我国最低生活保障标准制度研究——以澳门最低维生指数为视角

文 （.西南政法大学，重庆 400；.福建农林大学，福建福州 350000）

一、作为社会救助基础的澳门最低维生指数

在社会保障理论里，社会救助也被称为“须经家庭经济调查的保障制度”，从具体操作的角度来看，制定科学合理的最低生活水平线是社会救助制度得以正常运转的基本条件。［1］在澳门地区，这个最低生活水平线（亦即贫困线）被称为最低维生指数。

（一）最低维生指数制度的形成

最低维生指数一开始只由澳门社工局内部运作，直到2007年4月2日第6号行政法规的颁布，澳门地区才最终确立了最低维生指数制度，并以该制度为依托，形成一套独具特色的社会救助体系。该指数作为澳门地区每月最低生活保障所需的生活费，在是否发放援助金上，起着非常大的作用。首先，申请一般援助金及偶发性援助金的条件包括，社工局须参见最低维生指数审核确认申请者处于经济贫乏状况；而申请特別援助金的条件则包括申请者的家庭总收入低于最低维生指数。其次，一般援助金及偶发性援助金的申请者所拥有的银行存款及现金总数不得超过由最低维生指数核算出来的数值。最后，澳门地区向符合条件者发放一般援助金的金额为最低维生指数和家庭总收入的差额。换言之，最低维生指数不仅是澳门地区认定贫困群体的依据，也是政府救助该群体时的具体救助标准。由于澳门地区社会救助对象既包括贫困人群，也包括全体老年人、残疾人、青少年儿童、药物滥用者等服务需求群体，最低维生指数的提高，意味着政府需要救助人群的剧增、社会责任的加重。可见，制定科学合理的最低生活水平线是澳门地区政府有效履行社会救助义务的前提条件。

（二）最低维生指数的划定方式

澳门属于高收入的经济发达地区，理论上讲应当采用国际贫困标准法来测定最低维生指数，但实际上澳门地区贫穷线的测定方法是采用 “综合法”，把贫穷人士实际生活状况调查法与国际贫穷线标准法结合起来，最终测定澳门地区的援助线。［2］即在澳门地区人均收入中位数1/3的基础上，结合影响澳门地区困难群体的其它经济因素推算出该指数。当然，该最低维生指数的划定方式并不是天生如此，而是经历了从绝对贫困线标准到相对贫困线标准，再从单一的相对贫困线划定方式到综合的相对贫困线划定方式的过程。随着社会经济的发展，该维生指数也面临着不断更新的问题；是否需要变更是先由社会工作委员会研究，形成具体意见后，提交特区行政长官，由其最终决定。

二、最低生活水平线划定方式评析

（一）绝对贫困线的测定方法

绝对贫困是从人维持生命的角度出发，以维持人最低生理需要为指标加以区分的，许多国家确定贫困的方法，一般是采用绝对贫困线作为其衡量标准。［3］包括恩格尔系数法、市场菜篮子法、马丁法等来测定。

1.恩格尔系数法。运用恩格尔定律，一个家庭用于购买食物的支出占家庭总支出的比例越高，该家庭的生活水平越低。但是这种恩格尔系数划定方法，只能反映一定时期内该地区居民的总体生活水平，而消费品价格上涨因素和地区贫富差异状况并未体现。鉴于低收入家庭的恩格尔系数必然远低于该地区平均的恩格尔系数，单一地运用该标准显然无法科学地划定出令人满意的贫困线。

2.市场菜篮子法。采用这种方法时，首先要求确定一揽子基本消费品，内容包括维持社会公认最起码的生活水准的必需品种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，该金额就是贫困线。［4］市场菜篮子法操作容易、也能兼顾人们对食物消费的基本生活需求，但是它的弊端也显而易见，首先，选定最低热量摄入量、必需的食品消费项目和数量的过程中，专家和政府官员的主观性较大；其次，由此得出的最低贫困线往往较低，如果再运用某地区的恩格尔系数，一大批低收入人群将被排除在社会救助的大门之外。

3.马丁法。分为低贫困线和高贫困线两种，即在测定食物贫困线的基础上，把一些人均可支配收入或人均消费支出刚好能达到食物贫困线的居民户的非食品支出计算出来，由此得出贫困户的最低非食品支出，最后将非食品贫困线加上已知的食物贫困线，就是马丁法的低贫困线；而高贫困线则根据居民的人均食品支出与人均可支配收入或人均生活费支出的关系拟合适当的回归模型求得。［5］倘若运用马丁法的低贫困线，显然会提高接受社会救助人群的门槛，因为由低贫困线得出的数额是超贫困户的最低生活保障标准，而生活情况稍微好一些的贫困户，其在非食品上的支出肯定比超贫困户更高一些，因此更适宜运用高贫困线来保障贫困群体的基本生活。

