高校学生事务管理行为可诉性标准及司法介入限度

张立刚

(山东警察学院法律部,山东济南250014)

高校学生事务管理行为可诉性标准及司法介入限度

张立刚

(山东警察学院法律部,山东济南250014)

高校学生事务管理行为可诉性是指高校因其管理行为损害学生合法权益而成为行政诉讼被告的可能性。高校学生事务管理行为具有可诉性已是我国学术界的基本共识,司法介入高校学生事务管理行为应以是否妨碍学生受教育权实现和侵害其公民基本权利作为判断标准,遵循比例原则、普遍的道德认可等原则,对其进行法律审查或事实审查。

学生管理;可诉性;标准;司法介入

高校学生事务管理行为可诉性是指高校因其管理行为损害学生合法权益而成为行政诉讼被告的可能性。该问题自1999年“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”(以下简称“田永案”)后开始进入学术研究视野。随着人权保障思想的传播、学生权利意识的觉醒和法治国家建设进程的推进,类似“田永案”这样的校生纠纷案例在全国各地累年多有,但各地法院裁判标准不一,学术界也颇多争议,因此,有必要对该问题作进一步梳理、研究。本文首先对大陆法系及英美法系和我国有关理论学说进行概略梳理,意图厘清可诉性问题的发展逻辑,进而提出判断高校学生事务管理行为的可诉性标准,最后论及高校学生事务管理行为的司法介入限度问题①。

一、高校学生事务管理行为可诉性理论界说

1.西方国家关于高校学生事务管理行为的可诉性学说。第一,大陆法系。德国在类似高校等公益机构管理行为可诉性问题上的认识沿着“特别权力关系论—基础关系和管理关系论—重要性论”的脉络发展。在基于契约合意或强制等特别的法律原因形成的特别权力关系中,一方有概括性的命令与惩戒权,相对方则负有忍受与服从的义务,强调行政权的优越性,排除依法行政、法律保留原则的适用,相对方不能提起司法救济,其基本人权显然受到严重忽视。二战后,随着人权保障和法治国理论的发展,特别权力关系理论逐步瓦解。1956年,德国学者乌勒提出将特别权力关系区分为基础关系和管理关系的理论,主张在由直接关涉特别权力关系产生、变更和消灭的事项如学生身份取得、被开除等而引起的基础关系中,高校等所做出的行为视作行政处分,相对方可提起行政诉讼,而在管理关系中,高校管理行为属于内部事务,相对方不得提起行政诉讼。该理论虽然有利于保障相对方在基础关系中的重要权利,但却也将在管理关系中相对方某些宪法基本权利排除在法律保障之外。鉴于此,德国联邦宪法法院在20世纪70年代通过司法判例确立了“重要性理论”,主张只要是涉及到当事人基本权利的“重要性”事项,不论基础关系抑或管理关系均受法律保留原则约束和适用司法救济。法国虽属大陆法系但其行政法是判例法,其行政法院可以包揽一切内外行政事务的审理,判断高校等公益机构管理行为的合法性主要是依据“公务理论”,主张只要高校等公益机构直接以满足公共利益为目的,其行为则应受行政法调整,行政法院将对其行为合法性介入审查。

第二,英美法系。英国法院主要依据“公共职能理论”来判断高校等公益机构管理行为的合法性问题,其判断标准主要有:a.政府在不存在这些机构时将自己去从事相关管理活动;b.这些机构是否在政府支持下设立的,或得到政府的默许、鼓励而进入公共管理领域;c.这些机构是否享有垄断性和广泛性的权力;d.相对方是否同意接受管理方的约束[1]。美国法院有尊重大学自治的传统,在1970年“德伯戈格诉凯利案”前常以“特权”为理由排除对高校管理行为的司法审查,而高校一般认为“学生的所有权利来自于学校的赏赐”[2]。自“德伯戈格诉凯利案”之后,正当程序原则的司法适用范围呈现出爆炸性的扩张,围绕学生权利的诉讼开始增长,法院适用“正当程序”“武断专横和反复无常”的标准来审查高校管理对学生重大权益有重大影响的行为。

