重大行政决策终身责任追究制研究

马龙军

(南开大学周恩来政府管理学院,天津300071)

重大行政决策终身责任追究制研究

马龙军

(南开大学周恩来政府管理学院,天津300071)

党的十八届四中全会提出要健全依法决策机制,建立重大决策终身责任追究制度及倒查机制,既是法治政府建设的一项基本要求,同时也是责任政府建设的必然选择。其实质则是决策责任追究的时效问题。然而,在推进依法治国的进程中,要建立这样一项新的制度并使其依法有效运行却面临着一系列的问题,如决策责任体系的不完善、制度的碎片化以及法律追诉时效问题等等。解决这些问题的途径或许就在于加强顶层设计,在全国一盘棋的基础上完善决策责任体系,实现各种制度的有机整合与协调,并从法律层面上解决终身追责与追诉时效之间的矛盾。

行政决策;决策责任;终身责任追究

一、问题的提出

党的十八届四中全会提出要健全依法决策机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。其中,建立重大决策终身责任追究制是对决策责任追究的深化和延续,能够推进并完善决策责任追究制度,这既是法治政府建设的一项基本要求,也是责任政府建设的必然选择。作为一种理想的责任追究制度,重大行政决策终身责任追究符合民主政治“权自民授、主权在民、权责一致”的要求,同时也因契合了当下决策权力集中与决策轻率浮躁的现实而具有某种程度的历史合理性和现实针对性,但是,在依法治国成为党和国家治国理政的基本方略的背景下,如何在法治的框架内依法建立这样一项理想的新制度却是值得深思的问题。正如有学者指出的一样,“在推进法治国家的进程中,必须在法治的范畴下对‘终身责任’作出合理的阐释和界定,唯有如此,决策责任终身制才能通过民主正当性和法治正义性的双重检验,否则就会使这项值得期许的制度探索走入困境”[1]。但问题不止于此,决策责任追究必然是以清晰明了的决策责任划分体系为逻辑前提,而现实的困境在于我国集体决策体制下决策责任的含混不明。谁决策谁负责,集体决策集体负责,理论上如此,但在制度安排上却会出现集体决策集体不负责的局面,如不能有效解决这一问题,那么无论决策责任追究是否终身都一样很难落实。另外,各地碎片化的制度和不相衔接的追究机制对决策责任终身追究而言,很显然存在某种内在的矛盾,没有顶层设计和全国一盘棋的制度安排,决策终身责任追究制就无法落地生根,发挥其应有的效用。可见,在当下推进依法治国的背景下建立这样一项新制度是需要克服一些问题的,从理论层面对这些问题进行有益探索和讨论,无疑将有助于行政决策终身责任追究制度的建立和推行,这正是本文的意义之所在。

二、重大行政决策终身责任追究制的内涵

“非典”危机之后,中国开始重视政府官员的责任追究问题,逐渐形成了包括决策责任追究在内的责任追究的制度化框架。而对于重大行政决策终身责任追究制度,则有学者指出,从背景上看,行政决策权与公民监督权的互动形成的倒逼机制、执政党加强执政能力建设强化对社会的回应性责任以及各地党政部门对决策失误追责的制度创新是推动重大行政决策终身责任追究制度建立的主要因素[1]。也有学者指出,从理论基础来看,人性假设、民主基础以及法治基础是这项新制度得以确立的理论依据[2]。可见,重大行政决策终身责任追究制度的建立并非无本之木,也更非无的放矢,而自有其理论及现实依据。作为一种对决策权进行有效约束的制度安排,重大行政决策终身责任追究绝非仅仅追究责任这么简单,而是深刻地反映了“权自民授,主权在民”的民主理念,同时更体现了政府权力在法治轨道运行的决心与意志。

