崇州市农村集中居住区“大社区”管理模式探索

文 （中共崇州市委党校、崇州市社科联，四川崇州 611200）

2003年以来，成都市在统筹城乡发展，推进城乡一体化、建设社会主义新农村过程中，形成了一大批农民集中安置区，有力地推动了农民生产生活方式的重大改变。崇州市在近年来的新农村建设、地区经济发展规划和灾后重建过程中，先后建立了70多个农民集中居住区。特别是农村产权制度改革后，运用农村产权制度改革的成果，推动新农村综合体示范建设中，按照“小规模、组团化、生态化、微田园”理念，打造了一批农村新型社区。随着农村改革和新农村示范建设的推进，原有的城乡行政居住区域被打破，农村居住方式被改变，基层治理格局发生重大变化，社区管理的难题凸显出来，因此，实现农民集中区的有效管理势在必行。

崇州市委党校课题组对崇州农村集中居住区的具体管理方式进行深入调研，旨在寻求农村集中居住区的有效管理方式，探索推动农村基层的有效管理的新途径。

一、崇州市农村集中居住区的基本情况

1.居住状况：截止目前为止，崇州市25个乡镇通过灾后重建、城市建设、土地整理、村镇规划、项目撤迁等形式共建设农民集中居住区138个（已经建成125个，正在建设的13个），入住农村居民4.06万户13.45万人；其中，灾后重建农民集中居住区（点）29个，城市建设11个，土地整理45个；村镇规划8个，项目撤迁45个。

2.形成原因：农民集中区的建立主要有四个方面的原因：一是适应地方经济发展规划，建设四川省经济开发区（崇州工业集中发展区）和重点镇建设，撤迁安置农民形成的农民集中安置区；二是各个乡镇在推进“三个集中”过程中，参与土地综合整治项目形成的农民集中居住区；三是汶川地震后，灾后重建形成的农民集中安置区，四是农村产权制度改革后，运用产权制度改革的成果，坚持“小规模、组团式、生态化、微田园”建设思路，尊重农民意愿和选择，以农村集体建设用地折资入股组建土地股份合作社，引入社会资金参与，自主实施土地综合整治而建成的新农村示范点。

3.建设方式：根据不同时期的政策、农民经济状况和农民意愿，集中居住区主要采取统规统建和统规自建两种建设方式。形成的农民住房有独栋式、联栋式、组团式和多层单元套房等形式。

4.管理方式：由于农民集中区的形成多种多样，规模大小不一、安置政策不一，居民利益各不相同，其管理方式也是多种多样。目前比较突出的有四种管理方式，一是“政府主导+居民自治”的管委会模式；二是“村级组织+居民自治+市场化运作”管理模式，三是“村级组织+居民自治”管理模式，四是“居民自治”方式。

二、崇州市农村集中居住区管理模式的探索

农民集中居住后，生产生活方式发生了巨大变化，大多数集中居民在生活方式及公共服务、公共管理、社会保障等方面与城镇居民基本没有区别，有些方面如居住环境舒适度等甚至超过了城镇居民。但是，由于农村集中居住区居住的人群比较单一，都是农民，社会经济发展以农业为主，受传统的小农经济思想的影响，集体组织管理的意识较差，组织程度不高，因此农村社区的管理不同于城市社区的管理，农村社区的管理模式不能照搬城市的管理模式，需要在实践的基础上不断探索，才能有效地提高农民的生活质量和社区管理水平。崇州市在农民集中区的管理形式上进行了积极探索，根据各个农村集中区的特点，采取了不同方法，因地制宜、因区而治，大体形成了三种不同的管理模式。