2.我国关于高校学生事务管理行为可诉性的学说。第一,“内外部行政行为说”。我国法学界多数学者认为,虽然在大陆法学理论中并无明确的特别权力关系概念,但特别权力关系理论事实上影响了我国行政立法、司法和理论研究,表现为主张行政有内部行政与外部行政的区分,只有外部行政行为才可诉,内部行政行为不可诉,在行政诉讼受案范围上采取了内外部行政行为的划分标准,致使“只有行政机关才是行政诉讼被告”片面认识的产生。在高教管理领域,教育法学界一般认为高校对学生的管理关系就是特别权力关系,人们由此习惯上认为高校对学生的管理行为是学校当然的权力;司法实践中,法院一般认为高校学生管理行为属于依其职权进行的内部管理行为,驳回相关诉讼请求,避免对高校的管理行为进行司法审查。由此,高校直至“田永案”前长期处在一种无讼状态。

第二,“法律授权组织说”。高校作为法律授权之组织而成为行政诉讼被告即是由法院在“田永案”中所确认,法院审理认为,“在我国目前情况下,某些事业单位、社会团体,虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼,而是行政诉讼。”[3]但是,法律授权组织说忽视了高校区别于行政机关所具有的独立性和自治性特点,并没有为司法审查介入高校管理行为的范围提供明确的指导规则[4]。故而,虽然“田永案”被最高人民法院作为指导性案例公告,但在其后的高校纠纷案件中,各地法院裁判理由和审理结论仍是五花八门。

第三,“公务法人说”。在对“田永案”的讨论中,有学者提出了“公务法人说”,认为作为事业法人的高校法律地位比较特殊,在功能及与其利用者之间关系方面和大陆法系的公务法人有很多相似之处,主张将高校等事业法人定位于公务法人。其结论是,高校与学生的关系不是民事关系,也不是普通的行政关系,而是具有特别权力因素的关系;学校涉及学生重要或基本权利的管理行为均属于具有行政行为效果的行为,学生对此有异议,完全可以通过行政复议、行政诉讼等途径解决,不宜将其推入民事诉讼范围或置之不理[5]。

第四,“三重法律地位说”。有学者认为,高校具有三重法律地位,即作为行政主体、作为行政相对人和作为民事主体。依据“重要性”理论,在高权性质的管理行为面前,不应存在权利保护的真空地带,所有在社会生活中具备某种重要性地位的权利均须受到司法保障。因此,高校作为行政主体在作出高权性质的管理行为时,如果对学生的某些权利义务产生根本性的影响,即应视为行政行为,应接受司法审查(纯粹学术判断行为除外)[6]3-30。

第五,“公法人中的特别法人说”。有学者认为,高校依公法设立、享有法定的行政权力、具有完全的权利与责任能力,而且只从事特定的向公众提供教育服务的公务,与政府保持一定的独立性而非其附属机构,因此,高校是公法人中的特别法人,其与学生间的关系不是普通的行政关系,而是具有特殊性的行政关系,因而高校可作为行政主体成为行政诉讼的被告[7]。有的学者也主张类似的观点,认为高校是由国家设立的、以培养专门人才、开展学术研究为目的、为不特定多数人服务的公立公益性机构,是以公权力主体身份行使权力履行义务的法人组织,当其作为行政法律关系的主体时就具有行政上的权力并承担行政上的义务[8]。

综上,我国大陆高校经法律授权行使一定公共管理权力从而成为适格的行政主体,对此,学术界达成了基本共识。从司法实践看,自“田永案”以来,高校管理行为具有可诉性也逐渐获得大陆法院的确认。此外,在我国台湾地区的高校与学生关系领域, 1995年“司法院大法官会议”第382号解释规定只有学生受到退学或类似改变身份损及受教育机会的处分时才能提起行政争诉;而2011年“司法院大法官会议”第684号解释对此做了变更,认定只要高校对学生所作行政处分或其他公权力措施侵害了学生的受教育权或其他基本权利,学生就有权提起行政诉讼。因此,第684号解释的颁布标志着特别权力关系理论在台湾高校与学生关系领域的消亡。

二、高校学生事务管理行为可诉性标准

1.高校学生事务管理行为可诉性判断标准辨析。我国学术界在高校学生事务管理行为可诉性判断标准问题上,主要有以下几种代表性观点:一是高校学生管理行为是否足以改变学生的在学身份;二是高校学生管理行为是否具有外部性,表现为影响公民受教育机会的实现,或者涉及学生受教育权利的完整性而影响学生的未来发展;三是高校学生管理行为是否对学生的公民基本权益如财产权、人身权等有重大影响;四是以重要性理论作为判断标准;五是主张只要是学校所采取的致使学生承受不利负担、并做成书面决定的非难性或惩罚性措施,司法审查均可介入[9][10]。