重大行政决策终身责任追究制属于决策责任追究的范畴,是问责制的一部分,而其实质则是责任追究的时效问题。所以,要理解重大行政决策终身责任追究制,首先必须对问责制有一个基本性的认识。“所谓问责制就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任,有权力就应有对等的责任,并对相应责任履行进行严格地科学考核,及时察觉失责,依据相应的法规对当事人追究和惩罚,靠 ‘问’的制度化来保证权责对等实现的一种机制。”[3]而行政决策问责就是“行政决策主体在制定和实施行政决策的过程中,由于错误或不当决策而导致社会经济、政治发展的不良后果,侵犯了公众利益和公民的基本权利,决策者必须为此承担相应的责任”[4]。重大决策终身责任追究则是对重大决策失误的问责不再设置时间上的限制,在时间不设限的同时必然内涵了空间上也不设限,即决策者一旦作出了某种决策,那么不管其以后身处何地、担任何职抑或已经退休,都将为他曾经的决策承担责任。学界大致将行政决策责任分为四种,即政治责任、道德责任、行政责任和法律责任,那么重大行政决策终身责任追究制到底要追究哪种责任?十八届四中全会指出,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。现实语境中,追究法律责任是最为严苛的一种责任追究方式,其某种程度上已涵盖了政治责任、道德责任以及行政责任追究,所以可以认为,重大行政决策终身责任追究是一种全方位、多层次的责任追究,是一种刚性的责任追究。但是,责任追究作为一种事后追责机制,其实质绝非仅仅在于事后追责本身,而是在于通过这种对行政决策权力的必要限制与有效控制,促进行政决策的科学化、民主化和法治化。

三、重大行政决策责任终身追究的意义

有人指出,当今中国,决策失误带来的损失甚至比贪污腐败带来的损失更大。而与存在大量决策失误形成强烈反差的是,很少对政府决策失误进行相应的责任追究。为什么会如此?一方面,在主观层面,许多人认为决策失误既不是政治问题也不是道德问题,而是工作失误问题,因此,在决策失误造成损失之后,相关责任人往往以“集体决策”、“非故意”、“不可控原因”等借口逃避责任追究[5]。另一方面,在客观层面,行政决策具有全局性、长期性,通常这类重大决策的成效或问题并不能在短期就显现出来,而是要经过一段时间才能得到客观评价[6],等到需要追究相关决策者的责任时,却会因时过境迁而无法追究。

如果我们的视野不仅仅局限于因决策失误而带来的责任追究,而是将其投向更深层次的决策频频失误的原因,那么,便不难发现,之所以频频出现决策失误现象,根本原因是由于决策者的权责结构失衡,权力太大而责任太小,决策责任意识淡薄,存在主观性、随意性、自利性决策,造成种种决策失误,而决策者几乎不用为决策失误付出任何成本[7]。在这种背景下建立领导决策终身责任追究制,能够防止领导干部“拍脑袋”决策的发生,让那些随意决策、不按程序决策、不合法决策的“拍脑袋”决策者,无论何时,都必须为自己的失误买单[8]。才能减少、杜绝决策行为的短期化,在决策时才会既着眼当下,又考虑长远,取得经得起时间检验的政绩。

从现有研究文献来看,有学者指出,决策是政府管理活动的关键环节,也是容易出问题并难以追究责任的环节。在我国非竞争性选举的政治生态下,政府决策失误的严重后果和沉重代价亟待对决策失误进行责任追究,加强对政府决策失误的问责,不仅是减少决策失误的需要,同时也是推进民主政治进程和责任政府建设的制度选择[5]。另有学者指出,决策责任终身制是旨在把决策权关进制度笼子里的有益努力,更加注重决策责任追究的全面性、根本性和长远性,更加有利于推动政府治理现代化[7]。另一些学者则认为,行政决策责任终身制是国家治理体系现代化的重要环节,是完善责任制度的必然方向,是向责任政府转型的必然路径,是倡导廉政勤政文化的本质体现,是提升行政决策效率的内在要求,是加强公务人员作风建设的有效方法。实施行政决策责任终身制应当是下一步深化行政管理体制改革的重要方面,这对增强党和政府的执政能力、执政合法性,实现国家治理体系的现代化,树立负责任大国形象都具有重要的积极意义[6]。还有一部分学者认为,首先,终身追责可以根除“三拍干部”,减少随意决策、不当决策以及滥用决策权的短期行为;其次,只有建立责权清晰、长久生效的追责制度,才能对领导干部决策发挥头悬“达摩克利斯之剑”的震慑作用;再次,有助于规范行政决策程序,提升政府决策法治化水平;最后,更加注重保障人民群众的权益[]。

综合来看,实行重大决策责任终身追究制的意义在于:其一,呼应民主政治的要求,让行政决策权的行使者同时承担权力行使的后果,真正做到权责一致;其二,防止随意决策等滥用决策权的短期行为,促进科学决策、民主决策、依法决策;其三,加强责任政府建设的必然选择,推进政府治理现代化,在决策责任追究制度化的层面推进了国家治理体系现代化。

