》（1999年156号法）第2条第3款。系指释放事故所致放射性物质的核电企业。④《特措法》第2条第1款。

第二，对“废弃物”的界定。“废弃物”是《特措法》使用最为频繁的概念之一。《特措法》对“废弃物”的界定准用《处理和清扫废弃物的相关法律》的规定，具体包括垃圾、大件垃圾、灰烬、污泥、粪尿、废油、废酸、废碱、动物尸体、其他污染物和弃置物体、固态和液态物质等（土壤除外）。⑤《特措法》第2条第2款。废弃物被划分为“一般废弃物”、“特别管理一般废弃物”、“产业废弃物”和“特别管理产业废弃物”。⑥所谓“一般废弃物”是指工业废弃物之外的废弃物；一般废弃物中有毒、易爆、具有感染性、易对人体健康和环境产生危害的一般废弃物，被规定为“特别管理一般废弃物”；“产业废弃物”主要包括以下几种：伴随工业活动产生的灰烬、污泥、废油、废酸、废碱、废塑料等废弃物，以及其他政令规定的废弃物，例如航空废弃物和航行废弃物等。产业废弃物中的易爆、有毒、具有感染性的被称之为“特别管理产业废弃物”。参见《处理和清扫废弃物的相关法律》（1970年137号立法）第2至第5款。针对上述各类废弃物，《特措法》均规定了具体的处理标准。

第三，与土壤相关的概念。《特措法》界定了“土壤污染清除措施”，即对受事故所致放射性物质污染的土壤、草木、建筑物等采取的防止污染扩散的措施及其他相关措施——如清除与污染相关的土壤、落叶以及树枝、航道中堆积的污泥等。⑦《特措法》第2条第3款。所谓“清理出的土壤”是指对指定区域内的土壤污染实施清除措施时所产生的受到污染的土壤。⑧《特措法》第2条第4款。此外，该法还对“水道企业”和“水道用水供给企业”、⑨分别是指《水道法》（1957年177号法）第3条第5项规定的水道事业者和水道用水供给事业者，水道设施是指同条第8项规定的水道设施。“公共下水道”、“流域下水道”、“公共下水道管理者”、“产生的污泥等”、“流域下水道管理者”、“农用地”等相关用语做了界定。⑩“废弃物”是该法界定的一项重要概念。该法所称“一般废弃物”、“特别管理废弃物”、“产业废弃物”、“特别管理产业废弃物”、“一般废弃物处理标准”、“特别管理一般废弃物处理标准”、“一般废弃物处理设施”、“产业废弃物处理标准”、“特别管理产业废弃物处理标准”和“产业废弃物处理设施”沿用了《处理和清扫废弃物的相关法律》的相关规定（1970年137号立法）。

二、放射性污染废弃物处置基本法律制度

（一）法律责任主体与费用负担原则

1.法律责任主体

根据《特措法》的规定，国家、地方公共团体、企业（含核电企业、放射性废弃物处置企业等）和居民个人作为放射性污染处置义务主体对放射性污染废弃物处置负有义务。国家有义务采取必要措施处理核泄漏事故所致放射性物质引起的环境污染。①《特措法》第3条。国家必须按照环境省令的规定，收集、搬运、保管和处理指定的废弃物。日本中央政府代表国家对放射性污染废弃物处置负有法定义务，其依据在于日本的核电政策系由国家负责制定，因而政府必须承担相应的社会责任。地方公共团体积极配合国家的应急对策，根据各地区的自然条件与社会条件，在核事故应急处置中发挥适当作用。②《特措法》第4条。

核电企业应该对放射性物质污染处置负有如下义务：第一，涉事企业的污染处置义务。涉事核电企业必须尽力采取必要措施，配合国家和地方公共团体实施的应急处置对策，从而遏制和处理事故所致放射性物质引起的环境污染。③《特措法》第5条第1款。第二，涉事企业之外其他核电企业的配合义务。这类企业必须尽力配合国家和地方公共团体，实施处理放射性物质引起的环境污染的对策。④《特措法》第5条第2款。特定一般废弃物处理设施、特定产业废弃物处理设施的设置者，应该遵循《废弃物处理法》的技术标准和环境省令规定的技术标准，对该特定一般废弃物处理设施承担维持和管理的义务。⑤《特措法》第20条。此外，根据《特措法》的规定，国民也有义务尽力配合国家和地方公共团体实施的应急处置对策。⑥《特措法》第6条。

