公民网络监督权与隐私权保护的冲突与协调——以国家工作人员隐私权的特殊保护为视角

邱新国

(华东政法大学法律学院,上海200042)

公民网络监督权与隐私权保护的冲突与协调
——以国家工作人员隐私权的特殊保护为视角

邱新国

(华东政法大学法律学院,上海200042)

近年来,随着我国互联网的发展及各种网络信息平台的普及和兴起,公民通过网络行使监督权成为一种新兴的方式。网络监督以其特有的时效性、匿名性以及自由性,极大地激发了公民参与社会政治生活的热情。但公民的网络监督权如不加以正确的引导,将导致监督权的滥用,亦不利于国家工作人员隐私权的保护,还会造成两者的冲突。以国家工作人员隐私权的特殊保护为视角,探讨在互联网环境下,如何协调公民网络监督权的行使与国家工作人员隐私权的特殊保护之间的冲突,希冀对健全监督体系、规范监督行为、完善隐私特殊保护立法有所裨益。

网络监督权;隐私权;国家工作人员

《宪法》第41条是关于公民监督权的规定。我国是社会主义国家,监督权作为一项不可或缺的政治权利,体现了人民当家作主的理念。近年来,公民行使监督权的方式更加灵活、便捷,随着我国互联网的发展和普及,越来越多的公民习惯于通过网络来行使监督权。我国网民的数量急剧上升,有数据显示：我国总人口有13亿多,而其中网络用户的规模就已达6.18亿。互联网作为当下极其重要的信息交流平台,公民可以在网上公开披露一些涉嫌违法、违纪或者不道德的人和事件。这种公民监督的新形式,如果行使得当并且加以正确地规范和引导,将必然有利于社会的和谐与安定。但如果行使不当,就可能会侵犯当事人的隐私权。由于目前我国法律法规还未对国家工作人员隐私权作明确的界定,由此会在公民的网络监督权与国家工作人员的隐私权之间产生冲突。因而,公民在行使网络监督权时,存在侵犯他人隐私权的可能,这样便可能会产生不少的法律争议。因此,公民在行使网络监督权的时候,该如何避免与国家工作人员的隐私权发生冲突呢?面对两者间的冲突又该如何进行有效地协调呢?本文拟对上述问题作初步的探讨并提出几点建议。

一、网络监督权和隐私权保护概述

1.网络监督权的意义。网络监督权,是宪法赋予公民的监督权在互联网时代的体现,是当前公民行使监督权的一种非常重要的方式和途径。公民可以在网上参与讨论各种社会热点事件,进而能对政治生活、社会生活产生重大影响。根据《宪法》第41条的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”因此,作为一项十分重要的政治权利,网络监督权对于公民参与民主政治具有非常重要的意义。

随着近几年互联网的普及和兴起,各种网络信息交流平台如雨后春笋般出现在公众的视野里,比如贴吧、社区、论坛等都得到许多网民的广泛关注。因此,网络的时效性、匿名性以及公开表达的自由等等这些特征都极大地方便了公民参与社会政治生活中各种“热点”事件的讨论和互动。相对于传统的监督渠道,公民网络监督的方式更加自由、灵活,而且因为其大多是匿名的,因而减少了举报者的后顾之忧。由此也会对一些国家机关及其工作人员产生一种无形的压力,使得国家机关及其工作人员不敢怠慢自己的工作并能真正做到为人民服务。“网络监督”已经成为公民最给力、官员最恐惧的终极武器,“网络监督”已经使得许多“问题官员”被曝光。由此可见,网络监督权有利于提高公民参与政治生活的积极性,更有利于我国“阳光政府”的打造以及和谐社会的建设。

2.隐私权的特殊性。学界一致认为,美国学者沃伦和布兰戴斯发表的《论隐私权》是现代隐私权理论研究的开始。之后,大陆法系国家与英美法系国家之间相互进行了借鉴,大大丰富和发展了隐私权理论。从隐私权理论的产生到现在,公众人物的隐私权问题一直得到来自各国司法实践的普遍关注。而本文讨论的是国家工作人员的隐私权问题。国家工作人员兼有两种身份：既具有普通公民的身份,同时具有政治性公众人物的身份。因此,国家工作人员的隐私权具有一定的特殊性。

