毛泽东、刘少奇行政思想的比较研究

张 因

(韶山毛泽东同志纪念馆编研部,湖南韶山411300)

毛泽东、刘少奇行政思想的比较研究

张 因

(韶山毛泽东同志纪念馆编研部,湖南韶山411300)

毛泽东和刘少奇作为党的第一代中央领导集体的核心成员,对党和国家的行政管理工作都作了深入探讨和广泛实践。由于所处时代背景、政治信仰等一致,两人在行政权力、行政决策、干部选任、组织设置、政府监督、机构改革等方面的认识具有很多相同点;又由于个人具体经历及个性不同等因素,两人在行政职能、行政手段、法治行政、党政关系和政企关系的侧重点和重视程度上存在差异。他们的行政思想略有区别,但大背景、大原则、大方向基本一致,都是毛泽东思想形成和发展的重要内容。

毛泽东;刘少奇;行政思想

毛泽东、刘少奇都是伟大的马克思主义者、无产阶级革命家和理论家,都是中国共产党的第一代中央领导集体的核心成员。他们在长期的中国革命和社会主义建设过程中,不断将马克思主义基本原理与中国具体实际相结合,深入探讨和分析党在执政实践和国家治理中出现的现实问题,逐步形成了具有中国特色的行政思想,对新中国初期的行政建设产生了指导作用。

一、毛泽东、刘少奇行政思想相辅相成,同属一脉

毛泽东、刘少奇是领导中国人民彻底改变自己命运和国家面貌的一代伟人,在四十多年的政治合作中,他们对行政实践进行了积极探索和总结,不仅为毛泽东思想的形成、发展作出了贡献,还指引党员干部在各个历史阶段顺利开展工作。其行政思想的共性主要体现在:

1.形成上具有相同的历史条件和理论来源。第一,历史条件。每一种思想的诞生都是时代的产物,毛泽东、刘少奇行政思想也是在特定的历史环境中形成。19世纪90年代,毛泽东、刘少奇相继诞生在半殖民地半封建近代中国的农村,自幼亲历封建主义、帝国主义的种种欺压和暴行,并都先后接受传统私塾、新式学堂的教育熏陶和辛亥革命、新文化运动及五四运动等民主运动的洗礼,逐步树立了“驱除鞑虏、振兴中华”革命意识。十月革命后,两人又都自觉接受社会主义思想的影响,成功实现了由激进民主主义者向马克思主义者的转换。由于所处历史背景相同、人生轨迹相似且理想信仰一致,在党成立的第二年两人便开启了政治合作——领导安源路矿工人大罢工,打响了中国共产党独立领导工人斗争取得胜利的第一枪。在后期探索改变中国现实困境的道路上,毛泽东和刘少奇也相互支持、紧密配合,带头开展中国共产党人早期治理实践,为新中国各项工作的开展奠定了政治前提和制度基础。

第二,理论来源。一是马克思主义行政管理思想。马克思主义是开放并发展的科学体系,在吸收人类文明优秀成果的基础上揭示了人类社会发展的规律。作为党内第一批马克思主义中国化的实践者和倡导者,毛泽东、刘少奇都坚定地认为“我们的党从它一开始,就是一个以马克思列宁主义的理论为基础的党”[1]1093。马克思主义行政管理思想中的有关原则和观点,如议行合一、民主集中制、人民公仆、廉价政府等都被二者吸收并运用到中国的革命和建设实践中,成为了党管理国家和政府、探索中国特色行政实践的主要向导。二是中国传统文化的精髓。毛泽东、刘少奇都是成长在旧文化的启蒙下又能从中脱离出来接受、开拓新文化的一代人。“剔除其封建性的糟粕,吸收其民主性的精华”是二者对待中国传统文化的共同态度。在从政实践中,二者将人本观、协和观和经权观等传统文化精髓内化于心、外化于行,付诸于行政工作的各个方面,是二者行政思想形成的重要渊源。三是湖湘文化。一方水土养一方人,毛泽东、刘少奇都成长于湖湘文化的发祥、承载地湖南,从小深受湖湘文化的熏陶和影响。湖湘文化中经世致用、实事求是、敢为人先、自强不息等基本精神客观上塑造了二者果敢坚毅、求真务实的行政品性。四是孙中山有关政权思想。毛泽东、刘少奇能够成长为具有坚定马克思主义信仰的无产阶级革命家,孙中山及其领导的辛亥革命起了关键作用。对于孙中山领导人民推翻帝制、建立共和国的丰功伟绩,毛泽东、刘少奇都深表钦佩,都强调“孙中山先生是伟大的革命家,是我们的老师”[2]706,“他在政治思想方面留给我们许多有益的东西”[3]156。两人并不完全否定集中代表资产阶级革命派利益的三民主义中有关合理成分;相反,在革命时期,“孙中山先生的革命的三民主义,由中国人民、中国共产党和其他民主分子继承下来了。”[1]1036成为了毛泽东、刘少奇开展政治工作的重要参照。

