思想政治工作在国家治理中的功能定位与结构转型

田 丽

（中共中央党校 马克思主义理论教研部，北京100091）

推进国家治理体系和治理能力现代化，是党全面深化改革的目标，也是党在新时期实现政治改革的重要内容。在向社会主义现代化迈进的过程中，国家治理是党探索政治改革道路的重要举措。思想政治工作作为党的传统政治优势，在传播党的政治价值和政治理念方面发挥着不可替代的作用，但是适应现代化发展的需要，它也面临转型的课题。在现代国家治理体系中，思想政治工作的功能定位直接决定了其结构转型的方向。

一、思想政治工作在国家治理中的地位

“治理”是20世纪90年代学界兴起的一个概念，因其偏重于技术操作层面、着重于制度设计和安排，因此绕过了复杂的意识形态分歧而备受学者青睐。国家治理是治理理念在国家层面的运用，是对社会主义国家理论的创新和发展。治理体系与治理能力体现为国家的工具理性，即治理是实现一定社会政治目标的手段，是执政者追求较低的行政成本、较高的行政效率、较好的公共服务、较多的公民支持的过程。因此，国家治理最终追求的目标是治理的有效性，这个有效性既体现在治理的过程上，也体现在治理的结果上。

党的十八届三中全会提出的“国家治理”是有着鲜明中国特色的治理，即中国共产党领导人民治理这个国家，党的领导、马克思主义的意识形态性是最大的中国特色。因此，中国特色的国家治理在工具理性之外，必须有价值理性的指导，才能不偏离正确的方向，因为成功的治理从来都不是建立在价值真空的基础之上的。所以，亟需党的思想政治工作在构建治理秩序，促进国家与社会合作方面发挥积极的作用。党的思想政治工作从革命时期开始，就是党向社会、向人民传播其政治理念、政治价值的重要方式，而且取得了很好的效果，积累了宝贵的经验。因此，思想政治工作理所应当承担起为国家治理“保驾护航”的工作。它作为党与人民沟通的桥梁纽带，为官民共治搭建了凝聚共识的平台，也帮助党树立执政权威，建构民众的政治认同。

二、思想政治工作在国家治理中的功能定位

思想政治工作的重要性一直以来被表述为“是经济工作和其他一切工作的生命线”。思想政治工作的根本任务一直以来都是用马克思主义的先进理论和中国化的成果武装全党和教育人民。但是，作为国家治理体系的有机组成部分的思想政治工作应该有独特的符合这个体系的功能定位，才能更有效地发挥其对于国家治理的积极作用。

1.治理过程：为有效性治理的形成提供价值引导。西方的治理理念是在市场失灵和政府失灵的双重压力下产生的，旨在用社会的组织和力量牵制经济和政治力量的无序发展。因此，成熟的国家制度和发达的公民社会是西方的治理理论提出的前提条件。反观中国，面临的是不一样的国情和背景：政府权力过大，手伸得过长，有时处于越位的状态；市场经济体制虽然已经建立，但是仍然不够完善，有时处于错位的情况；社会更是远未发育成熟，经常性的缺位。所以，中国国家治理的核心问题是对政治权力进行合理设计和有效约束。作为牵一发而动全身的关键，如何对政治权力进行有效制约就成了至关重要的问题。除了政治权力本身，还有经济权利和道德权威可以制约权力。因此，这是一种超越西方现代化的系统性综合治理。党的思想政治工作在这个治理系统中，发挥的是其价值引导的独特作用。

启蒙民智，使民众的权利意识觉醒，勇于拿起法律的武器捍卫自己的合法权益，以及鼓励民众积极参与社会政治生活，唤醒民众的主体意识，都是党的思想政治工作在国家治理现代化过程中首先要做的事情。无法想象，没有主体意识的人民能担当起公共治理的责任。革命战争年代，党的思想政治工作正是成功唤醒了劳苦大众的阶级意识和斗争意识，使之成为革命的主体，从而取得了革命的成功。在和平建设年代，党的思想政治工作需要唤醒民众在国家中的身份——公民，使其承担起国家治理的主体责任。“人民当家作主”是社会主义民主的根本价值，在现代民主法治条件下，只有体现为具体的“公民身份”或“公民权利”，才能真正实现。长期以来的“为民作主”“替民作主”不是人民作为国家主人的真正样态，也不是党群关系的未来发展方向。党的十七大指出，要“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”［1］30，正是党强化公民教育、激发其主体意识的体现。