一是隐私权概念界定的不确定性。就隐私权的概念而言,可以说是争议不少。一些国内外学者也都试图从不同的角度阐述各自的观点。由于学界和实务界对隐私权的看法不同,造成了对隐私权界定的不确定性。我国侵权法专家张新宝在其著作《隐私权的法律保护》中认为：“隐私权是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护,不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权,而且权利主体对他人在何种程度上可以介入自己的私生活,对自己是否向他人公开隐私以及公开的范围和程度等具有决定权。”[1]12王利明教授认为：“隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的具体人格权。”[2]221笔者认为,应将是否涉及国家公共利益作为国家工作人员隐私权概念界定的重要参考因素。

二是隐私权保护的限制性。目前国内的法律法规还未对国家工作人员隐私权的概念做明确的界定,由此导致了国家工作人员隐私权的保护及其界限没有明确的法律依据。官方民法典草案没有对公众人物的隐私权限制问题做出规定,但是中国人民大学民商事法律科学研究中心起草的民法典学者建议稿明确规定：“为社会公共利益进行新闻宣传和舆论监督等为目的,公开披露公众人物的隐私,不构成新闻侵权。”[1]95由于国家工作人员的部分隐私涉及公共利益,包含在了公民监督权的监督范围之内,所以其隐私权应受到限制。这种情形下,国家公共利益显然具有优先性,通过限制国家工作人员的隐私权,可以满足公民的知情权和监督权。

三是隐私权保护主体的特殊性。一方面,国家工作人员虽然具有不同于普通公民的特殊身份,但另一方面,国家工作人员首先本身是普通公民,所以其隐私权同样也应该得到尊重、受到法律保护,比如私生活中的言行举止、衣食住行,甚至是个人的某些癖好,都可以算是个人隐私。但当国家工作人员的个人隐私涉及国家公共利益时,就成为了公民监督权的监督对象,此时也就不能一味地对国家工作人员的隐私权进行保护。涉及公共利益的部分隐私的保护需要进行限制,这体现了国家工作人员隐私权的特殊性。基于此,国家工作人员的隐私权应当与普通公民的隐私权进行区别对待、区别保护。

四是隐私权自身的可克减性。通说认为隐私权具有可克减性,即在面对国家公共利益的时候,可以对隐私权加以限制、甚至中止保护和行使。张新宝教授认为：“隐私权的这种‘可克减性’还表现在几个方面：当个人隐私与公共利益或公众兴趣发生冲突时,往往优先保护公共利益或公众兴趣;为了满足公众的知情权和保护正当的舆论监督,实现‘阳光政治’,公众人物的隐私权保护受到相应的限制。”[1]16由此可见,隐私权的可克减性突出了国家公共利益优先原则。

二、我国网络监督权和隐私权保护冲突的表现及原因

1.我国网络监督权和隐私权保护之间的冲突表现。当前法治社会的情形下,权利和权利之间发生冲突是一种常见的现象,更是一个不能避免的问题。监督权和隐私权同为宪法所保障的权利,公民在行使宪法赋予自身的网络监督权时,就有可能会与国家工作人员的隐私权发生冲突。一方面,公民行使网络监督权的过程是公民积极参与民主政治的过程,公民为了能够有效行使宪法赋予自身的监督权,就必然要去了解和掌握更多的有关国家工作人员各方面的信息,尤其是跟个人品德、财产状况、生活作风等相关的内容。如此就有可能会侵害到纯粹属于国家工作人员个人,但与国家公共利益没有联系的隐私权益,甚至也可能会侵犯到国家工作人员的亲人家属的隐私权益,这样便会发生侵害隐私权的侵权行为。另一方面,公民在行使网络监督权时,有时在面对严重的贪污腐败现象的时候,会表现出一种不满的情绪,经过不断的情绪发酵后,会做出一系列的不理性行为。公民网络监督权的不当行使,比如做出恶意诋毁国家工作人员及其亲人家属形象的侵权行为,这样会侵犯到国家工作人员及其亲人家属的名誉权。更有甚者,对国家工作人员及其亲人家属进行人身攻击、恐吓威胁等等,如此这般下去将会威胁到国家工作人员及其亲人家属的人身安全。因此,公民的网络监督权是一把双刃剑。如果不对公民网络监督权加以正确引导和有效规制,这样极容易引发权利的滥用。