（一）以天国新村为代表的“政府主导+居民自治”管委会模式

崇州市三郎镇天国新村是在汶川特大地震后，通过灾后重建形成的跨区域统规统建农民集中安置点。整个安置点共安置三郎镇七村一社区农户1200多户，4300多人，占地面积约460亩。由于三郎镇天国新村是一个跨区域的灾后异址重建集中安置点，涉及到全镇七个村一个社区，而安置点所在地天国村，自身入住居民只有74户，274人，行政村本身也面临众多的灾后重建任务和经济发展任务，村级组织没有精力也不能越位管理安置点；天国新村居民是按户型分批入住，来自不同的村和社区，彼此不熟悉，在短时间内不可能选出代表大多数居民意志的社区管理组织，实现社区自治管理；同时，三郎镇又地处崇州市山区，山地基本上都没有流转，村民一年有好几个月在山地周围搭建临时住棚从事农活。在这种情况下，三郎镇党委、政府从实际出发、集思广益，最终采取了“政府主导+居民自治”的管委会过渡方式对天国新村实行管理。管委会由政府出资组建，由主任、副主任，物业管理员、治保巡逻员、保洁员组成。主要职责是负责社区居民相关的物业、治保、保洁等管理事宜，社区之外还保留原来的行政村组织机构。

天国新村是一个开放式的灾民安置点，入住农户多，人员复杂，单靠管委会的力量是不够的，需要居民参与，共同营造“整洁、安全、乐活”的小区生产生活环境。管委会根据新村建筑布局实际，在充分征求住户意见的基础上，按照居住区域实行“分区组团”的居民自治管理。将整个社区划分为A、B、C、D四个区，每个区以“组团”的方式进行管理。每个区组团选举产生一名负责人，负责引导住户积极参与组团内和社区公共区域的安全、卫生事宜，对管委会负责；每个区下面设楼栋长和单元长协助组团区长工作。管委会依托区组团开展工作，并坚持二十四小时巡逻，二十四小时服务，强化社区的环境综合治理工作、社区治安综合治理工作和物业管理工作。这在一定程度上加强了社区的集中管理，又充分发挥了居民自治的作用。

（二）以生建社区为代表的“村级组织+居民自治+市场化运作”管理模式

桤泉镇生建社区是2006年在推进社会主义新农村建设过程中，依托农村土地整理项目和农村新型社区建设项目，分两期对该镇生建村村民实行整体搬迁建成的。第一期占地150亩，投资3000万元，修建了1个中心村和3个聚居点，集中入住了450户，1268人；第二期占地200亩，投资2.7亿元，建成14万平方米的四楼一底的农民新居工程，入住农户1162户，3861人。

由于该农民集中居住区是分期经过几年建成的，其管理也相对复杂，经历了一个不断探索、不断完善的过程。在刚入住初期，基本上处于无序状态，由生建村村级组织代管，因没有专业社区管理知识和管理经验，出现了许多问题。当居民基本上全部入住后，从2009年4月开始，在政府的引导下，专门聘请了成都的物管公司进行管理。物管公司虽然专业，管理规范，有章可循，但由于农民刚搬入新居，很多方面还无法适应小区生活，再加上物管公司来自城市，不熟悉农民和农村状况，与居民缺乏沟通，在管理中容易产生矛盾和冲突，在经历一年后，这种模式流产。通过总结经验，充分发挥居民的主观能动性和政府的引导作用，最终形成现在“村级组织+居民自治+市场化运作”管理模式。由于社区在生建村整体搬迁的基础上形成的，居民绝大多数来自生建村，其行政事务和公共事务都由生建村级组织负责。在村委组织领导下，小区管理实行民事民议民定，坚持群众的事情群众办，保证居民的参与权和决策权。社区组建了村级集体经济组织新城农业发展有限公司，主要从事土地托管、小区物业管理、集体资产经营和农业产业化经营。通过集体经济组织实现小区常态化管理，健全和完善了小区的各项规章和管理制度，如项目实施制度、财务制度、门卫制度、巡逻制度、清洁制度、车辆管理制度、纠纷调解制度和文化活动制度等，实现了小区管理的规范化和有序化，增强了居民的自觉意识和归属感，顺利转变了生活方式，提高了居民的文明素质；同时，村级集体经济组织通过拓展业务，土地托管、发展农业产业化和经营集体资产收益，补贴社区管理经费，部分缓解了社区管理政府投入和住户收费的严重不足之忧。