2.费用负担原则

放射性污染废弃物处置工作涉及巨额的费用支出，《特措法》就做了专门规定。第一，涉事核电企业是污染清理费用的首要承担者。在3.11福岛核事故中，福岛核电站及其管理人东京电力公司即为承担清除费用的责任主体。同时，根据1961年日本《核电损害赔偿法》规定，相关核电企业应当承担处理事故所致放射性污染所支出的费用。出于应急处置的需要，法律要求对受害人提出索赔的费用，责任人必须尽快予以支付。第二，除核电企业外，国家是承担放射性污染清除费用的重要主体。根据立法者的阐释，国家承担相关费用主要是基于社会责任方面的考虑。⑦[日]大塚直：《環境法における費用負担》，《月刊法学教室》2003年第269期。《特措法》要求国家、地方公共团体采取必要的财政措施推动事故所致的放射性污染。国家在及时履行自身支付义务的同时，还应当采取必要措施督促地方公共团体和相关核电企业积极履行各自的支付义务。

（二）放射性污染废弃物应急处置基本方针的拟定

为合理制定和实施放射性污染处置对策，《特措法》要求环境大臣以最新的科技知识为基础，制定放射性物质污染环境应急处置基本方针并提交内阁会议审议。基本方针应当包含：（1）事故所致放射性污染处置的基本方向；（2）与放射性污染环境监测相关的基本事项；（3）处理放射性污染废弃物的基本事项；（4）与土壤污染清除措施相关的基本事项；（5）被清理土壤的收集、搬运、保管等基本事项；（6）其他与处理放射污染相关的重要事项。环境大臣在制定基本方针方案时，必须事先与相关行政机关长官商议。基本方针获得内阁会议通过或者发生变更后，环境大臣必须及时加以公布。①《特措法》第7条第1款。

（三）放射性废弃物处置核心法律制度

1.放射性污染废弃物监测制度

完善的放射性污染废弃物监测体系，污染监测信息的及时公开，是消除社会恐慌、制定减灾决策的前提和基础。因此，《特措法》要求建立放射性污染废弃物监测机制、形成监测体系，对灾区放射性污染实施监测。一方面，为迅速掌握事故所致放射性污染状况，国家有义务快速构建健全统一的监测体制对放射性污染情况实施监测，并以适当的方法随时将监测结果向社会公开。另一方面，地方公共团体应该适当分担国家的放射性污染监测任务，采取配合措施对事故所致的放射性污染实施监测，并以适当方法履行信息公开义务。②《特措法》第8条。

2.“污染废弃物对策区域”指定制度

第一，污染废弃物对策区域的指定与变更。首先，《特措法》规定了“污染废弃物对策区域”（以下简称“对策区域”）指定制度。对策区域的确定是以地区内检测出的特定物质的辐射量为基础的。如果确定某地区内存在放射性污染废弃物，或者从其他情况综合判断，需要由国家采取必要措施对废弃物实施收集、搬运、保管和处理的地区，可由环境大臣将其指定为对策区域。地方行政负责人可向环境大臣提出申请，将各自辖区内符合上述规定条件之一的地区指定为对策区域。③《特措法》第11条。当指定污染废弃物对策区域的必要条件发生变化时，可对指定范围实施变更。④《特措法》第12条。

第二，对策区域内废弃物处置计划的拟定。为妥善处置对策区域内的放射性污染的废弃物，对策区域一经指定，环境大臣应当及时制定处置计划。处置计划至少应包括以下事项：(1)对策区域内废弃物数量和处理数量；(2)对策区域内废弃物处置目标；(3)达成处置目标所必需的基本事项；(4)其他适当地处置对策区域内废弃物的必要事项。⑤《特措法》第13条。与污染废弃物对策区域的指定一样，对策区域内的废弃物处置计划也可依情势变化做出相应的变更和调整。⑥《特措法》第14条。国家必须遵守对策区域内废弃物处理计划，收集、搬运、保管和处理对策区域内废弃物。⑦《特措法》第15条。