中国正处于从传统社会向现代社会转型的阶段，社会上残存很多封建的落后的思想意识，成为国家治理有效推进的障碍，比如，家长本位、权力崇拜、潜规则、平均主义的倾向等，亟待清除。例如，中国传统政治文化中，臣民文化是一个重要特征。在臣民政治文化之下，人民对政治的态度是消极而保守的，在“君尊臣卑”的权威体制之中，人民认知到有义务对权威者忠诚，相反地，对自己的权利意识则比较忽略。在传统中国社会里，政治权威体一直居于强势地位。甚至于现在，仍然有人把地方经济的发展寄希望于当地父母官的个人能力和清明，以及在权利受损时首先选择隐忍退让或找上级政府甚至中央政府来解决的方式，这都是传统思维的表现。文革时期民众对领袖狂热的个人崇拜、集体的无意识状态，也是臣民和人治思想残存的结果。改革开放三十多年，民众的权利意识有所增长，但距离现代政治文明的要求仍然很远。因此，党的思想政治工作担负了从臣民政治文化向公民政治文化转化的重任。在这个过程中，如何把中国传统文化的优秀成分与马克思主义理论有机结合，并在借鉴西方现代文明成果的条件下，形成有中国特色的政治文化，是党的思想政治工作者以及党的理论创新骨干们重要的课题和任务。

2.治理结果：把治理的有效性转化为执政权威。改革开放以来，中国一直进行着治理的改革，取得了巨大的成效。但是，为什么仍然出现了局部的治理困境呢？“各种利益冲突日益明显，社会不公平现象突出，生态环境急剧恶化，群体性事件急速增多，维持稳定的代价愈益高昂，党和政府的公信力严重流失……”［2］7，这些问题反映了中国现在存在的局部治理危机，似乎每个利益相关者都没有从中受益，博弈的结果是负数，甚至都不是零和博弈。为什么有些人在生活水平大幅度提高之后仍然对政府有不满和不信任的情绪呢？“端起碗吃肉，放下碗骂娘”，略有粗俗的民间话语也反映了这个问题。局部治理危机和治理困境如果处理不好也有可能演化成为整体的执政危机和政治困境，所以必须认真对待。从深层次思考，不能把这种情况归因于民众的素质不高，而是从党自身的治理方式来找原因。传统的政党治理方式在把治理的有效性结果转化为党的执政权威方面存在着后继乏力的问题。

国家治理的现代化，最重要的还是体制机制的现代化和人的现代化，由于党是国家治理的主导者，因此关键是党自身治理的现代化问题，治理者的素质和治理的制度，是政党治理现代化的两个重要方面。如何提高治理者的素质，即党政领导干部的素质，是思想政治工作另一个方面的重要内容。通过提高执政者的素质，强化执政道德，再造民众的政治信任和政治认同。一党执政需要卓越的能力和稳定的地位，但同样也需要良好的执政伦理，这个执政伦理不是封建社会的概念所指，而是符合社会主义现代化要求的现代执政伦理，是结合了中国优秀传统文化和马克思主义基本理论要求的、吸收借鉴了西方现代政治文明的有益成果的一个产物。试想，一个能力卓越但生活腐化堕落、工作上家长制作风、视民众利益为草芥的党政领导干部，如何能取得民众的信任和支持？即使他让我们的生活变得越来越好，我们也不愿意把权力交到这种人手中。更何况，这不是一个良性治理的方式，从长期来看对经济和社会发展也是不利的。

党的思想政治工作作为党的传统政治优势，一直在政党治理过程中发挥着积极作用。过去，人民军队小米加步枪的装备为什么战胜了用美式装备武装的国民党军队？一个非常重要的原因就是每一个战士都知道为什么拿枪，为谁而战斗。思想上正确的引导激发了人无穷的潜力和斗志，因此在革命战争年代中国共产党领导人民军队取得了一个又一个伟大的胜利。今天，“权为民所有、权为民所赋、权为民所用”，仍然是党的执政宗旨和执政伦理的方向。只有时刻为民着想，才可能把治理的成果转化为执政的权威。思想政治工作作为连接党与人民的桥梁纽带，能够有效地把党执政的成就投射到人民的心理上，形成民众主观上的认同，因为权威、威信不仅有权力的、强制性的意义，更有心理上的、自愿跟从的意义。

在国家治理现代化的过程中，思想政治工作在政党治理方面需要努力破除的是传统的家长制和人治型的政治文化，因为与现代文明所需要的民主法治精神格格不入。家长制从其最初意义上看，是一种伦理性家庭、家族的组织结构，后来由于治国安邦的需要而发展成为国家的组织形态。家长制政治文化所熏陶和培育的是“权威崇拜”“清官思想”“与世无争”等复杂的政治意识和阿谀奉承、虚伪欺骗、奴性仆从等政治人格［3］231。改革开放以来，民主政治建设稳步推进，但是，破除传统的家长制和人治型政治文化仍然是任重道远。