（二）相对贫困线的测定方法

相对贫困是指同一时期或者同一国家，由于某些人或者家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而产生的低于一般人或者一般家庭的生活状况或者贫困状况。［6］相对贫困线一般以绝大多数人或者中等生活水平作为划分依据，包括收入比例法和生活形态法。

1.收入比例法。收入比例法是由欧洲经济合作与发展组织提出的国际贫困标准法，一些发达国家或地区用相对的方法来衡量贫困，通常以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的1/3至1/2作为这个国家或地区的贫困线。［7］2000年，澳门社会保障学会曾建议参考经济合作与发展组织（OECD）国际贫困线的界定方式，折中地将澳门地区的贫穷线划定为每人每月收入中位数的1/3，于2000年计贫穷线标准约为1700元。［8］以此为标准，根据澳门统计局公布的2013年第三季就业调查结果，澳门地区本地就业居民月入中位数为1.5万元（澳门币，下同），那么该年澳门地区本地就业居民贫穷线应该划定为5000元；但是从《澳门日报》报道来看，第三季澳门地区就业人口月入中位数维持在1.2万元上，那么就业人口的贫穷线应该划定到4000元。数据差距拉大，反映基层低薪职位陆续由外地雇员担任，故即使本地居民收入普遍提升，就业人口月入中位数仍不变，本地居民收入中位数则升幅显著。［9］可见，简单将贫困线界定在每人每月收入中位数的1/3，会导致一个外地人口较多涌入的地区，无法随着经济的发展状况，提高至与本地就业人口相适应的贫穷线的局面。

但另一方面，从国家统计局公布的2012年城镇居民人均可支配收入来看，城镇居民中等偏下户人均可支配收入为人均收入的中位数。倘若采用折中式贫穷线划定方法，那么465.6元应该为内地城镇居民贫穷线标准，相较于当年内地城市最低生活保障平均标准（330.1元），采用收入比例法无疑能够更大范围地救助贫困群体。

2.生活形态法。以当地大多数人的主观判断来确定哪些人在生活形态上是属于贫困的，并在此基础上作进一步的调查确认，从而进行相关救助；这种生活形态是通过所在社区的各界人士进行民意调查而取得的。［10］如市场菜篮子法里面的“必需的食品消费项目有哪些？各自数量是多少？”收入比例法里面的“贫困线划定为多少合适”等问题，并将所获答案进行统计分析，据此划定贫困线。由于该方法比较具体、且针对性强，学界常以此方法研究贫困状况。当然，该方法的人为因素太大，很容易因为民意调查人员和被调查人员的主观因素而造成数据的偏差。因此采用该种方法时，需要特别注意保持数据来源的客观性。

三、我国内地制定最低生活保障标准的现状及问题

（一）最低生活保障标准的制定和实施现状

1.中央的相关措施。内地尚未制定统一的《社会救助法》，国务院制定的《社会救助暂行办法》里却已明确规定，最低生活保障标准由省级或者设区的市级政府确定、公布，并根据现实情况适时调整。《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（以下简称《意见》）中也有相应的规定，不过《意见》又进一步确立了救助标准与物价上涨挂钩的联动机制，及运用生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等综合测算方法。在农村最低生活保障标准方面，《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中明确规定，农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。《民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》又补充规定，低保标准的确定与调整，按照既能保障困难群众基本生活，又与当地财力和经济社会发展水平相适应的原则，采取市场菜篮子法、恩格尔系数法等方法，合理使用统计调查数据进行测算。

根据上述行政法规和部门规章的相关规定，我们可以作出如下总结：首先，中央授权地方制定最低生活保障标准；其次，该标准的确定需要根据当地的经济社会发展水平和物价变动情况，并考虑生活必需的费用和未成年人的义务教育费用等情况；再次，该标准应低于最低工资标准，并适时调整；最后，中央政府已经明确运用综合测算方法确认该标准，但新颁布的《社会救助暂行办法》并未对城市和农村的不同制定标准加以区分，而相关实施意见中的城市低保标准制定方式较之农村低保标准，显然更贴近居民的生活需要。