第三，《特措法》规定了对水道设施（沟渠、河流等）废弃物的调查义务。⑧《特措法》第16条。凡符合必要条件的水道事业人、水道用水供给人、公共下水道管理人、流域下水道管理人、工业下水道设施管理人、“特定一般废弃物”焚烧设施的设置者，以及排水设施的管理人，⑨如果市、镇、村根据《废弃物处理法》的规定，为处理特定一般废弃物和特定产业废弃物设置焚烧设施时，即为焚烧设施设置者。应该对水道废弃物实施调查。具体而言，上述主体须根据环境省令规定的方法，对水道设施产生的污泥等堆积物、焚烧设施产生的煤烟等灰烬的放射性污染状况实施调查，并向环境大臣报告调查结果。法律要求上述主体忠实履行报告的义务。环境大臣可依法责令不履行报告义务或者做出虚假报告的义务主体实施报告或改正报告内容。⑩《特措法》第16条第1款。

如果调查中发现废弃物的放射性污染超标，环境大臣可视具体污染状况将其分别指定为“有必要特别管理”的放射性污染废弃物和“特别管制”放射性废弃物。“特别管制”废弃物的指定应该依废弃物占有人（相关核电企业除外）的申请而做出。环境大臣可以要求申请者提交调查报告或数据，对申请实施书面审查；也可以命令其职员进入待指定废弃物的保管场所，对同该申请相关的状况实施现场调查。①《特措法》第18条第4款。上述两类废弃物的收集、搬运、保管和处理，都必须依照环境省令规定的标准实施。

3.“污染清除特别区域”指定制度

受各种复杂条件影响，核事故对日本各地区的危害程度不尽相同。《特措法》界定了其中需要实施污染清除措施的区域，并规定了针对这类区域的指定、变更程序。从地域及周边地域检测出的放射线量看，若该区域放射性物质导致了严重环境污染，或者出现环境省省令规定的必要条件，需由国家实施土壤污染清除措施以及被清除土壤的收集、搬运、保管和处理的地区，环境大臣可自行决定或者应都、道、府、县知事和市、町、村长官的申请，将该区域指定为“污染清除特别区域”（以下简称“特别区域”）。②《特措法》第25条“污染状况重点调查地域”的调查，国家、都、道、府、县以及市、镇、村等不同层级的主体负责实施。上述主体应该对各自辖区内受放射性污染的农用地、建筑物、树木及其他地面附着物采取清理措施。③《特措法》第35条。有关特别区域的法律规定主要包括以下几个方面的内容：

第一，对特别区域内污染状况的调查。国家有权对特别地域内的污染状况开展调查和检测。调查、检测工作完成，国家应公布调查结果。若有必要，国家行政机关长官可在必要限度内，命令职员进入污染特别地域内的土地和建筑物，对土壤和其他物质开展调查、检测。对调查、检测所需最小数量的土壤和其他物质，调查机关有权无偿取样。④《特措法》第27条。

第二，制定特别地域的污染清除计划。环境大臣在指定污染清除特别地域后，必须制定针对特别地域内污染物的清除计划。根据环境省令的规定，清除计划应规定以下事项：（1）污染清除措施的实施方针；（2）污染清除计划的目标；（3）达成计划目标的必要措施；（4）其他与实施污染清除措施有关的必要事项。⑤《特措法》第28条。

第三，特别区域的变更和解除。当指定的条件发生变更后，可以变更或者解除对特别地区的指定。⑥《特措法》第26条。“污染清除特别区域”的区域发生变更，或者特别区域内放射性境污染状况发生变化，环境大臣可变更污染清除实施计划。⑦《特措法》第29条。所有者等关系人对特别区域内污染清除实施计划的实施负有配合的义务。⑧《特措法》第30条第3款。

