政府法律顾问工作保障问题研究

文 （中共四川省委党校，四川成都 610072）

今年二月二日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上讲话指出，要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国与其他三个“全面”的关系，努力做到四个全面相辅相成，相互促进，相得益彰。可以说，我国的依法治国方略已经进入快车道，步入新常态。在此背景下各地各级政府及部门已经开始普遍聘请政府法律顾问参与政府决策和咨询，参与重大事项的论证或纠纷处理等，政府法律顾问工作开始在政府工作中发挥积极作用。

一、政府法律顾问工作现状

我国的政府法律顾问制度起源于上个世纪80年代，它经历了从试点到逐步成熟的不同阶段。1989年司法部发布了 《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，1993年国务院批转了 《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。1999年6月吉林省组建了全国首家省级政府法律顾问团。从全国范围来看，目前已组建8200多个政府法律顾问机构，其人员主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成，其法律专业性大大加强。相关统计数据显示，截至目前，约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占全国律师总数的 1/10 以上［1］。

从目前全国政府法律顾问制度运行模式来看，主要包括以下三种形式：由政府司法行政部门建立公职律师制度，由公职律师担任政府法律顾问；由各级政府及政府部门直接聘请专家、律师法律顾问；由各级政府法制办负责，组建政府法律顾问机构。而在这三种模式中，第三种模式较为普遍，即通过各级政府的法制部门牵头，整合学者、律师等社会各个领域的法律人才，组建政府法律顾问队伍［2］。针对政府法律顾问制度的建设，许多地方也进行了一些有益的探索，但总的来说，政府顾问律师发挥的作用普遍较小，一般都是仅限于外围工作，政府法律顾问制度基本流于形式。政府法律顾问参与政府权力运行的工作机制处于 “讲起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬境地。

因为政府聘请法律顾问时一般不支付对价，故大多数政府法律顾问工作仅仅作为一种律师荣誉而出现，政府法律顾问的工作积极性普遍不高。许多没有专业素养的律师凭借关系进入政府法律顾问队伍。由此政府法律顾问的工作质量也不令人满意。

二、政府法律顾问工作保障措施之完善

仔细分析，造成这种两难局面的原因很多，政府法律顾问工作未得到及时全面有效保障即是原因之一。如何完善政府法律顾问的工作保障呢？笔者认为应当注意以下方面的问题。

（一）提高领导干部和普通民众的法律思维意识，为政府法律顾问工作提供观念和外部环境保障。

改革开放三十年，国家的法治建设取得了一定成绩，但必须清醒地看到，我们是在严重缺乏法治传统的基础上进行法治建设，也正因如此，十八大提出，要全面推进依法治国，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法，在全社会培育法治精神，弘扬道德正气。

同时领导干部在国家治理和社会管理中起主导作用，是推动依法治国的“关键少数”。当前领导干部应该说政治思维、经济思维能力较强，但普遍缺乏法律思维，突出表现在很多干部遇事不找法，办事不依法，解决问题不用法，日常工作中很少想到法，部分干部甚至有凌驾于法律之上的极端想法。譬如前几年曝光的一名地方领导的名言“法律是什么？平时我管它，出事了它管我”。这导致政府违法运行的情形不在少数，譬如很多地方都是用“先上车后买票”的违法方式解决项目建设用地和耕地保护之间的矛盾。由此政府法律顾问工作能够正当开展与否，开展得好与坏都很大程度上取决于领导干部的法律意识。

因此，让领导干部自觉运用法律解决问题，不断提高公民和干部的法律意识是政府顾问律师工作的思想和外部环境保障。

（二）坚持党的领导，处理好与党委的关系是政府法律顾问工作的方向和道路保障。

要正确认识党和法的关系，坚决破除“党大还是法大”的迷思，以理论上的清醒保证政治上的定力，坚定走中国特色社会主义的法治道路，把党的领导贯穿于依法治国的全过程和各个方面，坚持党对立法的领导，党保证执法，党支持司法，党带头守法。彻底破除一谈到依法治国就完全迷信西方所鼓吹的“三权鼎立”、“民主自由”等错误思想。