三、思想政治工作的结构转型

系统内部各个要素之间相对稳定的联系方式和相互作用的形式，称为结构；系统与外部环境相互联系和相互作用时所表现出来的能力，称为功能。所以，结构和功能是一对范畴，相互联结、不可分割［4］103。如果把党的思想政治工作看成是一个有机运转的系统，其内部结构和外在功能是一致的。思想政治工作在现代国家治理体系中的功能定位直接决定了其传统结构形态已经不能适应需要，必须做出结构转型的创新和发展。

思想政治工作是一个由多个要素组成的复杂系统，这些要素相互联系、相互作用的形式就是思想政治工作的结构，如果结构合理、优化，信息交流通畅，要素间有良好的作用与反作用，那么思想政治工作的系统就是一个有机整体，就能很好地发挥其功能。因此，思想政治工作的结构形态非常重要，主要包括三个要素：主体即中国共产党，客体即人民群众，主客体的连接方式。传统的思想政治工作是线性结构形态，党主要通过灌输的方式，向人民群众传播马克思主义的理念以及党的路线方针政策等。这种结构形式简单实用，在革命时期和建国初期启发民众的阶级斗争意识以及凝聚建设国家的热情、激发干劲方面发挥了非常重要的作用。但是，改革开放以来，特别是进入21世纪，中国社会发生了巨大的变化，在党情、世情、国情都有了重大转变的情况下，思想政治工作的结构形态也要相应地做出调整和改变。在马克思主义理论的指导下，在战略思维的通盘规划下，思想政治工作应逐步转型为回应性的网络结构。这个结构形态最主要的特征是主客体关系的平等、互动以及连接方式的多元、多样，具体体现在以下三个方面：

1.主客体关系：民主、平等。传统的思想政治工作面对的人民群众是民主经验缺乏、文化水平不高、接受信息渠道相对单一的情况，而思想政治工作者往往有着马克思主义先进理论的武装，有着丰富的革命斗争经验和相对来说较高的知识储备，特别重要的是有着高尚的道德品行和人格魅力，因此获得了不错的教育效果。在思想政治工作发展史上，毛泽东、周恩来、蔡和森、张闻天等老一辈革命家是思想政治工作者的典型代表。党与人民群众有着密切联系，但是在工作方式上往往简单直接，却也有效实用，因为确实是适应那个特殊时期的革命和建设环境的。

但是，新时期作为思想政治工作客体的人民群众的思想意识发生了很大变化。利益和阶层分化导致人们的思想意识多元化，打开国门后各种西方思想文化的流入和渗透，以及历史遗留下来的封建思想的残余，使得人们在思想文化领域面临纷繁复杂的选择。市场经济的发展也使得人们的自主意识不断增强，过去被动接受一种思想意识的情况一去不复返了，人们开始从迷信权威、崇拜权威到理性看待政治现实。而且，各个社会阶层的成员的价值评价标准和价值取向也趋于务实化、功利化和多元化，务实与理性的政治文化意识逐渐成为各社会阶层的政治心态主流，与中国传统的臣民型政治文化一起，发酵成今天中国社会民众的思想状态。“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治，各阶层对社会需求的满足程度已经成为能够赢得政治忠诚和支持的重要因素。”［5］84因此，思想政治工作者必须俯下身子，放低姿态，倾听民众的需求和心声，把它及时传达给党，并且在工作过程中结合这些新情况、新问题创新工作方法。所以，主体与客体之间的民主、平等关系就应该成为思想政治工作的前提条件，互动就应该成为主体与客体之间交流沟通的主要形式。

2.工作机制：科学、法治。传统的思想政治工作往往是运动式的、短期的。多次、反复的运动式教育在过去确实取得了不错的效果，但是也有副作用，它在“运动”的火候把握上容易过度，带给人们的心理恐慌以及疲劳轰炸式的宣传教育容易使人产生逆反心理。曾经一段时间，这种运动式教育在经历了文革的反思后又走入了另一个极端，成了形式主义的代名词，“走过场、花架子”使得思想政治工作的效果大打折扣。因此，必须从宏观上进行制度设计，配合国家治理体系的建立形成思想教育的长效机制。“思想政治工作本身可以是柔性的，和风细雨、润物无声的，但确保思想政治工作得到加强而不是削弱、确保思想政治工作顺利开展的组织和制度则必须是刚性的，是不以党的历史方位的变化而变化，不以领导人的好恶为转移的。”［6］441

在思想政治工作的制度化、规范化方面，中国共产党进行了有益的尝试。在1983年7月，中共中央实行的《国有企业思想政治工作纲要（试行）》，是在经济领域的思想政治工作制度化、规范化的重要标志；在1999年9月，中共中央颁布的《加强和改进思想政治工作的意见》，从国家层面上，进一步改善和发展了思想政治工作的制度机制；之后，2002年2月26日，中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，并在2004年10月14日中共中央、国务院发布《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，是一项具体的决策部署，主要针对思想政治工作的两个重要群体——大学生和未成年人［7］463。