第四，特别区域的通知与公告。特别区域指定、变更解除，需对关系人做出通知。当特别区域的关系人或关系人的住所无法查明，无法履行通知义务时，国家可在政府公报上对实施该土壤污染清除措施的土地、清除措施的内容和其他环境省令要求的事项刊登公告。在规定期限内（自刊登之日起三个月内），若利害关系人未对土壤污染清除措施提出异议，则视为同意该土壤污染清除措施。

4.污染状况重点调查区域指定制度

所谓“污染状况重点调查区域”，是指在前述污染清除地区之外，被检出辐射量超标，并且被环境大臣指定为有必要实施重点调查、测定的地区。⑨《特措法》第32条。为确保污染清除措施顺利实施，《特措法》要求都、道、府、县知事针对“污染状况重点地域”内放射性污染状态超目标区域制定污染清除措施实施计划。具体而言，污染清除实施计划应包括下述事项：(1) 污染清除措施的实施方针；(2) 对象区域的范围；(3) 实施人员及其负责清理的区域；(4) 以对象区域内土地利用区分为基础实施的土壤污染清除措施；(5) 措施预计的起始时间；(6) 清理出的土壤的收集、搬运、保管和处理事宜；(7) 环境省令规定的其他事项。①《特措法》第36条。

5.受污染土壤的保管制度

《特措法》要求对特别区域内清理出来的受污染土壤实施严格的管理。对特定废弃物和清理出的土壤实施严格管制，任何人均不得随意丢弃受放射性污染的废弃物。受污染土壤的保管主要包括三种情形，即土地所有人等保管、国家保管和受委托机构保管。（1）如果国家认定特别区域内某处土地有必要实施土壤污染清除措施，则应当由土地所有人等（包括土地所有权的继承人）对清理出的放射性污染土壤及伴生的废弃物采取保管措施。（2）对于根据《核电灾害对策特备措施法》和《灾害对策基本法》设定的警戒区域，若无法知晓土地的所有者等保管义务主体，可由国家负责保管从该土地上清理出的土壤，并由环境大臣制作、管理被清理土壤的台帐信息。②《特措法》第31条。（3）对于清理出来的土壤以及伴随清除措施产生的废弃物（特定废弃物除外），负责实施（或者受委托实施）清理工作的主体必须遵照日本环境省法规的规定加以收集、搬运、保管和处置。③为了对放射性污染废弃物实施集中、统一的管理，舒缓废弃物最终处置场的压力，地方政府应该建立废弃物中间储存场所。废弃物被送往最终处置场所之前，可被暂时存放在中间存储场。环境省2011年10月制定的指导文件《中間貯蔵施設等の基本的考え方について》中，规定了中间储存的设置和维护、对周边居民健康的影响、设施环境影响评价等方面的内容。参见http://www.env.go.jp/jishin/rmp/attach/roadmap111029_a-0.pdf。

（四）其他关联制度

除了上述与放射性污染处置实体和程序相关的核心法律制度，《特措法》还规定一系列关联法律制度，以共同规范和指导日本灾后放射性污染废弃物处置工作。

第一，放射性污染废弃物处置资格制度。为保障放射性废弃物处置工程及人员安全，《特措法》要求只有具备相应资质的主体才能参与放射性污染废弃物的清除工作。例如，除国家以及受国家委托的具备废弃物焚烧资质的主体外，法律禁止随意焚烧特定废弃物；④《特措法》第47条。处置资格制度同样适用于收集、搬运、管理和处理特定废弃物的主体。⑤《特措法》第48条。

第二，放射性废弃物处置强制报告制度与强制检查制度。环境大臣可依法在必要限度内，要求相关核电企业就其应该采取的配合措施提交必要的报告；要求特定废弃物收集、搬运、保管和处理的主体针对特定废弃物收集、搬运、保管和处理提供必要的报告。此外，负责实施“污染清除特别区域”污染清除措施的主体，应就其污染清除措施的实施情况向环境大臣提交必要的报告；制定污染清除实施计划的都、道、府、县知事，也可以要求实施污染清除措施的主体和其他相关人员就各自负责的污染清除措施提交报告。⑥《特措法》第49条 。