2.内容上具有相同的构成要素和基本原则。毛泽东、刘少奇行政管理思想体系完备,内容丰富,都涵盖了行政管理的各个环节,涉及到了人、权、制度等方方面面。第一,行政权力:人民授权,权为民用。行政权力是政府管理的核心问题。毛泽东、刘少奇对行政权力都极为重视,与西方鼓吹“君权神授论”“天赋人权论”不同,都自始至终认为行政权力“源自人民,属于人民”,提出了“执政为民”的行政权力观,要求领导干部正确认识和使用人民赋予的权力。1945年,毛泽东就鲜明地指出党和政府权力是“人民给的”,“我们的责任,是向人民负责。每句话,每个行动,每项政策,都要适合人民的利益”[4]1128。接着,刘少奇在第一届全国人大上对行政权力的来源和设置作了深刻解读,他指出:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”[5]155“我们的国家行政机关,从国务院到地方各级人民委员会,都由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这样的国家权力机关产生,受它们的监督,并可以由它们罢免。”[5]157毛泽东、刘少奇都从“人民当家作主”的角度考量了行政权力的归属。对于行政权力的行使,他们都认为要权为民用:人民群众的根本利益是政府一切工作的出发点和落脚点;全心全意为人民服务,严禁以权谋私、贪污腐化。对此,毛泽东反复强调:“应该使一切政府工作人员明白,贪污和浪费是极大的犯罪。”[6]134“自私自利,消极怠工,贪污腐化,风头主义等等,是最可鄙的;而大公无私,积极努力,克己奉公,埋头苦干的精神,才是可尊敬的。”[7]522刘少奇也经常强调“不能乱用党和人民给的权力,不能搞特殊”[8]。无论是革命时期还是建设时期,毛泽东和刘少奇都以身作则、态度一致,对待亲友也秉公执政,不徇私情,始终强调“对人民最大利益有利的事,我们就办;对人民最大利益不利的事,我们就不办”[9]616。

第二,行政决策:走群众路线,重调查研究。行政决策贯穿于行政管理的各个环节和层面。群众路线与调查研究的紧密配合是做好行政决策的关键。毛泽东、刘少奇历来重视这一基本原则。毛泽东曾指出,“在我党的一切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。”[1]899“没有调查,没有发言权。”[6]109他一再告诫中央干部:“要经常出去,到各地方转转,坐在北京的人,一年总要集中或分散出去一两个月。两方面多接触,对问题就比较容易看得全面一点。”[10]114然而新中国成立后,政府出现了领导干部脱离基层,脱离群众,凭经验、想当然、拍脑袋办事的情况。为此,刘少奇在“七千人大会”上重申实事求是的作风,严厉指出:“毛泽东同志说,解放以来,特别是最近几年,我们调查做得少了,不大摸底了,大概是官做大了。”[5]397并进一步批评道:“有一些做领导工作的同志,从来没有到基层单位认真地蹲过点,认真地同群众谈过心,系统地周密地了解过情况。他们对于工作的指导,当然就只能是不切实际的,主观主义的。”[5]397在社会主义建设初期,由于忽视群众路线、缺乏充分而详实的调查研究,党和政府犯了不少错误,包括公共食堂、“大跃进”等问题,使国家和人民蒙受了损失。作为当局者,刘少奇在1961年3月中共中央工作会议中南、华北地区小组会上也做了批评,他说:“这些损失,有些是不可避免的,有些是可以避免的。如果作好了调查研究,工作作风好,工作方法对,损失可能减少,时间可以缩短,不至于陷于现在这样的被动。”[11]685为了纠正这些错误,毛泽东、刘少奇积极部署或亲自带头开展了广泛的调查研究,在一定程度上起到了调整、巩固、充实、提高国民经济的作用,维护了国家和社会稳定,但事实上也花费了巨大的代价。可以说,走群众路线、重调查研究是毛泽东、刘少奇经过长期实践并吸取血的教训而得来的宝贵决策经验。

第三,干部选任:德才兼备,注重党性修养。干部队伍素质的高低,关系党和国家事业的兴衰成败。造就一批“德才兼备、又红又专”的领导干部是毛泽东、刘少奇的共同期盼。毛泽东认为干部的重要性正如斯大林所说的那样——“干部决定一切。”[12]373他指出:“中国共产党是在一个几万万人的大民族中领导伟大革命斗争的党,没有多数才德兼备的领导干部,是不能完成其历史任务的。”[7]526在干部选聘上,毛泽东主张“任人唯贤”,反对“任人唯亲”——“前者是正派的路线,后者是不正派的路线。”[7]527他进一步指出:“共产党的干部政策,应是以能否坚决地执行党的路线,服从党的纪律,和群众有密切的联系,有独立的工作能力,积极肯干,不谋私利为标准,这就是‘任人唯贤’的路线。”[7]527这也就指明,德才兼备、又红又专是选拔、培养和任用干部的重要标准。作为党内杰出的党性理论家,刘少奇对干部问题也十分重视,他认为:“我们党的干部问题,实是中国人民事业中决定一切的问题。”[11]471他要求干部的选拔“以德为先”,干部的培养应注重党性锻炼,即加强马克思主义理论、无产阶级宗旨意识、党的三大优良作风等方面的修养。而且,在刘少奇看来,做干部并不是一种终身不变的职业。那该由什么样的人来接替?1957年,他在湖南省长沙市中学生代表座谈会上提出:“那些真正从工人、农民出身,能吃苦,有文化,有工作能力,又取得人民群众信任和拥护的年轻人,就是说,那些德才兼备的年轻人,当然最有可能来接替老一代的人。”[5]288这也就是说,“任人唯贤”始终是党和国家干部选任的唯一路线,“德才兼备,又红又专”始终是党和国家干部选任的第一标准。