（三）以观胜镇天胜路社区为代表的“村级组织+居民自治”管理模式

观胜镇天胜路社区是2007年通过新农村建设，实施土地整理项目建成的农民新型社区，集中居住区居住农民100多户500多人。小区按照社会公共服务“1+11”进行了基础设施配套，各种服务配套设施齐全，再加上居住农户不多而且是本村居民，所以该村选择了“村级组织+居民自治”的方式进行管理。小区由村级组织代管，物业管理和其他服务费用从村级公共服务和其他村级经济组织创收支出，农户基本不承担服务和管理费用。小区内部自身完善、发展的其他事宜由小区居民民主协商、民主决策、民主管理。由于完善了社会公共服务配套、管理资金投入到位，在村级组织领导下，通过城乡环境综合整治等措施加强管理，该小区像城市社区一样实现了规范的卫生、绿化、安保、文化活动管理，生产生活秩序井然，基本达到了文明健康、和谐阳光的生活标准。

（四）以桤泉镇荷风水村新村示范点为代表的“居民自治+政府购买服务”管理模式

桤泉镇群安村“荷风水村”新村示范点，是运用农村产权制度改革成果，推动生产要素自由流动，在充分尊重农民意愿和选择，以农村集体建设用地折资入股组建土地股份合作社，引入社会资金参与，自主实施土地综合整治，按照“小规模、组团式、生态、微田园”理念建设起来的新型农民集中居住区。整个新村占地71.22亩，集中居住190户，人口635人，涉及两个村民小组，于2011年开始实施，2012年建成。新村建设体现川西民居特色、融现代与田园元素、公共配套设施齐全（包括水、电、气、路、绿化、健身广场、民俗广场等），管理有序的农民新居。新村建成后，实行开放式自治管理，由群众自主推选业主委员会，制定村规民约，聘请小区管理人员、巡逻人员、保洁人员实行自治管理，同时自主成立纠纷调解委员会处理小区内部矛盾和纠纷。2014年又引入“新荷人家”社工服务组织参与社区基层治理，从家庭管理模式入手，在灵活就业、留守儿童管理、邻里和谐、文化生活等方面给农民以指导和帮助。据群安村支部书记余江涛介绍，新村建成后，推选业主委员会自治管理效果非常好，三年多来，小区没有出现过一例偷盗案件，更没有发生过治安刑事案件，也从来没有人向村或乡镇组织告过状，倒过苦水，老百姓对社区管理非常满意。

（五）以白头五星村为代表的“党支部引领+居民自治+专业管理”的管理模式

白头镇五星村新村建设，依托集体土地综合整理项目，探索集体建设用地使用权抵押融资，同步推进城乡公共服务与社会管理均等化改革，在充分尊重群众意愿的前提下，按照“宜散则散、宜聚则聚”的原则，建设“业兴、家富、人和、村美”的幸福美丽新村。新村分为3个区域、26个组团，建筑面积12万平方米，安置群众751户、2815人，农民集中度达到96%。

五星村在新村建设管理中，坚持党支部的核心领导，以群众自主为主体，以群众需求为引领，探索构建了“1+3+6”新村治理机制（1：村党支部为核心；3：村民议事会、监事会、小区业主委员会；6：专业化物管、专业化社工、志愿者服务、百姓智囊团、文艺宣传队、调解委员会），解决了“民心怎么聚”的问题，真正实现了民事民定民管民受益。

崇州市农村集中居住区实行的这五种管理模式，都是在结合本社区实际情况选择的管理模式，基本适应现阶段农民集中居住区的管理，都在一定程度上发挥了支部引领、政府引导、村级集体经济组织参与和居民自治、社会服务多方的作用，只不过是侧重点各不相同。