2.地方的实施情况。由于国务院颁布的《意见》中，强调将户籍状况、家庭收入和家庭财产作为认定最低生活保障对象的三个基本条件，落实到地方立法中，绝大多数地方都只对社会救助中政府各部门的各自职责、家庭经济状况核准范围等进行规定，并未涉及最低生活保障标准的制定问题。北京也仅在此基础上规定了申请本市城乡最低生活保障认定，人均应不超过24个月城市低保标准之和，并未进一步提及如何确认城市或者农村的低保标准。地方具体落实中比较有突破的是浙江省，《浙江省社会救助条例》中明确规定，可以选择城乡居民人均消费支出、城乡居民人均可支配收入、最低工资标准三种方式，确定居民生活必需的费用。虽然只有在参照最低工资标准时，才具体规定该城镇最低生活保障标准在当地月最低工资标准的百分之四十至百分之五十之间确定，但是相较于其他地方立法，该贫困线划定方法已经非常客观。根据该条例，以2014年浙江最低工资标准为例，该年浙江省城市居民月收入在735元以下，就有可能列入社会救助范围。对于农村最低生活保障标准，条例中规定了不低于当地城镇最低生活保障标准的百分之七十，并明确规定有条件的地方可以实行城乡统一的最低生活保障标准。不仅如此，浙江省此次立法中，另外一大亮点就是将未纳入最低生活保障范围，家庭成员人均月收入在最低生活保障标准一点五倍以下，且家庭财产状况符合县级以上人民政府规定的家庭，称为最低生活保障边缘家庭，并可以按照该条例的规定申请有关专项社会救助；以2014年为例，城市居民月收入在1102.5元以下的，就可以申请专项社会救助。而同时期成都地区的城乡居民最低生活保障标准是在400元至500元之间，相较而言，浙江省的救助门槛明显更低。

（二）主要问题分析

尽管我国内地最低生活保障标准已经随着社会经济的发展而不断的提高，但是相较于澳门最低维生指数的确定和运用，其还存在着明显的不足。以2012年城市低保标准为例，国家统计局公布该年城镇困难户人均消费现金支出是6366.8元，其中的食品消费支出是2979.3元，人均衣着消费现金支出是589.8元，即每月需要花费297.4元维持食品和衣着支出，但是当年城市最低生活保障平均标准为每月330.1元，倘若运用该标准进行社会救助，只能将城镇困难户维持在温饱线上。贫困群体无法进一步寻求改善生活的机会，也极易造成贫困代际传递的现象发生。

当下我国内地的最低生活保障标准主要有如下三个问题：首先，现有的贫困线划定方式相对落后，虽然《意见》中已将最低生活保障标准的划定结合了市场菜篮子法、恩格尔系数法等较为有效的方式，但里面所列举的基本生活费用支出法、消费支出比例法或者恩格尔系数法，都属于绝对贫困线划定方法，随着我国内地经济的发展，这种单一的绝对贫困线划定方法显然不利于缓解社会贫富差距扩大所产生的各种矛盾。其次，中央将最低生活保障标准的制定全部授权给地方的做法，有逃避中央立法职责的嫌疑；缺乏中央统一的设计和专门的立法，就会出现地方立法水平参差不齐、社会救助管理混乱、一些急迫需要获得专项救助的人士不能享受到救助的局面。最后，没有科学地运用好最低生活保障标准，该标准没有贯穿到以城市和农村居民最低生活保障、农村“五保”供养、自然灾害救助等为基础的社会救助的每个环节中；也没有通过该标准，确认政府应当履行的行政给付义务范围。

四、最低维生指数制度对大陆的有益启示

（一）更新社会救助理念

长期以来，我国习惯将对贫困人口、灾民等提供物质帮助的行为称为救灾救济或社会救济，而社会救助是改革开放以后才出现并逐渐被广泛使用的概念。［11］传统的救灾救济中，施惠者总是以高高在上的身份出现，而其对贫困人口或者灾民所提供的帮助也被认作是一种恩惠。但是现代社会中，随着依法治国方针和服务型政府理念的确立，对贫困人群实施救助成了政府的一项法定职责，一旦出现政府怠于划定贫困线的情形，公民完全可以要求其履行自己的职责。进一步探究最低生活保障标准的性质，我们能发现该标准具有双重属性，一方面，它属于客观法律秩序范畴，即使公民对该标准的划定不服，也无权向法院寻求救济；另一方面，它又具有保护贫困人群利益的属性，基于贫困人群的利益已被上升为公共利益，立法者在立法过程中有义务将该部分公共利益贯彻到法律条文中。因此，贫困线划定者有责任协调好财政负担和最大程度保障贫困人群利益之间的冲突，否则将承担相应的法律后果。此外，由于贫困线的划定事关社会救助落实的范围和力度，政府也有义务向社会大众公开当下的最低生活保障标准划定方式。