第四,组织设置:以民主集中制为基本原则。民主集中制是党和国家的基本组织原则,毛泽东把它概括为:“它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。”[1]1057他指出,民主与集中没有不可越过的深沟,对于中国都是必需的。“一方面,我们所要求的政府,必须是能够真正代表民意的政府;这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护,人民也一定要能够自由地去支持政府,和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面,行政权力的集中化是必要的;当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。”[7]383这也就说明,只有民主集中制这个制度才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力,体现人民当家作主;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。刘少奇也强调指出:“民主集中制是社会主义政治、经济、文化各方面的根本制度。没有这种民主集中制,就不能建设社会主义。”[5]364-365新中国成立后,各级政权按照民主集中制来组织和设置,既强调中央的统一领导,又注重发挥中央和地方的两个积极性。新中国第一部宪法总纲规定了“全国人民代表大会,地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制”[5]157,以国家最高意志的形式将民主集中制固定下来。

第五,政府监督:多管齐下,讲求民主参与。权力本质是支配他人的强制力量,具有工具性,在运行中能给私人带来威严和利益,所以,对执权者实行监督显得尤为必要。1949年,在中国人民革命取得全国胜利的前夕,毛泽东就郑重提出“因为胜利,党内的骄傲情绪,以功臣自居的情绪,停顿起来不求进步的情绪,贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪,可能生长”[4]1438的问题,及时告诫大家资产阶级的“糖衣炮弹”将可能成为无产阶级的主要危险。新中国成立不到两年,毛泽东的预见就成了事实,曾经的革命者如张子善、刘青山等在资产阶级思想的腐蚀下,蜕化变质,以权谋私,堕落成大贪污犯。这不仅敲响了对领导干部实行监督的警钟,也加快了政府监督体系建设的步伐。毛泽东主张对党员干部实施最广泛人民的监督,他强调:“共产党是为民族、为人民谋利益的政党,它本身决无私利可图。它应该受人民的监督,而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中,而决不应该站在民众之上。”[1]8091945年面对黄炎培之问,毛泽东再一次强调:“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[13]156-157在其后的政府建设中,毛泽东重视并放手让人民群众、非党群体等对政府进行监督批评,并特别重视非中共人士参与政府的管理和建设。在1954年第一届全国人大上选出的国家领导人中,非中共人士的比重就占到了全国人大常委的49%、副委员长的61%、国防委员的37%等[14]27。这足以体现以毛泽东为核心的第一代中央领导集体在政府建设中对民主力量的重视。刘少奇也是政府监督的积极倡导者。他形象地将人民政府比喻成产科医院,并指出这个产科医院的一切医生和助手并不个个都是高明的,也会发生缺点和错误。为了督促政府的工作人员纠正这些缺点和错误,减少那些不必要的痛苦和困难,刘少奇明确提出要实行监督。他指出:“我们的国家这样大,机关这样多,绝大多数的干部是好的,但也有少数不好,这是事实。同时,好的干部如果没有经常的监督也可能变坏。因此,对一切国家机关工作人员都应实行监督。”[5]174

第六,机构改革:精简、效能、统一、节约。新中国成立后,国家行政管理体系是依照苏联经验“大政府、小社会”的模式建立的,组织机构庞大,管理事务庞杂。在建国初期,这种体系能够集中力量办大事,巩固国家政权,恢复国民经济,但到中后期,人民公社、革命委员会等管理形式并不利于各方面积极性的发挥,影响了社会主义的深入建设。毛泽东、刘少奇都察觉了这个问题,认为必须按“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义”的原则来实行精兵简政,改革政府体制,提高办事效率。早在延安时期,毛泽东就接受党外人士李鼎铭的建议开展过大幅度的精兵简政实践。在他看来,“精兵简政是一个政策,牵涉到军民关系、军事建设、行政效能、工作作风、财政政策等各方面。”[15]401“在这次精兵简政中,必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”[15]420这五项目标也即原则,对调整当时党的政治、经济和财政等工作作用很大,不仅减少了党政消费性支出,还满足了战时需要,更为后期行政改革提供了重要参考。在建国后的行政实践中,毛泽东强调要继续贯穿这些基本原则进行政府机构改革,同时要根据社会主义社会中生产关系和生产力、上层建筑与经济基础基本矛盾运动的要求,对政府的管理制度、组织形式和运行方法等做相应的调整。刘少奇也明确提出“行政机构可短小精干”[9]550的要求,要按照“精兵简政”的原则有系统地改善国家机关,精简它们的组织机构。他指出,我们各级党政机关人员增加过多,机构重叠庞大,对国民经济的调整和生产的发展是非常不利的,在一定程度上还会助长官僚主义和分散主义。所以,必须适当地裁并机构,精简机关人员,减少经济负担,更好地促进国家发展。

总的来说,毛泽东、刘少奇行政思想是在相同的历史背景下将马克思主义等经典理论运用于中国具体行政实践而形成的。毛泽东、刘少奇既是老乡也是战友,共同领导完成了新民主主义革命和社会主义革命,也开创了中国革命和建设初期的行政工作局面。其所提倡的议行合一、人民授权、民主集中制、精兵简政等理念直接作用于新中国行政实践,不仅指导了行政体系的筹建、划分,也为后期的行政改革提供了方法和经验,是党的基本理论和国家上层建筑的重要构成,也是毛泽东思想形成、丰富和发展的重要基础。