四、行政决策责任终身制面临的问题

1.行政决策责任体系方面的问题。首先,决策责任追究对象的确定问题。要追究行政决策责任,首先得明确谁是责任承担者。而要明确谁是责任承担者,一个基本前提是决策者之间有明确的责任划分,这样,谁决策才能谁负责,才能在责任追究时公正合理的确定问责对象。在这个基本前提都未能满足的基础上进行责任追究,即便现实中确确实实追究了某些人的责任,但是,这样的追究其权威性与公正性值得怀疑。可以说,如果没有清晰明确的行政决策责任划分,那么行政决策责任追究就无从谈起。而众所周知,我国实行的是集体决策体制,这种决策体制最大的优势就在于能够集思广益,让决策在民主合议的过程中获得最大可能的科学性,在重大决策的过程中,这种体制作用的发挥尤其重要。但问题在于,在保证决策民主化的同时,集体决策体制却存在决策责任承担上的漏洞。集体决策的最终后果由谁来承担就是一个需要深思的问题。

其次,问责的主体需要明确。重大行政决策责任追究,不仅涉及到追究对象,同样也要涉及追究主体。这本就是一个谁对谁追究、如何追究的制度建构过程。没有明确的问责主体,那么,追究也就无从说起。然而,在我国,至少从文本上看,各类问责主体是齐全的,上级政府或党委、纪律检查委员会、人民代表大会、司法机关以及社会实体等等责任追究主体是齐全的。但问题在于,责任追究主体问题不仅仅涉及有没有责任追究主体的问题,它还涉及责任追究主体间的关系、各主体功能是否正常发挥的问题。金东日教授指出,从法律和制度安排上看,问责制中的主体并不残缺,但由于中国的体制特征,这五个问责主体的活动基本上最终汇聚与党委。这种问责模式或许看似有序,却有明显的缺憾,具体表现为:给违法乱纪者留下活动空间(包括掩盖自己行为的时间空间);难以避免“官官相护”的嫌疑;不利于分散责任,及所有的责任集中于党委;与政府公开原则存在差距;侵蚀公民和社会问责政府的权力等等[9]36。重大行政决策终身责任追究固然是一种法律追究,但同时它也内涵了政治责任追究、行政责任追究以及道德责任追究,因此,决策责任追究主体就不能也不可能是单一的,而是多元的,如何处理这些主体之间在决策责任追究过程中的关系,是建立重大行政决策终身责任追究制度需要考虑的问题。

再次,行政决策的问责标准问题。问责标准是行政决策责任追究得以公正运行的基础,没有适当合理的问责标准,责任追究就无法摆脱人治的色彩,就有可能因为随意问责、主观问责和专横问责而使这项值得期许的制度变得面目全非。重大行政决策终身责任追究的问责标准是什么?一般认为是在决策造成重大损失的情况下进行问责,但问题在于,何为重大损失?这是一个含糊不清的界定,带有极强的不确定性。判断一项决策失误是不是重大失误,不同的人在不同的时间、不同的地点有不同的回答,而这种失误是不是重大失误的客观标准是什么?如果对此没有清晰明了的界定,那么出现的后果要不就是责任承担的疲软,要不就是问责权力的专横。不能因为限制决策权而将监督问责的权力无限放大,保持两者平衡的最好方法就是问责标准的客观化、可衡量。

最后,问责的启动机制和程序问题。任何一种问责,都需要启动机制,否则,无法展开问责。问题的关键不在于有没有启动机制,而在于这种启动机制是怎么运行的,或者说,这种启动机制是不是制度化的,避免了仓促应付民意的随意启动。重大决策责任追究的启动机制也是如此,在什么条件下需要启动追究程序,这是追究过程中至关重要的一环,对此,需要首先厘清重大决策的内涵和外延,然后认定重大决策责任的后果是否造成了经济社会生态等方面的重大损失,这些都要考量。然后,启动责任追究之后,程序问题就成为关键性问题。科学合理的问责程序则有助于保障责任追究的公正合理性。但现实中的追究实践还没有注意到这一问题,或者是,还没有意识到追究程序的重要性。往往在敏感事件出来之后,为平息事件而仓促追究某一责任人,这从短期来看确实有一定的功效,但是当公众冷静下来反思问题的时候,就会对这种带有极大不确定性的责任追究保持怀疑,因而,从长期看,这无疑会严重影响到责任追究的权威性与公正性。