由上文分析中，我们已经知道，绝对贫困线划定方法中的恩格尔系数法无法单独适用；市场菜篮子法的主观性太大；马丁法中的低贫困线过于苛刻。鉴于我国仍属于发展中国家这一基本国情，倘若照搬澳门地区实际生活状况调查法与国际贫穷线标准法结合的划定方式，肯定会给国家造成过大的负担，因此适宜继续采用马丁法中的高贫困线作为最低生活保障标准。当然我们可以逐步吸收相对贫困线划定方法，如采用收入比例法来确认当下接受社会救助的人群是否已经最大限度的符合地方财政状况；采用生活形态法来确认贫困人群最期待解决的问题是什么和更愿意接受哪种救助等。

（二）完善中央与地方社会救助合作机制

各国都设专门的社会救助行政管理机构。在管理形式方面有两种：一是中央指导，地方执行，如美国、日本等；二是中央直接领导，地方分区办理，如英国、澳大利亚等。［12］澳门地区通过第52/86/M号法令明确规定由澳门总督、社会工作委员会、澳门社会工作司负责社会工作。具体分工是：总督负责订立社会工作政策、监督评估政策执行情况；社会工作委员会负责为总督制定政策和评估执行情况提供意见；社会工作局负责社会工作政策的执行，并从属于总督。相较于内地中央授权地方制定最低生活保障标准的做法，澳门地区这种中央政府间的配合方式无疑更有助于形成合理的最低维生指数，并最终使其得到良好的运用。鉴于我国内地已经形成了地方制定该标准的事实，且各个地区的经济水平差异也极大，因此一定时期内继续由地方根据本地区情况制定相应的贫困线，有其合理性；但是这并不意味着中央因此摆脱了探索科学的贫困线划定方法的职责。此次国务院通过颁布《意见》的方式，对地方立法加以指导值得肯定。遗憾的是，该《意见》并没有充分地强调科学划定最低生活保障标准的重要性，致使绝大部分地方立法只重视政府部门职权的构建，而忽视探索合理的贫困线划定方法。此外，为了最终形成科学合理的最低生活保障标准，贫困线划定的过程中应当重视专门研究机构和专家学者所提供的咨询意见；而地方在运用该贫困线的过程中，应当及时向中央反映实践中存在的问题，并和中央、其他专门机构一同研讨相应的解决方案。

（三）构建科学的最低生活保障标准运用体系

澳门最低维生指数不仅涉及到申请者的生活贫困状况认定、银行存款上限，还涉及到一般援助金的发放金额及其他种类援助金的发放限度。可见，该指数的划定不仅确认了社会救助的基本条件，还旨在根据申请者的不同经济状况，明确政府在社会救助过程中应该履行的不同职责范围。鉴于我国内地现有的最低生活保障标准，并没有形成一套科学的运行体系，我们有必要借鉴澳门地区的援助金制度，根据申请者不同的贫困状况，区分政府不同的救助义务。首先，我们可以针对救助对象的不同，区分为三类需要接受救助的人员，即没有生活来源又无依无靠的绝对贫困人员、有收入来源的相对贫困人员和遭受突发性灾害的暂时拮据人员。其次，三类人员接受经济援助的幅度不同，第一类人员除了可以接受一般性援助外，还可以接受包括学习活动补助、护理补助及残疾补助等特别援助；第二类人员只能接受一般性援助；第三类人员，可以依据家庭收入的不同，参照最低生活保障标准予以援助。最后，由于内地城镇和农村的物价水平和生活成本存在着较大差异，因此我们可以适当地划分出不同的贫困线，但该差距不宜过大。以2012年为例，该年我国内地农村人口每月平均食物和衣着支出是226.7元，比城镇人口少70.7元，那么两者对该项目的补助差距可以控制在23%—24%范围内。综合非食品支出等其他因素，《浙江省社会救助条例》中有关两者差距在30%以内，并逐步缩小的规定较为合理。

构建符合我国内地现状的社会救助体系，无疑仰仗着最低生活保障标准作用的进一步发挥。但是，当前中央对最低生活保障标准探索还处于停滞不前的阶段，浙江省虽有客观的划定方式，却未对该标准的运用体系加以深究；其他地区的立法中，则一贯性地忽略该标准的重大价值。为此，我们有必要继续研究并借鉴澳门最低维生指数的形成和运用模式。

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