二、毛泽东、刘少奇行政思想各有所重,差异分明

毛泽东、刘少奇行政思想是在大背景、大原则和大方向一致的前提下形成和发展的,虽有诸多相似之处,但在某些细节问题上两人各有侧重。

1.毛泽东、刘少奇行政思想的差异。第一,对行政职能的侧重点认识不同。行政职能是指行政组织在国家政治、经济、文化和社会生活中所承担的职责和任务。它不仅囊括社会生活的各个方面,涉及全社会的各个阶层,而且还会因时因人因事而变化。新中国刚刚成立时,面临的国际国内形势严峻。既要巩固新生政权,保护革命的胜利果实;又要发展经济,改善民生,满足老百姓的物质文化需求。毛泽东从全局的角度考虑认为新中国成立后政府要做的第一件事情就是巩固新生政权、维护政治统治,为恢复和发展生产事业提供稳定的环境。所以,对于新中国的行政职能,毛泽东侧重其政治性,在科学分析社会各阶级在历史中的作用的基础上,从无产阶级国家政权发展战略的高度创造性地提出了“人民民主专政”,强调在国家治理中必须强化政府的保卫、维护角色。早在中央苏区时期,毛泽东就注重政府政治职能的发挥,他指出:“苏区的工农群众已经夺取了政权,我们要时时刻刻保护这个政权,发展这个政权,使之能尽打击内外反革命势力、增进工农生活福利的重大作用。”[16]411建国后,抗美援朝、社会主义改造、“大跃进”、人民公社等决策也都是在贯彻政治这条主线的前提下展开和进行。“以阶级斗争为纲”“抓革命,促生产”等政治口号的提出也直接反映了毛泽东把思想政治工作视为经济工作和其他一切工作的生命线的思想。可以说,毛泽东更加注重其政治功能的发挥,其目的就是为了巩固新生政权。

在解放后的17年中,刘少奇每年都有相当长的时间在工厂、矿山、林区、农村、城市街道居民之间进行调查研究,尤其是1956年以后,刘少奇差不多一年当中有1/3左右的时间在下面实地调查[17]。在调研的过程中刘少奇体会到了广大人民群众生活的艰难。他认为,经济是一个国家的立国之本,是一国发展壮大的动力和源泉。“一切工作和其他建设均配合经济建设,一切以经济建设为中心。”[9]283对如何开展新中国的经济建设,刘少奇提出了以下几点原则性建议:其一,经济建设应立足国情,具体问题具体分析,反对苏联式教条主义;其二,经济建设应坚持生产力第一的标准,一切有利于经济发展的生产方式都可以采用,包括资本主义先进生产方式;其三,经济建设应循序渐进,量力而行;其四,按照经济的办法来管理经济。建国后,刘少奇始终把经济建设、发展生产力放在政府工作的中心地位。他强调社会主义经济的发展既要有计划性,又要有多样性和灵活性,鼓励结合实际情况利用一切积极因素促进经济发展。例如,在计划经济体制下,刘少奇提出利用资本主义的长处为新中国的经济建设服务。他指出,在新中国,每件有益于人民的事业都有前途,每个忠于人民利益的人也都有前途,“在过去和现在,一切有益于国计民生的私人商业也能在客观上为人民服务”[5]112。同时,他还认为私人资本不是没有出路的。“对于老老实实不怕花费一些资本和气力去经营生产的事业家,人民政府应当给予他们以各项必要的便利条件,并给以指导,使其避免盲目性,帮助其事业的成功”[5]21。这些都体现了经济建设第一的标准。

总的来说,毛泽东与刘少奇对于行政职能的考虑侧重点不同,不管是巩固新政权,还是改善民生,都是新中国建立时必须要解决的两大现实问题。

第二,对行政手段的重视程度不同。中国共产党经过28年的努力奋斗,建立了新中国。面对新生政权,党和政府如何通过行政手段来行使行政职能,毛泽东、刘少奇都进行了积极探索。面对西方的敌对和封锁,新中国只能学习苏联经验,实行计划经济体制。在社会主义的建设过程中,也需要集中一定的财力、物力、人力来上大工程、大项目,从而尽可能快地改变新中国的面貌。毛泽东认为党和政府应该承担起管理国家和社会各类事务的责任。行政手段上偏重讲求政策的执行性和权力的权威性。他指出:“我们主张有领导的自由,主张集中指导下的民主,……人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活,要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令,社会秩序就无法维持,这是人们的常识所了解的。”[3]209这表现在管理和发展经济上,就是要强调政府对经济的主导,实施自上而下的指令式的统一计划管理,集中力量办大事,推动生产力高速度发展。在社会主义过渡和建设阶段,党和政府对此进行了广泛实践,通过发布命令、指示的方式带动群众开展轰轰烈烈的运动来促进经济的发展,有利于尽快改变中国贫穷落后的面貌。现在看来,行政命令同用经济、法律等手段一样都是解决中国现实问题的基本途径,而最根本的区别在于它实施起来阻力小、见效快。于当时的情况来讲也是因势而生,合情合时。

刘少奇在执行行政命令的具体过程中,对毛泽东的思想进行了完善、补充。在非政府领域,如科学艺术领域,他认为:“科学上的真理是愈辩愈明的,艺术上的风格是必须兼容并包的。党对于学术性质和艺术性质的问题,不应当依靠行政命令来实现自己的领导,而要提倡自由讨论和自由竞赛来推动科学和艺术的发展。”[5]239在经济领域,他认为:“光靠行政办法不行,要采取经济竞争的办法。”[9]5091963年10月24日,刘少奇在听取薄一波汇报工作时特别指出:“中央各部和省、市的厅、局都干预经济,这是超经济的办法,不是资本主义的办法,是封建主义的办法。”[9]583他注重一定范围内自由因素的发挥。比如,在国家刚开始实行农业合作化时,刘少奇并不完全否认所谓的“单干”,认为符合经济规律,有利于提高群众的积极性,推动生产力的发展;面对“社”与“资”的关系问题,刘少奇提出资本主义的某些优势和长处也可以为社会主义建设所用,不赞成全盘否定;等等。这些观点的提出都是刘少奇立足于通过行政命令来管理新中国的前提下,对行政手段的补充和丰富。