例如,2008年的“天价烟”事件,南京江宁区房产局局长周久耕,由于发表了不适当的言论,被记者拍到抽“天价烟”、戴名表,经过网民在网上一番人肉搜索后,曝出了一系列贪污腐败问题,在社会上引发了广泛的关注。南京市政府对此事表示高度重视,适时地介入调查此事,市纪委对周久耕进行了处分。最终,“天价烟”事件的当事人周久耕因为受贿罪被判11年。然而,网民们在对周久耕发动“人肉搜索”的同时,不仅曝光了周本人的许多私事,还披露和公开了其家庭情况,甚至亲人家属的个人资料,由此牵涉到了国家工作人员以及亲人家属的隐私权保护问题。公民网络监督权的这种滥用可能性,激化了其与国家工作人员隐私权的冲突。

2.网络监督权和隐私权保护之间发生冲突的原因。一是因为两项权利的价值取向不同,必然会产生冲突。从法理学的角度而言,权利的背后都象征着某种利益,有的是物质方面,有的是精神方面,有的是两个方面兼而有之。正因为权利主体之间追求的利益不同,自然而然便会产生矛盾和冲突。国家工作人员的隐私权和公民的网络监督权同样如此。监督权作为一项政治权利,公民网络监督权的行使体现了其积极、主动的一面。而隐私权作为一项人格权利,对隐私权进行保护体现了其消极、被动的一面。基于价值取向的不同,公民的网络监督权和国家工作人员的隐私权,在某些方面两者背后利益的追求是不相容的,进而会引发争议,所以就会产生网络监督权和隐私权保护之间的冲突。

二是当前立法的不完善也会引起公民网络监督权与国家工作人员隐私权保护之间的冲突。在现行的法律体系下,关于公民网络监督权和国家工作人员隐私权的概念并没有明确的法律规定。而在我国,各种法律权利之间的界定是比较模糊的,具有不确定性,这将导致公民网络监督权与隐私权保护的界定也相对比较模糊。因此,国家工作人员隐私权的保护对司法实践来说是一个非常棘手的难题。而有关公民网络监督权的相关立法也并不多,甚至可以说很少,这样就不能对公民网络监督权进行有效的规制。因此,立法的不完善在一定程度上造成了两者间的冲突。

三是因为我国公民虽然具有强烈的权利意识,但却没有强烈的规则意识,这样必然会导致权利的滥用,产生监督权与隐私权之间的冲突。为了吸引公众的关注,有些网民就故意胡编乱造有关国家工作人员的贪污腐败情况,激起广大网民的愤慨。在这种情况下,很多缺乏理性的网民在没了解事情真实情况的前提下人云亦云,在网上随意指责和谩骂,滥用手中的监督权,造成一种不良现象。这就是：在网络反腐的过程中充斥着大量有可能侵犯国家工作人员,甚至是其亲人家属隐私权的所谓“腐败事实”,而非真实的腐败事实。这样由此形成的舆论压力不仅破坏国家工作人员及其亲人家属的名声,侵犯国家工作人员及其亲人家属的隐私,同时也是对国家机关公信力的冲击,危害到了社会公共利益以及公共秩序。

三、网络监督权和隐私权保护之间协调的必要性及重要原则

1.协调两者冲突的必要性。监督权与隐私权均是公民在民主法治社会中所不可或缺的。公民监督权属于政治权利的范畴,是公民参与民主政治的重要形式。公民权利对公权力的监督和制约是建设法治政府的基石。而通过公民网络监督权的行使,可以监督国家工作人员并督促其依法行政,廉洁奉公。与此同时,隐私权保护的是一种人格利益,体现了以人为本的理念,是对公民人格的尊重。

正因为公民监督权与隐私权是同为法律所确认和保障的权利,所以在考虑是否对国家工作人员隐私权保护进行限制时,有必要进行利益衡量,并斟酌公民网络监督权所代表的公共利益,最后作出符合权利协调原则的判断。由于这涉及到社会生活、人格价值、政治权利等诸多方面,因此协调公民网络监督权和国家工作人员隐私权两者间的冲突是极为必要的。其正如著名学者贺卫方教授所言：“言论自由与公民的人格尊严都是宪法所明确保障的权利,但是,两者之间很难达到完美的平衡,他就必须付出一定的代价,那就是在涉及他的事项上,天平需要偏向于言论自由(公共利益)。只有保持这样小的不平衡,才能够获得整个社会的大平衡。”[3]45由此可见,面对公民网络监督权和国家工作人员的隐私权保护之间的冲突,需要根据国家公共利益优先原则、适度原则以及权利协调原则加以利益衡量并进行协调。