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，为思想政治工作机制的科学化、规范化注入了动力。承接之前在思想政治工作机制的制度化、规范化方面的探索成果，思想政治工作机制的科学化、法治化水平一定能再上一个新台阶。

2014年11月，习近平在全军政治工作会议上发表重要讲话，提出“要提高政治工作信息化、法治化、科学化水平”［8］，也为思想政治工作的改革指明了前进的方向。

3.主客体连接方式：多元、互动。主客体连接方式的多元、互动是思想政治工作结构转型的关键，因为从根本上改变了之前的线性结构形态。思想政治工作把治理的有效性转化成权威性的功能，也主要通过多元互动的方式来实现。

思想政治工作一直受到党和国家的重视，其渠道和资源本来是很多的，比如新闻媒体、各类学校、文化场馆，各种群众性精神文明创建活动等等，但是因为没有与人民群众形成经常性的良性互动，不了解民众真正的需求和关心的问题，虽然采用了多样化的方式却没有取得应有的效果。互联网的迅猛发展为党和人民群众之间的互动和沟通提供了更加便利的条件。但是能否用好互联网，搭建党与人民群众联系的信息化通道，不仅是个技术问题，更是个认识和态度问题。从最早的华南虎造假事件，到四川会理县政府网站刊出县领导悬浮在空中的PS照片，抚顺市抚顺县旅游局的官方网站只有一张照片、所有链接均不能使用；江苏南京市建邺区政府官网发表了两篇新闻报道——这两篇报道除了日期、人名和职务不同外，格式、内容、甚至标点符号都完全一致；四川泸州市江阳区民政局的官网“联系我们”一栏中，该局电话和邮箱的关键部分均以X代替，监督投诉电话和邮箱，分别显示为0830－xxxxxx和xxxxxx＠163.xxx［9］。政府网站设置的目的是建立政务、党务信息公开的平台，方便民众与党和政府沟通交流。如此“僵尸”网站、“睡眠”网站不仅没有达到交流的目的，反而损害了党和政府的公信力和形象。2015年3月24日，国务院办公厅印发了《关于开展第一次全国政府网站普查的通知》，部署开展对全国政府网站的首次普查工作，针对的正是这些不正常现象。不论思想政治工作采取什么方式，只有真正诚恳的沟通和互动才能把党和政府的成绩转化成民众心中的认同。可见，党和人民平等民主的关系，特别是党对待人民群众的态度是两者互动的关键。在中国，政治冷漠的人还是少数，大家在关心自我利益的同时也在热切关注着党和国家的发展和未来，思想政治工作不能让人们的热情熄灭，相反，要使高度认同的人们成为网状社会结构的一个个关键的节点，激发更多更大的能量。

不同方式之间的联系与整合更是对思想政治工作的效果起到加乘的作用。新华社的全媒体、融合媒体的尝试，使得新闻媒体内部资源整合，达到宣传效果的最大化。全国“两会”期间，除了传统媒体的报道，新闻发言人制度、全媒体传播指数，以及两会代表的微博微信，都成为良好的沟通手段，起到了很好的效果。

思想政治工作适应现代国家治理的需要，向现代化的结构转型，不但改善了工作的效果，使自己的功能得到最大程度的发挥，也促使国家治理体系不断完善、国家治理能力不断提升。

治理体系和治理行为是国家的工具理性，以追求有效性为主要目标，但是，任何成功的治理都不可能建立在价值真空的基础上，因此，思想政治工作作为党传播其政治价值的方式，作为一种价值理性，在现代国家治理体系中的功能定位于——为治理过程的有效性提供价值引导，把治理结果的有效性转化为执政权威，建构民众的政治认同。这样的功能定位直接决定了思想政治工作结构转型的方向——从传统的线性结构逐步转变为回型的网状结构。新型结构形态的关键是作为主体的党与作为客体的人民群众之间的关系的处理，平等、民主、互动的党群关系对于发挥思想政治工作的结构优势与功能特性，激发新结构的每一个节点的潜能和热情，起着至关重要的作用。相信随着思想政治工作结构的不断优化，它一定能在国家治理中发挥更大的作用。

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2007.

［2］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.

［3］梁丽萍.政治社会学［M］.北京：中央编译出版社，2009.

［4］罗伯特·金·默顿.论理论社会学［M］.北京：华夏出版社，1990.

［5］俞可平.全球化时代的社会主义［M］.北京：中央编译出版社，1998.

［6］张耀灿.思想政治教育学前沿［M］.北京：人民出版社，2006.

［7］中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（2001－2007）［M］.北京：法律出版社，2009.

［8］全军政治工作会议在古田召开 习近平出席会议并发表重要讲话－新华网［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014－11／01／c＿1113074055.htm.

［9］政府官网普查 剑指“僵尸”网站［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／2015－03／25／c＿1114750579.htm.