第三,对法治行政的实践程度不同。毛泽东、刘少奇都重视法制建设问题,他们共同主持起草了中华人民共和国第一部宪法,并提出依法行政。在具体实践中,毛泽东偏重于法治是一种精神、战略和目标。1957年1月,毛泽东在省市自治区党委书记会议上的讲话中指出:“法律是上层建筑。我们的法律,是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序,保护劳动人民利益,保护社会主义经济基础,保护生产力的。我们要求所有的人都遵守革命法制,并不是只要你民主人士守法。”[3]197-198

刘少奇则偏重于对法制执行者人民法院和人民检察院对政府实行监督和制约。他指出,我们的一切国家机关都必须严格地遵守法律,而我们的司法机关则负责贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度,认真实行对国家机关及其工作人员的监督。“在反对官僚主义的斗争中,国家的监察机关应当充分地发挥它的应有作用。”[5]249为了实现有效的司法监督,刘少奇主张检察院、法院要独立办事。他鼓励“检察机关的干部不要怕背包袱,不要怕人家说你‘左’了或右了,看到什么问题处理得不妥当就提出来,这是你们的权力”[11]372,“应该同一切违法乱纪现象作斗争,不管任何机关任何人”[5]452。

邓小平丰富和发展了毛泽东、刘少奇有关法治行政的思想,进一步强调了制度对于国家治理的重要性。为此,他提出了“搞法制靠得住些”[18]379和“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[19]333两个著名论断。

第四,对党政、政企分开的实践程度不同。新中国的国家性质和现实国情决定了党对政府的领导以及党和政府对企业的领导,并学习苏联经验,采用计划经济模式。但是,随着政府职能范围的扩大和经济的发展,在具体的实践过程中,苏联模式的不足也逐渐地显露出来。所以,要实现我国经济社会的持续健康发展,就要切实处理好党政关系和政企关系。毛泽东提出要重视政府和企业的自主性。早在井冈山革命时期,毛泽东就意识到了“党在群众中有极大的威权,政府的威权却差得多”[6]73的问题,并指出“这是由于许多事情为图省便,党在那里直接做了,把政权机关搁置一边”[6]73所造成的。他强调:“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。”[6]73到了抗日战争时期,他又进一步提出了“切忌我党包办一切”[7]766的基本管理原则,在一定程度上起到了思想警示作用。对于政府与企业的关系,毛泽东在革命时期设想的是“如国民党人已逃跑,企业处于停歇状态,则应该由工人和技师选出代表,组织管理委员会管理,然后由民主政府委任经理和厂长,同工人一起加以管理。”[4]1323新中国成立后,他指出,必须逐步地建设一批规模大的现代化的企业以为骨干,没有这个骨干就不能使我国在几十年内变为现代化的工业强国,所以应该注重企业的自主性,奖励民营企业,把它同政府经营的国营企业一齐当作整个企业的一部分。尽管如此,在当时的背景下和计划经济体制的影响下,再加上缺乏国家建设经验,党和政府还没有找到更好的办法来划分党委和政府的关系以及政府和企业关系。所以也就没有彻底地理顺党政关系和政企关系,也没有制定一套切实可行的制度来贯彻实施。因此,以党代政、以政代企、党管企业的情况曾在一定范围且在相当一段时期内存在。但是,毛泽东重视企业自主性的思想得到了党和政府的认可,并且为刘少奇的探索和后来进行的政企分开改革指明了方向。

刘少奇也认识到了经济建设中企业自主性的重要,提出了党委领导一切下的自主。他强调:“政治是统帅,是灵魂。政治挂帅,就是党的路线挂帅,党的政策挂帅。”[5]367“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。”[5]264但这不是说,党应当把一切都包办起来,对一切都进行干涉;也不是说,对于自己所不懂的事情,可以安于做外行。在坚持党和政府领导的前提下,刘少奇注重个体主观能动性的发挥。1962年,他在扩大的中央工作会议上的报告中就批评指出:“有些党委,也发生了包办代替行政系统的日常工作的缺点。为了应付这些日常工作,党委就过多地增设书记。党委包揽的事务越来越多,使行政系统不能发挥应有的作用,同时,也使党委自己不能集中精力好好地研究党中央的方针、政策,进行调查研究,总结群众经验,加强思想政治工作,加强对各方面工作的督促。”[5]408对于政企关系,刘少奇明确提出:“增加地方和企业的自治权,增加个人经济活动的自由……没有这个自由,社会主义经济就不可能有多样性和灵活性。”[9]2021961年,在呼伦贝尔盟林业干部会议上,刘少奇就当时林业局管理模式提出疑问:一个林业局把人民公社、政府、企业都合在一起,管采伐又管更新,管生活又管政法、商业、学校,管得了吗?对此,刘少奇得出的结论是“政府的事由政府来管,林业局光管采伐、更新和木材加工方面的事”[5]347,并说“人民公社、政府和企业分开,核算单位下放,事情就好办了”[5]347。20世纪60年代,为了激活企业管理体制,促进经济发展,刘少奇领导试办托拉斯对扩大企业自治权进行了实实在在的探索,也取得了一些成就和经验。