2.协调两者的重要原则。一是公共利益优先原则。正如美国一位法官所指出的,“公职候选人私生活状况对选民公开,乃为公共利益所必需,在此情况下,隐私权并不存在。献身公共事业,其私人生活就无法与其所从事之事业完全分开者,则该权利亦不存在。”[4]60因此,基于国家公共利益的考虑,国家工作人员的隐私权应该受到来自公民监督权的限制,即对其进行一定的限制,而不是对其隐私权的完全剥夺。所以对于国家工作人员的隐私不涉及国家公共利益的部分依旧需要进行保护,避免由于公民滥用网络监督权,造成对该部分隐私的侵犯。

二是适度原则。任何事情都存在合理使用和一定程度的滥用问题,这一点对于公民行使网络监督权的表现也是同样适用的。宪法的每一条款都是非常重要的,不少权利背后的利益都是相互冲突的,而法律的重要功能正在于协调与平衡各种相互冲突与矛盾的利益。在政治生活领域中,公民的监督权受到严格的保护是有必要的,因为它是民主政治所必须具备的前提条件。然而在社会生活领域中,公民的网络监督权被滥用时,很有可能会产生针对侵犯国家工作人员隐私权的侵权行为。因此,公民在行使宪法赋予的监督权时要依法适度行使,尽量避免侵犯隐私权行为的发生。

三是权利协调原则。我国著名侵权法专家张新宝教授认为：“权利协调原则,是通过一种权利在其保护的范围或程度上做出让步而使另一种权利得到基本满足而得以实现的,之所以法律和社会道德应当认可这种权利协调原则,是因为这两种权利都很重要,需要在使其副作用(大凡‘绝对权利’都有局限性,即副作用)降到最低限度的情况下得以实现。”[1]104并且张新宝教授在《隐私权的法律保护》一书中指出：“协调的实质就在于既要‘保护’又要‘限制’,要保护一方利益就要对另一方的利益进行限制,而对另一方利益的限制正是为了有力地保护这一方的利益。”[1]183因此,笔者认为,通过在个案中进行权利协调,对公民网络监督权和国家工作人员隐私权既要进行保护,又要进行一定的限制,力求二者间的平衡。

四、关于我国协调网络监督权和隐私权冲突的建议

通过上文的详述,关于我国协调公民网络监督权与隐私权冲突,笔者提出以下几点建议：

1.健全监督体系,规范监督行为。改革开放以来,经过几十年的法制建设与发展,目前我国的法律监督体系已经基本形成,其主要特点是监督主体多元、监督方式多样。但网络监督是近些年来才涌现的新兴事物,传统的规制公民监督的法律固然有相当一部分可适用于公民网络监督,但显然远远不够完善[5]49。因此,在当前依法治国的语境下,急需建立健全监督体系,同时规范公民网络监督权的行使,避免发生针对国家工作人员的侵权行为。

笔者认为,当前在我国已有的法律监督体系的基础上,健全监督体系首先是健全网络监督体系,以使公民充分有效地行使其监督权。要充分利用社会监督的优势,整合社会团体监督、公民个人监督等形式,发挥各监督方式的作用并进行互相配合,尤其是利用好公民的网络监督这种新方式。其次,规范公民的网络监督行为,并进行必要的限制,避免权利的滥用。因为国家工作人员的隐私权同样需要受到保护,所以不能一味地强调公民的网络监督权,而使得国家工作人员的隐私权受到侵犯。再次,监督体系发挥正常作用是有条件的,条件之一便是公民社会正义感、社会责任感氛围的形成和发展。这便需要认真落实公民监督权,通过强化公民监督权培育有利于监督体系发挥作用的社会条件[6]46。只有这样才能真正做到公民网络监督权和国家工作人员隐私权的协调。

2.完善配套制度的建设。从现代民主法治精神的角度来看,国家机关以及国家工作人员在行使公权力时,应接受广大人民群众的监督,这体现了宪法赋予公民监督权的现实需要。在现实生活中,我国公民相对来说缺乏进行民主监督、参与公共事务、表达利益诉求的有效途径。而现代网络科技的进步,微博、论坛等网络交流平台正好为广大公民对相关公共事务进行评论、发表意见、进行监督提供了一个极为便捷、高效和自由的渠道。