三、崇州市农村集中居住区在社区管理上存在的问题

上述几种管理模式在实际操作过程中，也不同程度地存在着这样那样的问题，需要在实践中进一步完善。例如政府主导的管委会模式具有临时性和政府包办的特点，需要政府大量的财力物力的支持，群众自治的参与性不高；农村集体经济组织管理模式偏重商业色彩的具有规范化、制度化、专业化管理等特征，但有些方面又有所不够，并且要求村级经济组织的自给自足能力较高；村民自治的管理模式是最理想的农村基层社区管理模式，但是由于思想观念的滞后，群众对农村社区的建设还比较陌生，主动参与社区管理的意识不强，直接影响了社区自治管理的效果。

（一）社区管理的机制不健全，工作机制尚不成熟

根据民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见，在城乡结合部，新建住宅区、流动人口的聚居地建立社区党组织和自治工作组织，建立以基层党组织为核心的城乡社区组织体系。积极推进街道管理体制创新和农村综合改革，建立健全利益协调机制，诉求表达机制，矛盾调节机制，权益保障机制和自然灾害、故事灾难、公共卫生事情和社会安全事件应急管理体制机制。在调研的过程中我们发现，农村社区只是初具规模，并没有形成有效的社会管理机制和体系。具体的表现为：首先，原行政村的“两委”和新成立的社区的管理组织之前的权责利没有协调统一，分工不够明确，以至于权力和责任交叉现象严重；楼栋、单元管理模式常常与以村（居）民小组为单位的民主议事模式相脱节；过分依赖物业公司，出现管理缺位、错位等；其次，社区的组织机构不够健全，有些社区没有建立相应的利益表达机制和矛盾纠纷的解决机制，并没有实现民政部门要求的“无缝隙”管理；再次，社区居民由于对社区运行机制的不了解“与病乱投医”，管理机构没有给予合理的疏通和指导，导致社区管理不够制度化规范化和体系化，程序化。

（二）农村社区居民参与社区管理的意识不够，积极性不高

由于长期滞留在农村居民头脑中的自给自足 “小农”思想，农民对于除了关乎自己利益之外的其他的集体事宜很少在意并参与其中；同时，人们的思想不会同步的随社会时代体制的转变而转变，人们的思想观念往往会滞后于社会发展的实践。农民习惯于以前的自然村行政村式的生活方式，“社区”的概念在农村居民那里还比较模糊，认为跟自己没有多大的关系。再加上社区宣传力度不够，社区居民对社区管理、社会医疗服务，社区的保障体制、社区的运行机制不太了解，因此参与到社区的管理和社区活动的动机和愿望不高；部分的村民还将社区看成是政府机构，为社区建言献策的积极性不高。经调研，我们发现，社区居民只有在开证明，提出申请时才想到社区管理机构；有的居民生活习惯和观念一时难以改变，存在乱搭乱建违章建筑、违规饲养家禽、破坏绿化草地种蔬菜等不文明现象。由此可见“农村社区自治”的观念还没有深入人心，社区居民的“主人”责任意识欠缺，这种状况将影响社区今后进一步的发展。

（三）农村社区资金不足，政府投入力度不够

社区管理最大的瓶颈是资金不足。农村社区管理到目前为止还处于探索和实践的阶段，有效的自治程度不高。社区管理目前为止还需政府在财力物力上的支持。根据调研了解到，成都市、县两级每年配套给村（社区）40多万的公共服务经费，此外根据平时地区村（社区）办公经费的补助标准，崇州地区为每村（社区）每年5000元的办公经费补助。这对于一些经济状况较差社区来讲只是杯水车薪。就拿桤泉镇生建村来说，该村还有一定的的集体经济组织，每年可以创造的一定收入用于补贴社区管理，但社区管理经费还是有一定困难。社区管理经费主要来源有三个部分：一部分来源于政府的财政支持，一部分来自公司的收益，一部分来自社区居民的收费，大致比例为1.3:1:3。从数字来看，政府在社区管理中财政支持的比重相对较小，社区基础设施建设、维护等社区管理费用，今后将进一步分摊到公司和社区居民的头上，这就加大了集体经济组织和居民生活的压力。