由上可见,毛泽东、刘少奇行政思想虽存在诸多共性,但又各有所重,差异分明。究其原因,主要与个人经历、认知和性格的不同有关。

2.毛泽东、刘少奇行政思想产生差异的原因。

第一,求学经历有不同。大学是塑造人世界观、人生观、价值观的关键时期。毛泽东、刘少奇的不同在于,前者就读的是湖南省立第一师范学校,后者就读的是莫斯科东方劳动者共产主义大学。在两种不同的教育环境下,毛泽东专心于中国哲学、史地、文学等国内各种学问的研究,注重中国本土现实问题的解决和与封建军阀、资本主义势力的斗争,认为“吾人如果要在现今的世界稍为尽一点力,当然脱不开‘中国’这个地盘”[16]55。刘少奇则在被毛泽东认为是“世界第一个文明国”的苏联系统接受了马克思主义经典理论的教育。从这个角度上说,与通过译本来了解马列著作的毛泽东相比,刘少奇对马列经典学说的了解要更直接、深刻一些,也更易于接受马列经典作家思想的影响。这在一定程度上也就造成两个人对经典作家中社会主义建设理论理解上的差异,延伸到具体的革命和建设实践中就表现为对新民主主义向社会主义过渡、合作化与工业化谁先谁后等具体问题的认识不同。比如,关于农业合作化与工业化的问题,毛泽东主张先合作化,再机械化。刘少奇则认为只有在实现了工业化后,才有可能实现农业合作化。经济基础决定上层建筑,二者对经济发展的不同认识最终会影响其管理实践。

第二,工作侧重点不同。例如,在革命时期,毛泽东、刘少奇工作中心不一样。毛泽东侧重农村及农民问题的研究,以及农民运动的组织领导和农村革命根据地的开辟建立,并撰写了《中国社会各阶级的分析》《中国农民中各阶级的分析及其对于革命的态度》《湖南农民运动考察报告》《中国红色政权为什么能够存在?》等文章分析农村及农民现实情况以及农民运动的巨大作用,得出了“在中国社会的各阶级中,农民是工人阶级的坚固的同盟军”[7]645的经典认识,这后来是被中国实践证明了的正确经验。1922 年,刘少奇学成归国则主要负责工运工作、白区工作。在粤汉铁路、安源路矿、省港等工人斗争中,他展现出了高超的斗争艺术和卓越的工运才能,他撰写的《工人阶级在革命中的地位与职工运动方针》《工会代表会》《工会经济问题》《工会基本组织》等文章,对工运的原则、策略和方法等进行了积极探索和总结,是党内公认的正确路线在白区工作中的代表和模范。一个是农运大王,一个是工运大师;一个长期在苏区,一个长期在白区,实际关注的是中国革命的两个面。农民阶级是一个既具有革命性又具有封建落后性和小资产阶级性的复杂群体,而工人阶级是具有坚强的斗争性和彻底的革命性及组织纪律性的革命群体。这就决定了毛泽东和刘少奇必须采取不同的方法开展两个阶级的工作,而其中形成的工作方式对二者后期行政管理方法和思想也必然会影响。

再如,1959年第二届全国人大召开后,毛泽东卸任国家主席,潜心于研究和学习马列著作,主攻国际国内重大问题及党和国家的大政方针、政策的制定,而新当选为国家主席的刘少奇则主要负责党和中央的日常工作,处理国家具体事务。由于身份地位的变换,两人工作的重心也随之产生变化,这在一定程度上也会直接影响两人对行政管理工作方面的认识。

第三,个性不同。毛泽东和刘少奇个性差别较大。毛泽东思维活跃,富有浪漫主义色彩,面对国家建设工作,经常随现实情况的变化而不断调整战略和部署。在他身上体现出了鲜明的“革命斗志”和“勇往直前的精神”。与毛泽东共事多年,对其个性了然于心的周恩来曾说过:“毛主席指导工作有一个原则,当一个任务完成了的时候,就要赶快提出新的任务,以免松懈下来。”[20]106刘少奇性格相对笃定,对待工作强调稳中求进,按事物的发展规律来做调整和改变。作为旁观者,美国当代中国问题研究专家洛厄尔·迪特默也分析了两人的不同,他认为:“刘的政治是以策略的灵活性和战略的原则性为特征的,毛的政治是以战略的灵活性为特征……长期以来,他的政策既直截了当又前后矛盾。”[21]203由于个性不同,毛泽东与刘少奇在某些具体问题上的认识和处理方法也表现出了不同。例如,在全面建设社会主义时期,毛泽东充分尊重人民群众的主体地位,相信群众,依靠群众,希望通过改革生产关系和发动群众运动等方式来尽快改变新中国内忧外患、积贫积弱的现实困境。刘少奇在遵从党和政府的大政方针下,循序渐进,注意防范政策执行的滞后性或盲目超前性。今天看来,毛泽东表现出的是一个伟大战略家,始终站在巩固新生政权和捍卫国家安全的角度来提出政策;刘少奇则是政策的具体实践者,站在发展生产力的角度来思考政策的可行性和解决实际问题,而这也就塑造了二者不同的行政风格。

值得注意的是,毛泽东、刘少奇行政思想的差异性是在主客观双重因素的影响下形成的。除以上主观因素外,自党创立以来,不断变化的中国实际、国际局势、群众觉悟等客观因素也是导致二者思路变化的重要因素,对二者行政思想的形成也会产生一定影响。