第五种观点凸显对学生权利的全面保障,但司法审查过度介入高校管理领域会不合理地压缩高校自治空间,对于高校充分履行教育职能是非常不利的,对于我国司法实践来说也过于超前了。虽然现今无论在大陆法系还是英美法系国家,高校学生事务管理行为的可诉性确定无疑,但两大法系国家的法院在判断高校管理行为是否属于司法审查范围时较为谨慎,需要综合考虑多种因素的影响,如高校的法律性质、与政府的关系、权力行使的目的和方式、公共利益衡量等等。而且,法院对高校管理行为的司法审查一般持克制态度。大陆法系法院一般只在高校管理行为影响学生重要权利的实现时,才介入审查;英国的法院如果认为争讼双方有其他更方便和有效的法律救济途径时不会介入审查高校管理行为的合法性,美国法院的克制意识则更为强烈,至今仍坚持以“学术克制”作为介入高校纠纷案件的基本原则[11]。可见,两大法系的司法审查与高校管理行为之间始终保持一定的距离,高校仍然享有合理的自治空间和自治权限,这对我们确立高校管理行为可诉性标准具有借鉴意义。因此,第五种观点是不足取的。

依德国的重要性理论,凡是高校管理涉及学生基本权利的重要事项,司法审查均可介入,其他国家也以类似的方式确认了这一主张,如美国司法实践中常以“生命、自由与财产”作为学生的重大权益来审查高校管理行为;重要性理论对我国司法实践和理论认识的影响也是非常明显的,上述公务法人说、三重法律地位说、公法人中的特别法人说显然是以重要性理论作为理论依据,法院目前受理的校生纠纷案件多是关于开除学籍、退学、毕业证及学位证的颁发等涉及受教育基本权利被侵犯的案件。但是,何为“重要性”、如何确定重要性与否却是不确定的,这是重要性理论的一大缺陷,对重要性理论批评的焦点也多集中在其划界困难这点上。因此,如何在立法中适用重要性理论和确定司法保护的范围目前仍然是一大难题,各国似乎也并没有一个很好的办法。由此,以重要性理论作为标准判断高校管理行为的可诉性可能会面临着与第五种观点同样的困境:由于“重要性”的不确定而导致判断高校管理行为可诉性的标准过于宽泛从而不恰当地降低高校管理行为应有的独立性。

2.我国高校学生事务管理行为可诉性判断标准。虽然不宜将重要性理论作为判断标准,但重要性理论为确立高校管理行为可诉性标准做出了方向性的理论界说,其指导意义是不容忽视的,“《行政诉讼法》亟待修正,而且修正的方向是:对于行政诉讼的范围不应当根据行为的类别而应当根据行为所涉及的权利来划界。也就是说,行政诉讼的范围应当根据行政相对人的受保护权利的轻重,而不是根据行政主体的行政行为的内部与外部界线划定。”[12]第一、二、三种观点可看作是重要性理论在高校与学生关系领域的具体展开,在中国制度语境和司法实践下对重要性的内涵作出了较具体的界定。不过,无论高校管理行为影响学生在学身份还是是否具有外部性问题,都可归结为影响学生受教育权实现问题。所以,综合我国大陆现有的司法实践和台湾地区第684号解释的内容,笔者以为,应以如下两个标准来判断高校学生事务管理行为的可诉性。

标准一,妨害学生受教育权实现。上述域外教育法制的变迁历程表明,高校学生事务管理行为具备可诉性,是世界各国行政立法殊途同归的一个共同特点;在我国,虽然立法回应滞后,但是,不仅是学术界已就高校学生事务管理行为可诉性达成了基本共识,就是司法实务界对司法审查介入高校管理行为和行政主体的界定也逐渐形成了新认识。而在这些制度变迁的背后,我们发现,无论域内还是域外,导致变迁发生的根本原因正在于受教育作为一项宪法基本权利其“权利保障的价值超越了特定事业目的之价值”[13]。

