制度变革与全面提高中国开放型经济水平

文 （中州大学，河南郑州 450044）

党的“十八大”报告提出全面提高开放型经济水平的科学论断，这既是对三十多年来开放型经济对中国经济发展突出贡献的肯定，也指明了中国开放型经济发展的新方向。在此基础上，中共十八届三中全会作出了构建开放型经济新体制的部署，表明中国开放型经济水平的提高必须建立在一系列新的制度规则之上，因此，需要我们深入探讨新形势下中国开放型经济水平提高的内涵，据此进一步分析制度变革对提高中国开放型经济水平的意义及应当采取的对策措施，通过积极进行相关制度变革，为提高中国开放型经济水平奠定坚实的基础。

一、全面提高中国开放型经济水平的涵义阐释

经过三十多年的努力，中国在发展开放型经济方面取得了巨大成就，成为世界第一出口大国、世界第二利用外国直接投资最多的国家，对外直接投资的规模也在不断扩大。当今，国内外客观经济形势的变化使中国开放型经济不可能再沿着原来的“老路子”继续发展，实现发展水平的提高成为进一步扩大对外开放的广度和深度、保持开放型经济可持续性的关键性决定因素。综合中国开放型经济的发展现状及当今国内外经济发展的新特征，本文认为中国开放型经济水平的提高应包括如下内容：

（一）开放型经济的发展思路由注重“量”的扩大向注重“质”的提高转变。自改革开放以来，中国开放型经济的发展较倾向于追求规模的扩大，依靠廉价的生产要素和优惠政策，通过承接亚洲“四小龙”转移出的劳动密集型生产环节和引进外资，大力开展加工贸易，实现了出口规模的快速增长，中国经济的外贸依存度不断上升，外商直接投资（以下简称FDI）成为影响中国经济发展的重要因素。尽管这种开放型经济发展战略快速提高了中国经济的开放程度，加强了中国同世界其他国家或地区的经济联系，对中国经济发展做出了重大贡献，但是当今国内用工成本及其他生产要素价格的上升、生态环境的恶化削弱了中国出口商品建立在低成本基础上的国际市场竞争力。另一面，从国际范围内来看，中国开放型经济的传统发展思路日益受到越南、印度等其他发展中国家的挑战，同时国际市场商品结构也呈现出差异化、品牌化和高端化的趋势。因此，中国开放型经济的发展思路必须实现转型，通过依靠“质”的提高获取相应的利益。产品出口方面，要加大技术研发和产品创新力度、积极倡导环保理念、大力实施品牌化战略，努力打造国际知名品牌，提高“高精尖”产品在出口中的比重；引进外资方面，要更加注重外资的质量，大力吸引跨国公司将处于“微笑曲线”两端的生产环节向中国转移，为跨国公司在中国设立地区总部创造更加优越的条件。

（二）开放型经济的发展内容由注重商品出口、引进外资向出口和进口并重、大力开展对外直接投资转变。不可否认商品出口和FDI对中国经济发展做出了重大贡献，但这种构成结构与开放型经济要求在全球范围内实现资源优化配置的本质并不完全符合，还无法完全发挥开放型经济对中国经济发展和居民福利水平提高的积极效应。适度扩大进口规模，不仅有利于促进本国生产的发展，满足国内居民多样化的消费需求，提高其生活水平，而且可以减少与其他国家或地区之间的贸易不平衡问题，缓解贸易摩擦。开展对外直接投资，将本国处于比较劣势的产业转移出去，不仅可以让这些产业在国际范围内延长生命周期，而且可以为国内产业升级提供空间，同时，也有利于绕过其他国家或地区的贸易壁垒，带动本国的商品出口。另一方面，通过开展创造性资产寻求对外直接投资可以获取东道国先进的技术、生产运作及管理方法等，利用OFDI（即对外直接投资）的反向技术溢出效应获取相应的利益。

（三）中国开放型经济的区域布局由沿海、沿边开放向扩大内地开放，形成多层次、多形式、全方位的对外开放格局转变。中国的对外开放最先从东南沿海设立经济特区开始，在政策支持和地理区位等优势条件的支撑之下，通过开展“三来一补”，东南沿海地区逐步扩大同世界其他国家或地区的经济联系，成为跨国公司在中国进行直接投资的首选目的地，经济率先发展起来，继而引起以劳动力跨地区转移为主要表现形式的各类生产要素向东南沿海的流动，恶化了中西部地区经济发展的基础。在当今世界各国经济联系不断密切的背景下，要有效解决地区经济发展差距不断扩大的问题，构建起区域之间协调发展的新格局，在采取各种区域发展战略的同时，还应积极推动中西部地区对外开放的发展，引导中西部地区通过扩大出口、承接国际产业转移等逐步加强与世界其他经济体之间的联系，使中西部地区通过参与世界经济循环获取经济发展的推动力。