2.制度碎片化的问题。行政决策责任追究从中央到地方都有制度规定,但是这种制度规定呈现出碎片化的特征,“党政交叉,多头立法,上下各自行动,缺乏层次性和科学性”,各个层次的各种制度并不能有效衔接与整合。很明显,让碎片化的制度去追究决策者的责任是不可能实现的。原因很简单,决策者的职务在变动,不可能多年固守一地,而重大行政决策的成效或问题并不能在短期就显现出来,而是要经过一段时间才能得到客观评价。制度碎片化造成了责任追究在时空上的某种矛盾,要建立重大行政决策终身责任追究制度,必须解决这一矛盾。可见,重大行政决策终身责任追究不是某个地方所能单独承担的,只能在全国范围内统一建立,这需要整合现有各层级相对孤立、脱节、零散的制度。

3.法律责任的时效问题。根据《中华人民共和国刑法》规定,刑事责任的追诉时效一般是5年到20年不等;根据《中华人民共和国行政处罚法》规定,行政处罚追罚时效一般为2年,特殊情况则少于或多于2年;根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,行政追诉时效一般为2年至20年不等;《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》仅对公务员处分的办案期限做出了明确规定,而并未规定对公务员违法违纪行为的追究时效[1]。但是,在依法治国作为治国理政的基本方略的背景下,要建立重大行政决策终身责任追究制度,就必须在法治的框架内建立并且运行。

五、建立重大决策终身责任追究制的路径

1.加强决策责任理念。一项新制度的建立必须有坚实的理念作为基础。“责任政府是在政府权力有限的前提下才得以成立的观念”[10]。同样的,行政决策责任追究,也是只有在行政决策权是有限而非无限的前提下成立的。如果行政决策权力是无限的,那么就不存在行政决策权的执掌者对谁负责的问题,更不用谈及对它问责的问题,如此,终身问责也就无从说起。因此,要建立推行重大行政决策终身责任追究制度,首先必须从理念上入手,让行政决策者树立民主法治理念,树立“决策权力有限”的理念,树立“有权必有责,用权受监督,违法手追究”的责任理念,这不仅会使得重大行政决策终身责任追究制度的建立有了坚实的理念基础,因而让这项新制度的建立和推行水到渠成,事半功倍,同时,也从根源上解决了当前随意性、主观性、自利性决策的问题,这才是重大行政决策责任追究制度意图实现的根本目的。

2.构建科学合理的追责体系。重大行政决策责任的终身追究制度的真正建立,必须要努力构建框架体系统一,责任追究界限明确,党内外规范协同,具有可操作性的完整制度。要形成跨区域协调机制,在全国范围内协同追责。只有在“全国一盘棋”的背景下,才会确保对一切不法行政行为究责的疏而不漏,才能确保这项制度的真正落实。就追责体系的结构而言,应当从以下几个方面入手。首先,明确决策责任追究对象。决策责任追究对象的确定问题涉及到决策责任的划分,这与决策体制密切相关。文中已经指出,没有清晰明确、科学合理的决策责任体系作为前提,那么重大决策责任追究终身制就很难保证其公平合理、科学有效。从这个意义上讲,重大行政决策终身责任追究制度是否能够建立以及建立后能否高效运行,就不仅仅是追究制度本身的问题,而是一个牵涉范围较广、涉及到整个决策体制的问题。

其次,明确决策责任追究的主体。也就是谁来追究。我国的决策责任追究主体可以分为五类,上级政府或党委,纪律检察委员会,人民代表大会及其常委会,司法机关以及社会实体,要进行有效的决策追究,需要从制度层面规定各类主体的追究权限。上级政府与党委,纪律检查委员会以及人民代表大会及其常委会的追究权限毋庸多言,但是,需要明确的则是社会实体在决策责任追究中的地位与权限。追责不仅仅是政府内部的事,重大决策失误承担成本的是社会实体,因此社会实体有权利追究决策者的责任。

再次,明确决策责任追究的标准。决策责任追究的标准问题涉及追责的公正性及有效性,因此必须慎重对待。总的来说,行政决策责任追究必须以事实为依据,以法律为准绳。具体来说,就是应当建立行政决策责任追究的分类制度,不能笼统的根据决策后果来衡量责任大小。我们知道,行政决策根据对未来的把握程度可以分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策三类,与此相适应,决策责任追究也必须考虑到当时具体的决策环境,应当根据决策的类型进行责任追究,在此基础上,再考虑决策者的主观动机、客观后果、行为性质以及情节严重程度等设定追责标准,否则,单纯以客观后果进行追责,既不科学,也有违公正。