《特措法》规定的强制检查制度主要体现在，环境大臣可令其职员在必要情况下，进入相关核电企业的办事处、公司及相关场所，检查涉事核电企业在执行配合措施方面的账目文件和其他对象并实施无偿取样。⑦《特措法》第20条第1～5款。类似规定也适用于对“污染清除特别区域”实施污染清除措施的主体。对于违背强制检查义务的主体，法律赋予行政机关（中央和地方）采取强制措施的权力。例如，可以对指定废弃物保管人设定检查期限、命令当事人变更特定废弃物收集、搬运、保管和处理的方法、采取适当处理该特定废弃物的措施和其他必要措施。①《特措法》第51条。

第三，研究环境教育制度。为综合有效地推进处理放射性相关政策的实施，《特措法》要求国家致力于推进降低放射性污染对人体健康和生活环境影响等问题的调查研究，加快技术开发，普及研究成果。此外，法律要求国家和地方公共团体致力于普及事故对人体健康、生活环境的影响等方面的知识和情报，以增进国民对放射性物质污染相关政策的理解和配合。《特措法》之后的立法还强调对污染清理从业人员的培训，以增进人员技能、提高他们劳动防护的能力等。②参见日本环境省，《除染等の作業に係る人員の教育等の体制強化について》，2011年12月27日，http://www. env.go.jp/jishin/rmp/attach/brief20111228_mat03.pdf。

第四，放射性污染废弃物处置补助金制度。为加速农业和林业领域的放射性污染废弃物处置，以及对强化对废弃物处理设施的监测，日本政府制定了《放射性污染废弃物处理加速化事业补助金》和《废弃物处理设施监测事业补助金》两部行政法规。③参见日本环境省：《放射性汚染廃棄物処理加速化事業費補助金交付要綱》，2012年12月28日，http://www. env.go.jp/jishin/rmp/fiscal/subsidy05/01_yoko.pdf；《廃棄物処理施設モニタリング事業費補助金交付要綱》，2012年4月16日，http://www.env.go.jp/jishin/rmp/fiscal/subsidy02/01_yoko.pdf。前法通过向援助对象提供补助金，加速处理农用地存放的受到污染的水稻、牧草等农林作物；后法规定，国家向《特措法》和《废弃物处理和清扫法》中放射性物质监测设施和指定的废弃物处理中心提供一定的补助金，以减轻此类机构在环境监测方面的负担。

第五，刑事法律责任制度。《特措法》规定了相对严格的刑事法律责任，对违反相关义务的行为人实施处罚。例如，行为人违反规定丢弃、焚烧、收集、搬运、保管和处理放射性污染废弃物的，可处5年以下有期徒刑，并单处或者并处1000万日元以下的罚金。非法弃置或焚烧放射性废弃物的犯罪未遂形态也应当接受处罚。④《对措法》第60条。行为人拒绝、妨碍、逃避法定人员进入规定区域、实施调查和取样的，违反申报、报告义务的，处三十万日元以下罚金。⑤《对措法》第62条。对于违反相关规定的法人，除对法人处罚金外，还对法定代表人、代理人等自然人同时课以高额罚金。⑥《对措法》第63条。

三、对日本放射性污染废弃物处置法律制度的评价

《特措法》颁布之前，在日本环境法体系之下，基本都将放射性物质排除在大气污染、水污染和土壤污染的规制范围之外。⑦[日]大塚直：《放射性物質を含んだ廃棄物·土壌問題》，载髙橋滋、大塚直主编《震災·原発事故と環境法》，2013年，第112页。在福岛核事故发生前，日本立法机构已经提出了将放射性物质从原子能事业者的管理下剥离的构想。⑧参见原日本经济产业大臣海江田万里在第177回日本国会众议院经济产业委员会内阁委员会联合审查会的发言，平成23年4月27日。另见[日]田中良弘：《放射性物質汚染対処特措法の立法経緯と環境法上の問題点》，载《一橋法学》，2014年第13卷第1号。《特措法》的制定和实施，在很大程度弥补了日本放射性污染处置法律制度方面的缺失，改变了因核电事故导致普通环境中放射性污染处置无法可依的状态。总体上看，日本放射性污染废弃物处置法律制度具有以下几个方面的特征。