从实施主体上看,教育可分为国家教育、社会教育和家庭教育。在早期人类社会,教育被认为主要是家庭的职能,其责任由家长承担。19世纪末以来,教育被视为国家富强进步和个人安定康乐的先决条件,开始成为对国家和社会发展有重大影响的社会性事业。受教育成为公民的宪法基本权利正是源自近代以来人们对教育在国家、社会发展和公民个人幸福实现中重大价值的认识:一是教育能加速人类知识边界突破进程进而推动整个社会智力成长和民族素质的提高,即所谓“百年大计,教育为本”,教育是立国之本、民族兴旺的标记;二是教育的普及有利于社会共同价值准则的建立和遵守,有利于国家内部各民族、各群体的和平共处和社会的安定;三是教育的普及有利于民主政治制度的建立、巩固和完善,因为我们难以想象,在一个充斥着文盲、半文盲的国度里,民主政治制度能够有效地运行;四是受教育权是公民更好地享有和实现其他基本权利的基础和保障。正因为此,世界各国越来越认识到由国家实施教育的重要性,开始教育立法,改变原有的教育行政体制,把教育管理上升到国家行为高度,以行政手段发展教育,确立义务性的国民教育体制,受教育因而演变为公民对国家应尽的义务而载入宪法。20世纪初以来,各国普遍加强了政府对教育的责任,反映在宪法上,就是文化教育成为现代宪法的主要内容,而受教育的性质则从公民的一项基本义务嬗变为公民的一项基本权利。20世纪中叶以来,受教育被作为基本人权载入《世界人权宣言》(第26 条)和《经济、社会、文化权利国际公约》(第13条),受教育权不仅受到各国国内法的保护,而且也进入到了国际法保护领域。因此,作为宪法基本权利,受教育权不但对国家权力有直接的拘束力,而且对高校等教育机构也有直接的拘束力[14]316-318。在现代社会,在教育领域分享国家服务是公民实现其基本权利的必要条件,如果高校的管理行为妨害了公民受教育权的实现,就构成支持司法审查介入高校与学生关系领域的一大基本理由[15]326。

国际人权公约、各国宪法和有关教育立法都普遍规定了受教育权的内容,因此,受教育权的内涵十分丰富。根据《教育法》第9条第2款、第36条第1款和第42条的规定,在我国,受教育权的内容主要包括平等受教育权、受教育条件权和公正评价权。其中,平等受教育权的核心内容是受教育的机会平等,而受教育机会平等应包含以下方面:(1)入学机会平等。这是平等受教育权的关键,特别是在我国高等教育资源紧缺,各地教育发展不平衡的情况下,保证这种平等尤为重要。(2)成功机会平等。高校应当保障学生在受教育期间,对其一视同仁,为其创造同等的发展空间,使其获得同等的成功机会。(3)就业机会平等。就业权是受教育权的自然延伸,不保证学生的就业机会平等,平等受教育权就不完整。如果高校管理行为妨害学生上述教育权利的实现,学生就此提起行政诉讼,法院应当介入审查该行为的合法性。

具体到我国受教育权可诉性问题,受教育权虽然不在《行政诉讼法》第11条规定的受案范围之列,但也不在第12条规定的排除条款之列,其可诉性与否当取决于其他法律的具体规定。《教育法》第42条规定(受教育者有权)“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”,其中可提起诉讼的“合法权益”是否包括受教育权?首先,条文使用了“等”这样的概括性表述,《高等教育法》第53条也概括性地规定“学生合法权益受法律保护”,因此,“等合法权益”完全应当包括受教育权在内;其次,受教育权不涉及国家机密,《教育法》也未规定高校就其管理行为所作决定乃终局裁决,完全没有理由将受教育权纠纷排除在司法审查之外[16]。因此,如果不是现实利害的算计压倒法律理性的思辨,受教育权可诉性问题完全可由法院在司法实践中通过法律解释技术加以解决,这在法理上不存在任何疑问。否则,任由受教育权纠纷发展为无人问津的司法真空地带,就是高校自治的“暴政”。