（四）开放型经济的发展基础由低成本优势向优良的发展环境优势转变。如前所述，国内外经济形势的变化使中国开放型经济难以继续依靠低成本优势进行发展，积极培育新优势成为实现中国开放型经济可持续发展的关键因素。为此，要从开放型经济本质上是环境经济的前提出发，以优化对外开放环境为抓手，采取适当措施实现政务环境、人居环境、人才环境、产业集聚环境、市场竞争环境等的更加优化。

二、全面提高开放型经济水平必须以制度变革为抓手

（一）制度变革是适应当前国际分工新趋势、进一步融入经济全球化的需要。发展开放型经济在形式上就是一国依据自身比较优势参与国际分工，同其他国家或地区在贸易、投资领域的分工和合作，因此，能否适应国际分工的发展趋势、满足其规则要求成为决定一国开放型经济发展程度的根本决定因素。当今，产品内分工取代产品间分工成为国际分工的主要表现形式，使各国参与国际分工的形式由最终产品层面过渡为产品不同生产环节上的分工。相较于传统的产品间分工，产品内分工虽然降低了各国参与国际分工的条件、扩大了各国参与国际分工的可能性，但也改变了国际分工的参与规则，其不仅要求各国关税壁垒、非关税壁垒等影响市场准入程度的规则进行调整，更要求各国国内制度规则的一致性。这就需要我们对国内相关制度规则进行调整，以便能够进一步融入到全球经济的发展大潮之中。

（二）制度变革是培育开放型经济发展新优势的必然要求。新形势下中国开放型经济水平的提高不单单是现有规模的扩大，而是包含多种实质性变化的经济发展战略，需要建立在一系列新的发展基础之上。由于开放型经济水平提高所需的新优势并不像劳动力、自然资源等是一国或地区现实存在的竞争优势，而是需要采取相关措施积极培育或创造才可能拥有的，因此，需要对现有的管理体系、管理制度进行变革，为新优势的培育提供制度支持，促使新的竞争优势的出现，破解开放型经济水平提高所面临的发展动力约束。

（三）制度变革是维护中国经济安全、保障开放型经济水平提高顺利推进的需要。提高开放型经济水平实质上是中国对外开放广度和深度的进一步发展，虽然能够产生以开放促改革、促发展、促转型的积极效应，但也使中国经济运行的风险加大。一方面，国内更多产业领域会受到来自国外企业的激烈竞争，其中不乏违背公平原则的恶性竞争行为，因此，如何进一步完善我国的贸易救济制度和市场竞争监管制度，建立起既符合国际通行规则又能有效保护我国产业避免来自国外企业不正当冲击的保护制度是提高开放型经济水平过程中必须要解决的问题；另一方面，随着我国对外直接投资的发展，越来越多的企业“走出去”到其他国家或地区投资设厂，中国对外直接投资所面临的风险也会与日俱增，这也要求在推进对外直接投资的过程中必须完善对外直接投资服务机制，为企业降低对外直接投资风险损失提供必要支持。

（四）制度变革是打破中国开放型经济发展“路径依赖”的需要。经过三十多年的发展，发展开放型经济就是扩大出口和引进外资，依靠的是低廉的生产要素投入和国家优惠性政策，等等，诸如此类的观念如今已根深蒂固，成为束缚中国开放型经济水平提高的重要因素。由于有东部沿海地区成功先例的存在，在中西部地区开放型经济发展的过程中更应当注意打破此类观念，避免完全照搬东部沿海地区开放型经济旧的发展模式。一方面通过变革政绩考核方法、招商引资法规等制度对开放型经济的发展行为进行引导和限制；另一方面，将自贸区“先行先试”的成功制度、方法及时在全国范围内推广，以自贸区的成功经验诱导全国范围内的制度创新，增强依靠“制度变革红利”实现开放型经济水平提高的动力。