第一，自发清理与强制清理相结合。《特措法》规定涉事核电企业负有的自发清理的义务，涉事核电企业应当依法自行处置厂内的废弃物以及受污染土壤。处置过程中，涉事企业应当履行派遣专业技术人员派遣、提供放射线伤害防护器材等义务。为确保涉事企业能自觉履行自发清理义务，该法赋予了国家和地方公共团体强制要求涉事核电企业采取配合措施的权力。一方面，对于拒不履行配合义务者，环境大臣可依法实施劝告或者予以公告。①《特措法》第27条。另一方面，强制清理也体现在对关系人异议的排除上。例如，即便污染清除措施未能得到利害关系人同意，或者关系人对土壤污染清除措施存有异议，但是行政机关认定该土地受到了放射性污染并可能危及周边人群健康时，国家可在必要限度内毋需利害关系人同意而直接对该土地实施污染清除措施。

第二，十分重视公众参与和与机构间的协同配合。《特措法》规定的各项制度，十分重视公众参与和部门间的协商。例如，在污染废弃物对策区域的指定和变更过程、对策区域内废弃物处理计划的拟定过程，充分贯彻了协商机制。协商制度既包括行政机构之间的协商，也包括行政机构和专家机构之间的协商。例如，环境大臣在制定和修改废除与放射性污染废弃物处置相关的环境省令时，必须事先听取核电安全委员会的意见。放射性废弃物处置提倡国家与地方公共团体的配合。又比如，国家和各级地方政府在认为必要时，可以要求相关地方公共团体给予必要的配合，以共同推进污染废弃物的处置。②《特措法》第28条第3款。协同、配合要求的提出，有利于最大程度的调动各方社会资源，使决策过程更趋科学合理，进而提高放射性废弃物应急处置的效率。

第三，体现了“国民负担最小化”的立法指导思想。“国民负担最小化”原则是指在赔偿受害人方面，尽量减轻国民负担。这一思想在负担费用的顺位和范围方面体现得最为明显。并且，《特措法》对费用负担和相关责任的履行提出了时间上的限制，上述义务的履行均以“迅速”为基本要求。“国民负担最小化”也体现在后续的与放射性污染处置相关的立法中。③例如，受此指导思想的影响，2011年8月制定的日本《原子力损害赔偿支持机构法》就确立了三个方面的立法目的：第一，向受害人迅速提供损害赔偿的措施；第二，稳定东京电力公司福岛核电站的状态、避免对同事故处理相关的企业产生恶劣的影响；第三，保障电力的平稳供应。“国民负担最小化”指导思想的贯彻，由日本政府承担相应的社会责任，既有利于灾区居民生活的恢复、保障灾区重建工作的实施，也有利于福岛核电站大规模核污染损害后推动核电政策的继续发展。

第四，重视程序保障，尊重和保护当事人的实体权利。④《特措法》第49条第6～7款。一方面，《特措法》的规定体现了对当事人财产权利的尊重。例如，行政机关工作人员依照命令进入土地和建筑物实施调查检测和取样时，需对土地和建筑物的所有者、管理者和占有者等利害关系人履行通知的义务。在工作人员进入上述区域时，也负有表明身份的义务。另一方面，该法也凸显了对当事人人身权利的保障。例如该法明确规定，强制进入取样等强制检查权限，不得被用于犯罪搜查。⑤《特措法》第50条第7款。严格的程序保障措施以使该法的规定能最大限度的合宪，有利于该法在实施过程中减少来自地方自治体、企业和个人的阻力，从而实现立法目的。

第五，自行处置、委托处置与代位处置相结合。放射性废弃物处置工作具有高度的专业性，仅凭地方环境行政机构自身的力量，难以满足处置工作的要求。因此，《特措法》规定了灵活处置原则，使义务主体自行处置与委托处置相结合。例如，负责实施“污染清除特别区域”和“污染清除实施区域”土壤的污染清除措施的主体，可自行或者委托其他机构，依法定标准实行污染清除措施。此外，当地方行政负责人（知事、村长等）受污染清除体制、技术水平等因素的限制难以满足除污要求时，可申请由国家代位实施污染清除措施。代位处置主要表现在灾区放射性废弃物临时处置场和临时焚烧炉设置等方面。①2012年10月召开的第五次“灾区废弃物处理推进相关的内阁幕僚会议”研讨报告指出，应该通过国家直接处理、代行处理，在灾区临时处置场和临时焚烧炉设置方面继续努力。