当然，我们在强调党的领导时必须贯彻党也要在法律的规范范围内执政，党规必须严于法律，党员的行为规范必须高于法律规范。不允许党超越法律或凌驾于法律之上执政。

同时，我们在坚持党的领导时也须坚决反对极少数个别党员或领导假借坚持党的领导名义贯彻个人意志的行为，其实质就是贯彻个人专制，这种行为是绝对错误的。我们所坚持的党的领导必须是党员的集体意志，是党组织的意志，是依据党的既定程序形成的意志，不是党员个人的意志。

由此，坚持党的领导，正确处理与党委的关系是政府法律顾问工作的方向和道路保障。

（三）设立首席法律顾问，为政府一把手提供专门法律服务，排除其他不当干扰。

美国联邦政府建立之初并没有设立司法部，但总统为工作需要专门设立了一个职位：“首席代理人”（Attorney General），其职责是应美国总统要求，就法律问题提出意见和建议。内战后美国建立司法部，总统的“首席代理人”直接出任美国政府司法部部长，司法部长是美国总统和政府的首席法律顾问，其职责是替美国总统和政府处理法律事务。司法部雇佣大量律师处理联邦政府的法律事务，各部门也相继设立了自己的部门法律顾问办公室，办公室设法律总顾问，该职由总统任命，其基本职责是向部门首长提供法律意见，对业务官员给予法律指导，工作还包括审查所有的工作计划和行政规则。

另外，香港政府在英国统治期间承袭英国制度，在1855年便组建律政司（当时称为律政署，1997年回归后改称律政司，两者职能和政府地位相同，只是名称作了变化），其长官是香港政府首席法律官员，直接向香港总督负责。香港回归后，律政司司长是香港特别行政区仅有的三名司长级官员之一，他既是行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问，也是行政会议成员。

既借鉴上述经验又基于我国实际，我认为我们也应当设立政府首席法律顾问，让其为政府一把手提供专门法律服务，这既可以排除其他部门和人员的不当干扰，又可以专门履职，为其工作提供时间、空间等保障。基于现实，担任此首席法律顾问职务的人员最好为政府法制办主任，他既熟悉政府规程，也有足够的时间，同时也联系工作方便。

（四）完善政府法律顾问部门的设置，为政府法律顾问提供组织保障

我国现行的政府法律顾问制度源于政府法制部门固有的工作模式，政府法律顾问兼任双重角色：即接受国家公职人员的制度的约束，并接受律师职业道德和执业纪律的调整。政府法律顾问以一个专业法律人士的身份，为政府提供法律服务，而政府既要为这些法律顾问从政府的角度提供工作便利，又要使他们提供的法律服务能在实行行政首长制的政府机关中直接转化成为政府的行为。但这实际上有悖于律师业自由的原则，可能会影响到律师在处理具体事务的法律至上和独立思维的原则。当前有学者认为，如果将政府的具体法律事务交由社会执业律师来承担，又会存在一些问题：一是社会执业律师在为行政机关提供法律服务时，如果其本身不接触政府事务，对政府的运作程序和规则、政府的政策缺乏足够的了解，难以全面理解政府在具体法律事务中的立场，从而无法为政府提供高效的服务；二是社会执业律师担任政府法律顾问不是终身聘用，一旦解聘，如果在行政纠纷中被管理相对人所聘用，难免可能将因担任政府法律顾问获得的信息转而为委托人谋利，可能产生对行政机关不利的局面，或对具体法律事务的处理带来不良影响。

目前我们解决问题的方法可以借鉴海南、深圳等地做法，制定政府法律顾问工作运行规则，在该工作运行规则中明确成立政府法律顾问室。鉴于政府法制机构在政府法律顾问工作中的主导地位，建议参照深圳的做法，政府法律顾问室与政府法制机构合署办公，法律顾问室设秘书处，负责处理日常工作，法制办领导兼任法律顾问室主任，为政府首席法律顾问。同时向社会公开招聘一些获得律师资格的人员作为公职律师成为法律顾问处的成员，享受公务员的身份和待遇，同时对于现有的法制办工作人员鼓励其参加司法考试，一旦通过，同样录用为公职律师，这也可解决部分人员分流问题。由此设立专门的法律顾问机构是政府顾问律师开展工作的组织保障。