最后,明确决策责任追究的启动机制和问责程序。对此,正如前文提到的一样,最重要的就是启动机制与问责程序的制度化,而在制度化的过程中必须注意其科学合理性,在这个过程中,最为关键的就是要明确不同层次的责任追究应该由谁来启动,怎么启动,启动之后又应该由谁来接手负责具体的调查追究,以及最后的结果由谁来发布等等。可见,合理而严密是重大决策责任追究启动机制与问责程序应当具备的基本特征。

3.解决追诉时效问题。在决定建立重大决策终身责任制的条件下,解决重大行政决策终身责任追究制与法律诉讼时效之间的矛盾,从理论上讲,要不就是修订现行法律,修改与此相关的诉讼时效,要不就是通过制定专门的关于重大决策终身责任制的法律作为特别法来解除诉讼时效对决策责任追究时间的限制。笔者认为,这里需要厘清两个问题,其一,现行法律的诉讼时效是否合理,对其修订是否可能;其二,制定专门的法律进行追责是否可能。基于这两个问题,或者可以进行更深入的思考,即修订现行法律中的诉讼时效与制定专门法律,哪个更切合实际?有学者指出,“要突破决策责任终身制的法律困局,不可通过设定决策责任中的刑事责任特别追诉时效来解决”[1],因为这有违罪刑相符的原则与刑法面前人人平等的原则。但是,值得商榷的是,修订诉讼时效,并非一定要为决策责任单独设置追诉时效,而是从根本上重新认识诉讼时效问题,“时效制度其实是国家在无法提供百分百追责服务时所提出的一种借口或者托辞,而这种托辞的有力注解之一就是国家在追究相关责任时需要考虑到的成本与效益之间的关系。但从核心意义而言,类似追诉时效这种投机取巧的做法一直得以存续的根本原因则是公众对于这种做法的容忍”[2]。另外,由于重大行政决策责任类型的多样化和责任适用的复杂性,制定单独的专门法律似乎更不可行。相比于制定专门法律,笔者更认同修订现行法律,在法律上明确司法终身追诉原则,建立和完善终身追诉制度,对于公职人员的决策失误行为的追诉时效不设置年限限制,可以永久追诉。

总之,重大行政决策终身责任追究作为一项理想的制度安排,具有民主正当性、历史合理性和现实针对性。是法治政府建设和责任政府建设的必要环节和举措。但是,在推进依法治国的背景下,必须让这项值得期许的制度在法治框架下建立与运行,为此,需要在全国一盘棋的基础上完善决策责任体系,并有效解决追诉时效与终身追责之间的矛盾。唯此,才能使这项制度真正落到实处,并发挥其应有的作用。

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[2]王仰文.重大行政决策责任终身追究制度的确立基础与困局突破[J].云南行政学院学报,2014(5).

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[5]陈国权,谷志军.非竞选政治中的决策问责:意义、困境与对策[J].经济社会体制比较,2014(2).

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[7]刘峰,张国玉.把决策权先关进制度的笼子里:如何以决策责任终身制推动政府治理现代化[J].人民论坛·学术前沿, 2014(12).

[8]童彤.终身追责制有望遏制领导“拍脑袋”决策[N].中国经济时报,2014-02-26.

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[10]金东日.“三三问责制”:责任政府的实现途径[J].学习与探索,2008(1).

The Research of Life-long Responsibility System for Administrative Decision-making

MA Longjun
(ZHOU Enlai School of Government,Nankai University,Tianjin 300071,China)

It was proposed to improve the mechanism of decision-making by law and establish the life-long responsibility system and down-search mechanism for decision-making in the fourth Plenary Session of the 18th Communist party of China central Committee.It is not only the fundamental requirement of the law-based government building,but also the inevitable choice for responsible government building.The essence of the problem is the timeliness of decision-making accountability. However,it faces a number of problems to establish such a new system while promoting the rule of law,such as inadequate decision-making responsibility system,the fragmented system and the legal statute of limitations issues and so on.Perhaps the ways to solve these problems are to strengthen top-level design,develop the decision-making responsibility system based whole country,achieve organic integration and coordination of various systems,and resolve conflict between life-long accountability and the statute of limitations in the law.

administrative decision-making;decision-making responsibility;life-long accountability

D630.9

A

1009-4326(2015)02-0071-05

(责任编辑 潘 京)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.02.016

2015-02-06

马龙军(1991-),男,回族,甘肃天水人,南开大学周恩来政府管理学院2014级行政管理专业硕士研究生。研究方向:组织理论与公共政策。