作为迄今日本应对福岛放射性污染立法中综合性极强的一部应急立法，《特措法》的颁布和施行对日本社会产生了深远的影响。通过建立一系列的法律制度，该法日本灾后对放射性污染废弃物处置进行了合理的引导和规范。该法的实施，改变了日本社会因立法不足而导致的放射性污染废弃物处置在灾后较长的时间里无法可依的事实。而在该法成立到正式生效之前，日本环境省和日本原子能灾害对策本部制定的相关《考虑方案》、《方针》等，逐步按照该法并入法律实施的轨道——亦即，在没有明确法律基础的状态下，仍然先行采取事实上应对措施。②[日]大塚直：《放射性物質による汚染と回復》，载《環境法政策学会誌》16号《原発事故の環境法への影響》，2013年，第18页。同时，通过对国家、地方自治体、核电企业和公民个人在放射性污染废弃物处置方面权利、义务的划分，使灾后重建工作中放射污染废弃物处置工作具备了可遵循的实体和程序规范。这对于厘清各方权责义务、增进灾后居民安全保障、加速灾区恢复重建具有重要的作用。

虽然该法在制度构建方面有诸多积极意义，但是作为一部应急色彩十分浓厚的立法，该法难以解决放射性污染处置的全部法律问题。同时，该法的部分规定也存在不足之处。归纳起来，问题主要存在于以下几个方面：

第一，作为强制性规定的“配合”义务本身存在一定的缺陷。现实生活中，污染重灾区和普通受污染地方之间在放射性废弃物填埋、焚烧等方面的矛盾，仅仅凭借协调和呼吁很难产生实质效果。灾后在日本社会引起广泛讨论的“广域处理”问题最具代表性。由于重灾区对放射性污染废弃物的处理能力有限，因此日本环境省主张将部分处理能力转移到邻近或者受灾较轻、处理能力富余的地方去处理。出于对潜在放射性污染的强烈担忧，“广域处理”的主张受到了废弃物接收地居民的普遍抵触。因此，强制的“配合”义务的合理性问题也因此受到怀疑。

第二，对于备受关注的放射性污染引发的损害赔偿问题，该法仅做了原则性的规定。在实际操作中，由于财力有限，由涉事核电企业承担处置费用的可行性问题在法律实施过程中遭到质疑。关于放射性污染损害范围的认定及其他技术性问题，日本正在陆续通过专门机构制定相关标准加以克服。③2013年1月30日，日本文部科学省下设的“原子力损害赔偿纷争审查会”对放射性污染损害范围的认定指标做出了第三次修正，通过了《原子力损害赔偿范围判定相关指标》，追加了农林渔业、食品产业因核事故导致声誉受损的认定标准。此前，已经对与自主避难相关的损害、避难区域变动受到损害的个人和企业赔偿问题做了规定。参见日本文部科学省原子力损害赔偿纷争审查会：《東京電力株式会社福島第一、第二原子力発電所事故による原子力損害の範囲の判定等に関する中間指針第三次追補》，2013年1月30日。http://www.mext.go.jp/component/a_menu/science/detail/__icsFiles/afieldfile/2013/02/12/1329116_7.pdf。

第三，该法在与其他关联法律的协调方面尚存在改善的空间。该法附则部分对《地方自治法》、《土地收用法》的部分修订等法律作了订正。但是，当前日本社会关于原子能损害保险问题的认定仍然存在广泛的争议，该法并未针对放射性污染处置与《保险法》、《原子炉规制法》在法律责任问题方面的协调适用做出说明。因此，相关具体措施的实施仍有赖于行政部门以省令、命令、导则等形式不断加以补充和完善。

（责任编辑：马 斌）

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1674-9502(2015)01-073-10

澳大利亚南昆士兰大学法学院

2014-10-28