（四）社区干部管理观念保守落后，社区管理自治程度较低

社区干部在管理的思维、观念上还存在保守落后问题。首先，有些干部的法律意识、依法办事的观念还比较淡薄，习惯于行政命令、代民做主，忽视居民的民主权力，甚至于压制民主的现象时有发生；其次，对于农村社区干部来讲，由村社领导到社区服务的思想转变比较困难，很多的社区干部的管理行为和观念都带有强烈的政府主导的色彩，不利于农村社区自治的实现。

四、崇州市农村集中居住区社区管理的建议

（一）积极探索创新农村社区管理的机制体制，实现农村社区有效管理

社区自治是社区管理的必然趋势。学习总结先进管理经验，建立健全社区管理体制机制，理顺关系，引导居民实现自主管理。建立新型农村社区党组织、管理委员会联席会议制度等，党组织、居民委员会、议事会、经济组织、小区管理委员会、综合服务中心及各类社会组织，各施其职、各行其事；对涉及新型农村社区发展和居民切身利益的各项事务，必须按照“四议两公开”工作法执行；建立健全民意表达机制，引导居民以理性、合法的方式表达意愿，畅通民意表达的渠道；建立健全监督评价机制，完善新型农村社区事务公示制度，公开办事制度和办事程序，保障居民群众的知情权、参与权、选择权、监督权；建立健全表彰激励机制，对在新型农村社区建设工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰奖励。

（二）合理配置社会公共服务投入，化解社区管理运行困难

要实现农村社区管理服务的可持续运行，需要社会公共服务资金的必要投入作为基础保障。在新社区未成建制、没有专项公共服务资金投入前，可由居民原属村社协商，按一定比例合理转移部分村级公共服务资金，投入社区管理基金，贴补社区运行，减轻政府负担。

（三）加快培育社区集体经济，增强社区造血功能，解决社区管理的后顾之忧

社区管理要按照“谁受益、谁负担”的市场化运作模式进行，由政府投入为主，逐步转变为政府投入、集体经济、业主负担“几个一点”的自主自治管理。一个集体组织发展壮大，需要有一定的集体经济作为基础保障。社区管理组织要充分利用社区资源发展经济实体，增强管理和服务能力。兴办新型农村社区经营实体，为新型农村社区居民提供超市、农贸、家政、配送等方面全方位的服务，满足社区居民多样化、个性化消费需求；充分利用不同社区各种资源优势，联合发展社区绿化苗木种植经济、引导社区居民旅游接待、鼓励农民外出务工等多种形式创收，改善生产生活方式，为实现社区自治管理打下坚实基础。

（四）转变观念，加强社区文化建设，提高农村社区群众的整体文化水平

通过宣传引导新村居民加强主人翁意识，强化责任感，树立“自治共管”理念，形成“共建共享”氛围，自觉参与承担物业管理服务工作或费用；集中开展社会公德、职业道德和家庭美德教育以及法律法规教育，加快培育“新市民”步伐；建立和创新基本公共服务提供方式，推动与居民基本生活和保障密切相关的社会保障和救助、劳动就业、计划生育、法律服务、就业服务、外来人口服务管理等项目进入新型农村社区综合服务中心；完善党员服务体系，不断拓宽党员联系和服务群众的渠道，丰富党员服务群众的内容；加强公共文化教育服务，倡导崇尚科学、尊老爱幼、勤劳致富、邻里和睦、扶贫济困的社会风尚。