（五）实行政府法律顾问资格制度，为政府顾问提供人员保障

政府法律顾问人员组成应该是以政府法制人员为主、法学专家和执业律师为辅，这是政府工作性质决定的。因为作为国家机关的成员，相对于一般执业律师更熟悉政府工作的操作程序，能准确把握政府工作的着力点，容易通过法律方式把政府的工作意图准确地予以体现,能较好体现法律顾问的参与性、参谋性和顾问性。法学专家担任政府法律顾问主要是利用他们精深的法学理论，着重对政府制定的规范性文件提出修改和补充建议。一般执业律师则通过他们的诉讼经验丰富政府法律顾问组的服务手段。对法学专家、执业律师担任政府法律顾问也应当制定出具体的条件，不是说只要是法学专家、执业律师，不管其实际能力如何都可以聘任为顾问。由此我们可以设立政府法律顾问资格制度，在法学专家和社会律师中选拔出部分优秀人员进入政府法律顾问处，并颁发资质证书。同时对于政府法制人员也要求其通过司法考试，对符合条件者，可选任为公职律师，否则只能作为一般公务后勤人员。当然在选拔社会律师时，对愿意担任公职律师的社会律师也可允许转变身份，让其担任公务员，成为专职公职律师。

（六）完善政府法律顾问的待遇，通过专门预算制度为其提供物质保障

推动政府对政府顾问律师的经费保障，把政府购买法律服务费用纳入各级政府年度财政专项预算，及时足额支付政府法律顾问费用。

加强对政府顾问律师参与涉法涉诉信访、参与公共法律服务的经费保障，探索形成以案定补、以事定补的经费保障机制，并逐步提高保障水平。对专职的公职律师也要提高其待遇，让其专心本职工作。

（七）明确法律顾问的主要工作职责工作方式、工作程序、纪律要求、责任追究等，为政府法律顾问提供刚性运行的制度保障。

要建立重大决策、规范性文件出台前法律顾问咨询论证制度，促进政府决策规范化、法律化；要建立政府重大工程、重大经济项目、重大投资等决策前法律风险评估制度，组织政府法律顾问进行合法性和可行性论证，防止和减少决策风险；要建立法律咨询建议书、重大决策合法性论证书、法律审查书等法律文书备案制度，防止有关领导干部以“不懂法、不知法”等借口推诿责任；要建立行政机关重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对于上述重大事项未经政府法律顾问出具论证报告的一律不予进入上会报讨论等下一步程序，让法律顾问工作刚性运行起来，这既可以真正发挥顾问律师的作用，也可以考核顾问律师工作的质量。

另外，积极组织法律顾问协助政府处理日常法律事务，积极参与行政诉讼和政府投资、采购等非诉讼法律事务，有效化解争议，解决涉法事务。组织政府法律顾问及专业律师协助政府依法处理信访问题，促进有关部门规范执法，公正司法，引导群众依法反映诉求。组织法律顾问协助政府开展法制宣传教育，在街道（乡镇）、社区进行法律咨询等政府基本公共法律服务工作。充分发挥政府法律顾问在参与重大、突发、敏感事件处置中的作用，协助政府依法制定实施处置方案，妥善处理矛盾纠纷和善后工作。

这样，通过对上述顾问律师工作职责、方式、程序等的明确，为顾问律师工作提供制度保障，让顾问律师工作刚性有效得以开展。

（八）设立政府采购法律专家库和律师事务所备选单位，为顾问律师工作提供质量保障。

各位聘任的公职律师和政府法律顾问的专业是有局限性的，而政府工作涉及的法律事则可能涉及各个领域，必然要求各个专业的律师提供专业顾问意见；另外，由于公职律师和聘任的政府顾问的人数也是有限的，政府不可能也无必要聘任这么多的律师常年支付费用。为了解决这些矛盾，各级政府可以设立政府采购法律专家库和律师事务所备选单位，一旦遇上专门性很强的法律问题，可以临时聘请相关法律专家提供专门性法律意见。对于出现大量的甚至大型的法律事项，可以采取法律外包方式解决，从政府法律服务备选律师事务所中公开招标选聘合适单位接受委托事项，选聘方式为一事一聘，选聘过程应公平公开。

通过上述法律专家库和备选律师事务所制度的建立，一者可以解决政府顾问律师的专业局限性，二者可以让聘任律师尽职尽责。如果其不认真履职，政府部门完全可以对外另行委托专家和备选事务所的律师从事临时法律顾问服务，这也从另外一方面为政府顾问工作提供了质量保障。

［1］刘露.浅谈政府法律顾问制度现状及完善［J］.法制博览，2015（15）.

［2］王小耘，刘峻.中美政府法律顾问制度的比较［J］.上海律师，2002（6）.