因此,笔者认为,首先需要健全公民行使监督权的配套制度,然后进行制度创新,保障公民行使监督权利的渠道畅通。对国家机关及其工作人员行使公权力的行为进行有效监督的同时,不至于使得公民由于无法表达自己的利益诉求而剑走偏锋,侵害国家工作人员及其亲人家属的隐私等在内的人身权益。其次,需要加强反腐倡廉建设,规范国家公权力的运行,加大政务公开的力度,防止以权谋私、贪污腐败行为的出现。最后,需要对公民依法行使网络监督的行为进行保护,避免因为行使监督权而受到来自国家工作人员的打击报复。

3.提高公民的规则意识。改革开放30多年来,我国法制建设的不断完善,人民的权利意识、法律意识也不断增强,但是人们却忽略了规则意识的培养和提高。《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”该条文体现了宪法对防止公民滥用网络监督权的规范,同时也倡导公民注重培养和增强规则意识。

鉴于微博、贴吧等网络交流平台的自媒体性质,普通公民面对广大公众发布信息的门槛空前降低。由此也使得微博、贴吧等网络交流平台变成一把双刃剑——公民利用微博、贴吧等网络信息平台对国家机关以及国家工作人员进行监督的同时,也可能存在过度利用甚至滥用,从而会导致侵犯国家工作人员及其亲人家属隐私权益等在内的人身权益方面侵权行为的出现。针对上述突出的问题,一方面,亟待通过建立健全相关立法,来保护公民通过微博、贴吧等网络交流平台监督公权力的自由;另一方面,也需要通过法律来规范公民行使监督权,避免网络传播中的不当言论的发生,进行法制宣传教育,提高自身的规则意识。对于网民来说,需要培养这样的观念：网络空间不是完全虚拟的,仍属于社会生活。因此,公民在网络空间依旧需要遵守法律规范和社会公德。

如何协调公民网络监督权和国家工作人员隐私权之间的冲突,可以说是给当今的立法者、司法者以及法学研究者都出了一道难题。对于现代法治社会来说,公民的网络监督权以及国家工作人员的隐私权保护,两者都是很有必要并且是缺一不可的。但是,在现实生活中,公民的监督权经常无法得到很好保障。因此,在立法取向和司法实践方面应当倾向于重视对公民网络监督权的规制,而不是一味地对国家工作人员的隐私权进行保护。尽管言论自由的行使抑或公民监督权的行使都不可避免地触及到国家工作人员的名誉权或者隐私权等,但是并不能仅仅因为存在这样或那样的危险,就对言论自由以及公民监督权进行任何不必要的限制,依旧需要在不侵犯国家工作人员隐私权的前提下,保障公民网络监督权的行使。

[1]张新宝.隐私权的法律保护：第2版[M].北京：群众出版社,2004.

[2]王利明,杨立新,王轶,等.民法学：第2版[M].北京：法律出版社,2008.

[3]颜春龙.公众人物的名誉权,隐私权与舆论监督权[J].新闻界,2004(3).

[4]王强.隐私权与知情权的冲突与协调[J].河北理工大学学报：社会科学版,2006(2).

[5]舒小庆.论公民网络监督权的法律规制[J].江西师范大学学报：哲学社会科学版,2011(6).

[6]程竹汝.完善和创新公民监督权行使的条件和机制[J].政治与法律,2007(3).

The Conflict and Coordination between Citizen's Network Supervision Right and Privacy Protection——From the Perspective of Special Protection of the National Staff's Privacy Right

QIU Xinguo
(Law School,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

In recent years,with the popularization and development of various network information platforms in China,exercising supervision right through the network by the citizens has become a new way.The timeliness,anonymity as well as the freedom of network supervision have inspired citizen's great enthusiasm to participate in socio-political life.However,if the right of supervision is out of control and abused,it will be detrimental to the state staff's privacy and therefore cause conflicts between them.With the perspective of the special protection of the state staff's privacy right,this paper explores how to harmonize the conflict between the exercise of citizen's network supervision right and the special protection of national staff's privacy right in the Internet environment.Hope this paper will be useful in perfecting the supervision system,standardizing the supervision activities and improving the legislation of special protection of the privacy right.

network supervision right;right to privacy;national staff

D913

A

1009-4326(2015)04-0090-05

(责任编辑 王爱玲)

2015-05-18

邱新国(1992-),男,江苏阜宁人,华东政法大学法律学院2014级民商法专业学术型硕士。研究方向：民商法。

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.04.023