标准二,侵害学生作为公民的基本权利。支持司法审查介入高校与学生关系领域的另一基本理由是,教育领域的管理措施不仅有照顾性的,也有侵害性的,理应属于法律保留的范围[15]326。所谓法律保留是指必须由立法机关通过法律来限制公民的人身自由和财产等权利,非由法律授权,行政主体不可侵犯或限制宪法所保护的公民基本权利。在受教育期间,学生的另一身份是普通公民,其作为公民享有的基本权利理应受到法律保护,不受非法侵犯。我国宪法规定,公民的合法私有财产、人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯,公民的通信自由和通信秘密受法律保护等。《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》也有相关规定。但是,现实生活中,高校学生管理行为侵犯学生基本权利的现象却屡见不鲜,相关案例也多见诸报端。如1999年湖南某高校6名因同寝过夜被勒令退学的男女学生以学校张榜公布其姓名侵犯其隐私权和名誉权为由,起诉校方侵权并索赔经济和精神损失;再如,2003年“重庆邮电学院女生怀孕被勒令退学案”侵犯学生性自主权、2008年“北京物资学院被诉‘逼疯’学生案”侵犯学生生命健康权、2012年“78名学生诉中国政法大学奖学金调整案”侵犯学生财产性权利等等。学生虽负有服从学校管理的义务,但管理义务的服从却不是绝对的、毫无条件的。《教育法》在规定高校行使自主管理权“不受侵犯”的同时也规定高校要“依法接受监督”,规定高校负有“维护受教育者合法权益”的义务,规定学生有权“对学校侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”,《高等教育法》也规定“高等学校学生的合法权益,受法律保护”。因此,学生作为公民的基本权利受到国际人权公约、我国宪法和教育立法的明确保护,高校管理行为侵犯这些基本权利理应受到司法审查,法院不应以高校管理行为是内部管理行为为由做出不予受理、驳回起诉等结论。

由于行政诉讼立法的不明确,为适应司法救济的需要,有人主张高校与学生的关系应视为合同关系,是平等主体间的教育服务关系,应适用民事法律规范加以调整。但是,从历史发展角度看,我国高校自主办学和管理权的取得是从上世纪80年代开始进行的扩大高校自主权改革的产物;从其产生过程和性质来看,高校自主办学和管理权不是一种民事权利而是政府下放给高校独立行使的行政权[17]。因此,即便是学生作为公民的基本权利受高校管理行为侵害,也不应以民事诉讼法律加以救济。更重要的是,适用民事诉讼法律非常不利于学生基本权利的保护。法院在民事诉讼和行政诉讼中对高校管理行为的审查标准有本质的不同。一方面,法院在民事诉讼中不能直接审查高校就其管理行为所做出的决定;另一方面,根据《民事诉讼法》第64条的规定,法院在民事诉讼中负有收集、调查诉讼证据并运用证据查明和证实案件真实情况的法律责任,法院完全可以忽视高校就其管理行为所认定的事实及所持理由而代以自己所认定的事实及所持理由进行判决。如此一来,作为非教育机构和非教育专业人士的法院和法官如果以自己的意见代替高校的意见,既不符合教育规律,也必然会挤压高校的自治和自主权,同时也会增加不合理甚至是荒谬判决出现的可能性。在这样的情形下,法院以高校与学生为内部管理关系作挡箭牌做出不利于学生判决或放弃诉讼管辖的可能性必然会加大。《教育法》和《高等教育法》规定高校“按照章程自主管理”“依法自主办学”,可见,高校学生管理行为实际是法律赋予其对内部事务进行处置的自由裁量行为,而根据《行政诉讼法》第5条、第54条等规定,法院在行政诉讼中对自由裁量行为所采用的审查规则是判断其有否被滥用,如果高校做出的管理行为是合理的就不构成自由裁量权的滥用,那么,法院就必须尊重而不能代之以自己的意见加以撤销,学校的自主权就得到了充分的尊重。由于行政诉讼只是对高校管理行为是否合法、滥用进行审查而不涉及教育专业知识,与高校自治保持一定的距离,法院必然乐意介入,既合乎高校管理行为性质的法律要求,也有利于学生基本权利的保护,同时也促使高校做出的管理行为更加合理化和规范化。