三、毛泽东、刘少奇行政思想的现实启示

毛泽东、刘少奇行政思想虽然形成和发展于新民主主义革命和社会主义建设时期,但是他们许多经验和观点对我们今天加强和改进行政工作仍然具有十分重要的借鉴意义。

1.严把权力关,为民用权。行政权力是执行国家公共意志、履行行政职能、管理国家和社会公共事务的强制力量,具有不可抗性,其使用直接关乎人们的现实权益。毛泽东、刘少奇都重视行政权力的规范使用,强调“为人民服务”是行政人员必须坚守的根本准则,指出人民群众是党和政府开展一切工作的中坚力量。关于人民群众的重要性,毛泽东早在1934年江西瑞金召开的第二次全国工农兵代表大会上就指出,我们党真正的铜墙铁壁“是群众,是千百万真心实意地拥护革命的群众”[6]139,并强调“这是真正的铜墙铁壁,什么力量也打不破的,完全打不破的”[6]139。由此,他告诫领导干部做好工作“就得和群众在一起,就得去发动群众的积极性,就得关心群众的痛痒,就得真心实意地为群众谋利益,解决群众的生产和生活的问题,盐的问题,米的问题,房子的问题,衣的问题,生小孩子的问题,解决群众的一切问题”[6]138-139。刘少奇提出:“人民群众是历史的创造者。”[5]195他强调领导者要走群众路线,密切联系群众,尊重和依靠人民群众,充分发挥他们在政府管理中的作用。然而,随着我国社会转型进入深水期,各种越权施政、以权谋私、贪赃枉法等行政乱象浮上水面,使党群干群的血肉关系、鱼水关系变了味,走了样,有些甚至变成了蛙水关系、油水关系、水火关系,加剧了群众与干部的矛盾,也影响了政府的公众形象。所以严把干部用权关,让权力在阳光下运行,让权力接受人民的监督,切切实实地把“全心全意为人民服务”的宗旨贯彻到工作中的每一个环节,是对以毛泽东和刘少奇为代表的第一代中央领导集体国家治理经验的继承和弘扬,也是解决现实问题,密切党群干部关系的迫切需要。政府机关及其工作人员必须自觉树立“全心全意为人民服务”的思想,树立“人民公仆”意识,敢于接受人民的监督和批评,切实做到问政于民,问需于民,问计于民。

2.狠抓用人关,从严治干。行政人员是行政机关得以运行的基础,其素质的好坏与党和国家的前途命运以及人民的利益息息相关。用什么人,不用什么人,始终是一个带有根本性的现实问题。毛泽东、刘少奇注重行政干部的先进性、纯洁性和纪律性,反对任人唯亲,用人主张德才兼备、以德为先。为加强对干部的管理和监督,1961年1月,党中央特别制定了《党政干部三大纪律、八项注意(草案第二次修正稿)》。三大纪律:一切从实际出发,正确执行党的政策,实行民主集中制。八项注意:同劳动同食堂,待人和气,办事公道,买卖公平,如实反映情况,提高政治水平,工作要同群众商量,没有调查没有发言权。这十一条是对党多年来从严治干经验的概括和总结,也是选人用人的重要标准,更是对干部的终身要求。

党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央出台了“八项规定”“八点要求”等改进党和机关工作作风的指示和意见,并在全党及全国政府机关和事业单位中开展了党的群众路线教育实践活动,以提高干部的思想觉悟及执政能力,加强党政机关的思想、政治及作风建设。2013年,习近平在全国组织工作会议上更是将好干部的标准概括为“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。这些延续和丰富了毛泽东、刘少奇有关从严治政、从严治干的思想。在今后的选人、用人、养人上,政府应按照老一辈留下的宝贵经验,做到“有德有才,提拔使用;有德无才,培养使用;无德有才,限制使用;无德无才,干脆不用”。

3.完善制度关,依法行政。习近平指出:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性,保证权力正确行使,必须把权力关进制度的笼子里,坚持用制度管权管事管人。”[22]85这也就意味着制度对完善当前我国的行政体制意义重大。毛泽东、刘少奇是新中国制度建设的启动者和领路人,为今天中国行政制度的完善和改进提供了经验教训。新中国初期的制度建设是曲折而艰难的。毛泽东和刘少奇多次在讲话和著作中强调要依法行政,转变政府职能,理顺党与政府、政府与企业的关系,完善行政体制的建设。同时,他们还领导建立了党的集体领导制度、多党合作制度、提出了党政分开的思想等,为今天行政改革和建设打下了坚实基础。然而,值得警醒和反思的是,在社会主义建设初期,由于制度不健全且已有的制度并没有得到有效贯彻,出现了这样那样的问题,给国家和人民留下了惨痛的教训。

近年来,为推进党风廉政建设和政府改革,党和国家多次强调“依法治国”与“以德治国”相结合。2014年10月召开的党的十八届四中全会则对依法治国的问题进行了专题讨论,突破了新中国以往的力度、幅度和深度。此次会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》反映了党整顿司法体系和打击腐败的最新努力以及全力推进依法治国和改革开放,建设中国特色社会主义法治国家,提高全民法治意识的坚定决心,也预示中国正式从制度上走上“人治”到“法治”的政治改革历程。