三、以制度变革为抓手全面提高开放型经济水平的对策建议

（一）进一步完善对外贸易管理体制。新对外贸易法的颁布实施虽然在对外贸易经营权等方面进行了改革，但对于满足提高开放型经济水平的需要仍存在一定的不足，需要从以下方面进一步完善对外贸易管理体制。首先，深化出口促进体系建设，注重培育出口竞争新优势，通过加大对企业技术研发、产品创新的支持力度，实施“出口品牌培育工程”，实现中国出口商品国际市场竞争的立足点由低价格向技术、品牌、质量、服务转变；其次，建立进口宏观调控促进体系，实现出口和进口并重发展，根据国民经济发展的需要及时调整限制进口、自动进口商品目录，制定高新技术产品和关键成套生产设备等进口支持政策，积极构建进口交易平台，设立进口商品展示、交易中心，促进商品进口规模的扩大；再次，进一步加强对外贸易救济制度建设，除对反倾销、反补贴等方面的法律规范进行修改完善之外，还应加大调查、执法力度，尽快完成调查、裁定程序；第四，努力推进自贸区建设，在当前WTO主导的全球多边贸易谈判受阻、进程缓慢的背景下，应努力加快同相关国家尤其是“一带一路”沿线国家之间双边、多边自贸区建设，以此作为中国参与全球贸易规则制定的平台，增强中国在全球贸易规则制定方面的影响力。

（二）改革利用外资的管理体制。为提高利用外资的质量，充分发挥外资的综合效益，在外资管理体制方面需要进行如下改革：首先，要改变以招商引资规模作为主要衡量指标的政绩考核方式，将技术先进程度、产品国际价值链环节、产业带动效应、节能环保等指标纳入地方政府招商引资考核体系；其次，在全国范围内加快推进负面清单加准入前国民待遇的外资管理模式，改变目前主要采用逐案审批加产业指导目录的管理模式，将禁止、限制外资进入的产业领域列入目录清单，没有列入清单的产业领域外资均可自由投资，减少审批环节，建立公开、开放、透明的市场准入规则，为外国投资者创造透明、可靠的经营环境；再次，进一步放宽外资准入领域，除制造业领域继续对外资扩大开放之外，要引导外资加大对农业尤其是服务业投资的力度，逐步放宽金融、医疗、养老、教育、文化等服务业领域对外资的限制。

（三）创新对外直接投资管理体制。近年来，我国对外直接投资虽获得较快增长，但整体上来说仍处于起步阶段，是我国开放型经济发展体系中较为薄弱的一个方面，因此，改善对外直接投资管理体制，促进对外直接投资的发展显得尤为必要。首先，改革对外直接投资审批制度，贯彻落实“备案为主，审批为辅”的管理模式，放宽对外直接投资主体限制，确立企业和个人对外直接投资的市场主体地位，使更多具备投资实力、有对外直接投资意愿的企业及个人能够“走出去”到其他国家和地区投资设厂；其次，构建由金融、商务、外汇、出入境管理等部门联合组成的对外直接投资综合服务体系，为国内投资主体开展对外直接投资提供投资项目信息、资金支持及人员出入境等全方位的服务；再次，建立和完善对外直接投资安全管理体制，政府相关部门要加强对重点投资国家或地区的风险监控和评估，定期发布投资风险评估报告，建立对外直接投资境外风险应急体系，保障突发事件情况下中国投资者的资产、人身等方面的安全。

（四）深化行政管理制度改革，积极转变政府职能。开放型经济水平的提高需要与之相适应的发展环境，其中最重要的一点就是要具备务实高效、服务为本的政务环境，因此，为实现开放型经济水平的提高，要努力实现行政管理部门的角色由“审批者”、“管制者”向“监管者”、“服务者”转变。精简行政审批事项、简化审批环节、缩短审批时间，强化政府国际市场行情和国外投资项目信息提供的职能，加强政府对市场体系运行的监管职能，加大知识产权保护等的执法力度，严厉打击不公平竞争行为，创建和维护开放、公平的市场竞争环境。

（五）调整人才制度，为提高开放型经济水平奠定人才基础。提高开放型经济水平必然需要大量具备较高外语水平、精通国际市场运作的高级国际化经营管理人才和高水平的科研人才，以满足国际市场开拓、技术研发的需要。为凝聚开放型经济水平提高所需的人力资本，首先，要创设柔性的人才招聘制度和用人方式，进一步削弱户籍、档案、年龄、学历等对人才招聘的限制，创设多样化的人才使用方式，专职引进与兼职、项目聘用相结合，实现引人与引智的有效结合。其次，改革薪酬支付方式，与多样化的人才利用方式相配合，以传统的工资制度为基础增设协议工资、项目报酬、业绩提成等薪金支付方式，使各种用人方式下的人才都能得到相应的报酬。

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