三、高校学生事务管理行为的司法介入限度

1.司法介入原则。教育在一个社会里处于较为独特的位置,高校保持适度的独立性对于整个社会及其本身都是必要和有益的。如果司法审查过度介入教育管理领域,必然压缩高校自治空间,不利于高校提高教育管理效率和教育职能的实现。法院介入校生关系领域在保护学生基本权利的同时必须要尊重高校的自主管理权和学术自由权,因此司法判断的做出必须遵循一定的原则。一是比例原则。在行政法里,比例原则是指一项涉及基本权利的行政权力其目的和所采取的手段之间应遵循相当比例,其具体内容包括妥当性原则、必要性原则和均衡性原则。比例原则要求法院在评判高校管理行为时必须考量:(1)高校所采取的管理行为是否能够达到教育管理所要实现的目的;(2)高校管理行为是否为实现教育管理职责所绝对必需且对学生基本权利限制或损害最小;(3)高校管理行为所侵害的学生基本权利与高校期待实现的教育目的之间是否相称,是否给学生造成过度的负担。二是普遍的道德认可原则[18]。教育承载着社会公共利益,法院在对高校管理行为做出评判时应当同公众一般的公平正义观念、文化心理和平均价值观念相契合,有利于发挥法律对教育事业的引导、保障、监督作用。

2.司法介入方式。无论是大陆法系国家还是英美法系国家,司法介入高校管理领域的基本出发点是制约权利侵害行为和防止不正当程序而不是对高校内部教育过程的法律化。因此,法院避免在司法过程中处理实质上的学校教育问题,主要是针对高校管理权的行使进行审查[19]。其理由主要在于高校自主管理权和学术自由应受尊重、法院不谙涉案的教育专业知识和技术、提高纠纷解决效率等。因此,一般认为,法院介入高校管理领域主要是审查高校管理决定中的法律问题,对事实问题则应尊重高校就其管理所作决定。对于涉及教学秩序管理、学术活动管理及高校就此所作决定等实质的教育教学专业问题,法院应保持中立,如果学生认为妨害其教育权实现就此提起诉讼,法院只能进行法律审查,除对高校抽象管理行为的合法性审查外,其核心内容是对高校所作管理决定是否遵循了正当程序原则进行审查。正当程序原则要求高校在做出涉及学生基本权利的管理决定时,应当履行告知、听取学生意见、说明理由等程序,否则高校管理决定不能成立, 2005年《普通高等学校学生管理规定》对此做出了明确规定。对于那些学生日常学习生活秩序等涉及非实质教学、学术活动的高校管理问题,如果学生认为高校所作管理决定妨害其公民基本权利的实现而就此提起诉讼,由于法官对此类问题有经验性的理解和相对丰富的法律专业知识,司法审查除审查法律问题外还可适度介入事实问题,予以事实审查。

3.司法介入的前置程序。根据《行政诉讼法》第37条、《行政复议法》第15条、《教育法》第42条、《普通高等学校学生管理规定》第61条的规定,学生就高校管理行为提起行政诉讼必须经过申诉或复议前置程序,否则,法院将以不符合起诉条件而予以驳回。设置前置程序的主要原因在于:(1)教育管理涉及高度专业技术知识,相对于不谙教育专业知识的法院,由相关部门或机构对高校管理决定先予复查或复议更有利于纠纷解决和省俭司法资源;(2)高校享有自主办学和自主管理权,法院应尊重学校的行政救济程序,不宜过早介入;(3)司法过度涉入高校管理领域会导致产生教育行政“诉累”,不利于高校教育管理职责的履行。

对于这个前置程序是申诉还是复议,学者有不同的主张。申诉是《教育法》规定的学生权利法定救济制度,作为其具体实施制度,《普通高等学校学生管理规定》规定学生对高校管理处分决定有异议的,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉,对申诉处理委员会的复查决定仍然不服的,可向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉;同时,《行政复议法》第15条第3项也规定,“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”。首先,向学校申处会申诉并不是向学校所在地省级教育行政部门申诉的必经程序,而只是选择程序,否则作为行政规章的《普通高等学校学生管理规定》就与上位法《行政复议法》相抵触[20];其次,无论是向申处会申诉还是向学校所在地省级教育行政部门申诉都不是学生在提起诉讼前的唯一必经程序,原因在于两种申诉均无终局效力,否则就与《行政复议法》的上述规定相抵触。再次,学生对作为法律授权组织的高校的管理行为决定不服,当然可以《行政复议法》的规定通过复议救济其权利。因此,无论申诉还是复议都是诉讼必经前置程序的选择程序,学生在提起诉讼前可选择其中一种程序对其权利予以先行救济。