4.强化执行关,有令则行。国家政策的有效执行关乎国家的可持续发展,关乎党的执政合法性和政府管理的有效性。毛泽东和刘少奇都重视政策的贯彻执行,认为政策制定出来之后,关键问题在于行动上的落实。在政策执行过程中,首先,各级党委和政府不能把制度和政策的执行看成是一件简单的事情,必须深刻认识到“完全执行或不完全执行,机械地执行或比较实事求是地执行,这中间差别很大”[5]457。其次,必须紧扣上级政策精神,不能独断专行,自搞一套。“对于中央的政策,只能够在切实地、不折不扣地贯彻执行的前提下,加以具体化,决不允许借口‘情况特殊’、‘因地制宜’而任意修改,甚至拒不执行。”[5]389第三,及时跟踪和反馈政策执行情况。“如果发现哪些地方执行中央的政策不正确,或者马马虎虎,或者执行偏了,要提出意见,要进行争论。”[5]458然而,在当前我国各级政府和部门的工作中,有令不行、有禁不止、“上有政策、下有对策”等不良现象依然存在,甚至出现了政策不出“中南海”的情况。短期来看,它侵害了地方服从中央、下级服从上级的基本管理原则,助长了地方、部门和个人的保护主义、本位主义、官僚主义作风;从长远来看,它则是对中华人民共和国政体和中央权威的挑战,不利于国家政权的巩固、统一和社会主义现代化强国的建设。所以,当前政府改革的重要的一条就是要改变各级政府和部门“各行其是、各自为政”的现状,狠抓制度和政策的执行和落实,达到在思想上、政治上、行为上同党和国家保持一致的理想局面。

2013年1月22日,习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上就强调决不允许“上有政策、下有对策”,决不允许有令不行、有禁不止,决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。各级党组织、政府和干部必须树立大局观念和全局意识,正确处理保证中央政令畅通和因地制宜地开展工作的关系,任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提。可以说,紧跟党和国家的路线、方针、政策,按照中央的部署来开展各项工作,既是对地方各级行政工作的必然要求,也是确保政令通行的前提条件。

当前,我国已经入改革的攻坚期,全面建成小康社会,完成“两个一百年”的奋斗目标,实现中华民族的伟大复兴,这既是我们的任务,更是我们的历史使命。在实现“四个全面”征程中,我们应该借鉴毛泽东、刘少奇的行政思想中有关的经验和教训,以解决当前我国行政改革的实际问题为中心,把思想和行动统一到以习近平为总书记的党中央所做出的改革部署上来,以马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导,全面、深入地推进行政建设,深化行政体制改革,早日建成“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府,推进国家治理体系和治理能力现代化。

[1]毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991.

[2]中共中央文献研究室.刘少奇传[M].北京:中央文献出版社,1998.

[3]毛泽东文集:第7卷[M].北京:人民出版社,1999.

[4]毛泽东选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991.

[5]刘少奇选集:下卷[M].北京:人民出版社,1985.

[6]毛泽东选集:第1卷[M].北京:人民出版社,1991.

[7]毛泽东选集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991.

[8]胡锦涛.在纪念刘少奇同志诞辰110周年座谈会上的讲话[N].人民日报,2008-11-12(2).

[9]中共中央文献研究室.刘少奇年谱:下卷[M].北京:中央文献出版社,1996.

[10]杨明伟.既讲“北京话”,又讲“地方话”:毛泽东等领导人对中央与地方关系的生动把握[J].党的文献,2012(3). [11]中共中央文献研究室.中共中央党校.刘少奇论党的建设[M].北京:中央文献出版社,1991.

[12]斯大林选集:下卷[M].北京:人民出版社,1979.

[13]黄炎培.八十年来[M].北京:文史资料出版社,1982.

[14]张东强.建国前后毛泽东监督思想探析[J].吉林省社会主义学院学报,2010(1).

[15]中共中央文献研究室.毛泽东年谱:中[M].北京:中央文献出版社,2002.

[16]中共中央文献研究室.毛泽东年谱:上[M].北京:中央文献出版社,2002.

[17]胡移山.刘少奇对新中国行政管理思想的贡献[J].辽宁行政学院学报,1999(1).

[18]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.

[19]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[20]周恩来选集:下卷[M].北京:人民出版社,1984.

[21]洛厄尔·迪特默.刘少奇[M].萧耀先,等,译.北京:华夏出版社,1989..

[22]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:学习出版社.人民出版社,2014.

A Comparative Study of Administrative Thought between MAO Zedong and LIU Shaoqi

ZHANG Yin
(Editing and Research Department,Shaoshan MAO Zedong Memorial Museum,Shaoshan 411300,China)

As the core members of the Party's first generation of central collective leadership,MAO Zedong and LIU Shaoqi both made deep explorations and did wide practices on the Party and the country's administrative management issues.On the one hand,due to the same historical background and political conviction,they had similar understandings about administrative power,administrative decision,cadre selection,organizational settings,government supervision and organization reform;on the other hand,owing to the different personal experience and characters,their understandings about administrative function,administrative means,administration according to law,party and government relationship and government and enterprise relationship were different to some extent.Although the administrative thoughts between MAO Zedong and Liu Shaoqi were slightly different,their background,principle and aim were consistent,and were important contents for the forming and development of MAO Zedong Thought which have some reference significance to our country's administrative reform.

MAO Zedong;LIU Shaoqi;administrative thought

A84

A

1009-4326(2015)02-0011-09

(责任编辑 郭 伟)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.02.003

2015-02-10

张 因(1988-),女,湖南宁乡人,湖南省韶山毛泽东同志纪念馆编研部编辑,文博助理馆员。研究方向:中共党史。