4.高校不同管理行为的司法审查密度。从《教育法》与《普通高等学校学生管理规定》看,高校学生事务管理行为主要有:(1)招生录取行为;(2)专业与课程设置;(3)学籍管理行为,其中又包括入学与注册、考核与成绩记载、转专业与转学、休学与复学、退学等;(4)校园秩序与安全管理行为;(5)课外活动管理行为;(6)奖励与处分行为;(7)教学设施与生活设施管理行为;(8)学业评定及证书管理行为,包括毕业证书颁发、学位授予和学位证书颁发;(9)学生团体管理;(10)其他日常管理;(11)抽象管理行为等。

在高校学生管理行为中,不予录取、退学和留级等学籍管理行为、留校察看和开除学籍等纪律处分行为、不予颁发和补办学业证书及宣布学业证书无效行为、不授予学位和不予颁发学位证书行为,这些行为的做出往往会导致学生身份和法律地位的实质性改变,对学生受教育权实现构成重大阻碍,如果学生就此提起诉讼,法院应予受理。专业和课程设置、学业评价等行为虽不涉及学生身份改变问题,但专业和课程设置是否合理与是否符合法律法规要求、学业评价的做出是否公正都会对学生受教育权实现有重大影响,如果学生就此提起诉讼,法院亦应介入审查。对上述管理行为的做出,高校依其自主办学权和自主管理权享有广泛的判断权,法院介入只是对这种权力的行使本身进行法律审查。

在高校学生管理行为中,日常教学秩序管理、校园秩序与安全管理、表彰奖励行为、日常生活秩序管理、警告、严重警告、记过纪律处分行为、教学设施与生活设施管理行为、就业推荐、实习实训、课外活动管理等,不涉及学生身份的改变,一般也不会对学生受教育权的实现构成重大影响,这些管理行为的做出恰是学生受教育权实现之保障,学生负有服从管理和接受约束的义务,不得以其受教育权受侵害为由提起诉讼,法院也不应介入审查,以优先保障高校的教育管理效率。但是,高校在做出这些管理行为时却可能损害学生其他宪法基本权利。如,在校园秩序与安全管理中侵害学生人身自由权(如搜查学生身体、书包)、表达自由权、通信自由权,纪律处分侵害学生人格权(如不必要的泄露学生及其家人的隐私),在宿舍管理中侵犯学生住宅权,在奖学金管理和费用收取中侵害学生财产权利,等等。如果学生就此提起诉讼,法院应当介入审查。不过,学生行使作为公民的基本权利具有独特性,这独特性在于在高校这个特定的空间和组织内其基本权利受到高校自主管理权的限制,学生基本权利的张力不能达到使高校无法完成教育管理职责的程度。司法审查介入教育管理领域不仅是为了学生基本权利的维护,也是为了监督高校依法履行其教育管理职责。因此,司法审查介入这类诉讼行为时,应以法律审查为主,事实审查、合理性审查为辅。

最后,法院在审查高校具体管理行为的同时对其作为行为依据的抽象管理行为可应请求一并进行合法性审查。这种做法早在“田永案”中就已得到司法实践的确认,并且也得到了立法者的认同,如2013年《行政诉讼法修正案(草案)》第5条规定,“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”应当明确,法院对高校抽象管理行为的审查只具有个案效力,不应具有普遍约束力。

【注释】

①本文所论“高校”不分公立还是民办。从《教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》的规定看,公立高校与民办高校在教育方针、自主办学权性质、学历效力等方面并无明显区别。

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[20]贺日开.高校学生申诉处理委员会的合理定性与制度重构[J].法学,2006(9).

On the Justiciability Standard and the Limits of Judicial Intervention in College Students Affairs Administration

ZHANG Ligang
(Legal Department,Shandong Police College,Ji'nan 250014,China)

The justiciability of college students affairs administration means the possibility of the colleges becoming defendant in administrative proceedings due to its damage to students legal rights and interests.The justiciability of student administrative behavior of colleges has been the basic consensus for academia in our country.When the court intervenes college students affairs administration,it should regard whether college students affairs administration has handicapped the students achieving their right to education or infringed on their other fundamental rights as the judging standards,abide by principles of proportionality and universal moral recognition to carry out the judicial review or fact review.

student administration;justiciability;standard;judicial intervention

G647;D922

A

1009-4326(2015)02-0080-07

(责任编辑 王先霞)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.02.018

2015-02-25

教育部人文社会科学研究专项任务项目“高校思想政治工作”(13JDSZ2087)的阶段性成果

张立刚(1970—),男,山东济南人,山东警察学院法律部教师。研究方向:法学理论、学生管理。