行政执法诱发公共事件的特点及法律对策

孟莹莹

（四川大学 法学院，四川 成都610207）

依法行政是依法治国的重要环节，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动法治中国建设具有重要作用。行政执法是依法行政的核心，国家历来十分重视规范行政执法行为。1999年国务院颁布的《关于全面推进依法行政的决定》，指出各级政府及其工作部门要加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，不断提高依法办事的能力和水平。2004年，国务院通过的《全面推进依法行政实施纲要》，强调理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。2008年，国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》，强调市县政府要严格行政执法。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，着重提出要严格规范公正文明执法。2013年，通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“深入推进依法行政，加快建设法治政府。”当前行政机关行政执法能力在逐步提高，但行政执法行为依旧不够规范，与民冲突的事件时有发生，甚至是某些地方群体性事件爆发的重要原因。关注行政执法行为，防范行政执法不当诱发公共事件，对提高整体社会治理能力，推进国家治理体系治理能力现代化至关重要。

一、行政执法诱发公共事件的特点

行政执法是政府常态性的行政活动，又是法治政府建设稳步推进的重要途径之一，与公民、企业等社会主体的利益息息相关。合法合理的行政执法行为能够增加行政机关公信力，提升政府形象，而违法的行政执法行为经过人为催化极易转化为群体性公共事件，危及社会稳定，冲击社会秩序。在我国，执法不当引发群体性公共事件的现象已非罕见，行政执法转化为公共事件具有如下特点：

1.事件起因的多样性。由于我国社会经济发展进入新阶段，就业结构性矛盾突出，养老、医疗、住房、教育、收入分配、食品药品安全等不尽人意的问题依然多如牛毛，生产安全重特大事故也时有发生。从网络、新闻媒体报道和一些学者对群体性事件的分析来看，近几年我国行政执法行为引起的群体性公共事件，大部分与群众切身利益密切相关，主要集中于城市和农村的征地强拆问题，征地补偿和拆迁后的政府安置问题，环境污染项目引发环境保护问题，农民政治参与渠道堵塞问题，公民利益表达渠道堵塞问题，社会治安问题以及民族、宗教间的信仰问题及利益矛盾激化问题等等。

2.事件主体的多元性。近年来的群体性冲突事件还呈现出一些新特点，即在传统的官民冲突、商民冲突发生的同时还伴随着民民冲突，即“本地人”与“外地人”之间的暴力冲突，或本地人之间的冲突。由于地方政府官员，特别是行政管理过程中雇佣的编制外人员主要是本地人，因此群体公共事件的发生通常被理解为是本地人欺凌外地人，人的族群依赖、保护本性被激发，极易引起本地人与外地人之间的暴力冲突。同时，社会戾气的传播使人际间的轻微口角和情绪波动就能造成人与人的冲突，这使得群体性公共事件的发生范围进一步扩大。

3.事件意图的目的性。引爆群体性公共事件并非事件参与者的本意，解决困难问题、满足利益需求，是引发事件的基本动因。中国社会科学院社会研究所单光鼐曾对群体性事件进行调研发现，下岗失业工人、低收入者、贫困人口、移民是群体性事件中维权的最主要人群，参与事件的成员，其行为仅仅是为实现自己的利益诉求。当下大部分公共事件的发生都与参与者自身利益直接相关，由此可知解决民众的合理诉求和迫切关心的问题才是事件发生的关键。

4.事件发生的必然性。“冰冻三尺，非一日之寒”，群体性公共事件的突发并非是偶然的，其大多属于“能量积累型”，当事件累积到其所能承受的临界点时就会突然引爆。一般在群体性公共事件发生之前，社会周遭轻微躁动已初见端倪，当问题累积的愈多或问题久拖不决，这种躁动迹象则会愈明显。如果忽视周围环境产生的这些预兆，或阻断民众搜集消息的来源，最终会导致事件一触即发，大规模、突发性群体性公共事件的发生也就不可避免。

二、行政执法诱发公共事件的成因

行政执法诱发群体性公共事件并非“无源之水，无本之木”，虽然各种公共事件的导火索“大相径庭”，但最终演变成大规模群体性事件可谓“殊途同归”，即大多是由于当地官民矛盾长期积累导致的官民关系逐步恶化。行政执法作为政府大量的、日常性的行政活动，与企业、民众的切身利益密切相关。实践中，行政执法的范围比较广泛，常见的行政执法行为主要有行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政指导。在法律实施的过程中，行政执法承担着相当大的任务。我国现行的242部法律，80%是靠行政执法去实施的。当下，我国面临着复杂的行政执法环境，执法过程中存在着很多违法、不当行为，这些因素交互作用，促使行政执法转化为群体性公共事件。

1.行政职权交叉，执法行为利益化。首先，行政执法部门之间职权划分不清，界限模糊，事权交叉现象长期存在。行政执法体制“碎片化”［1］95，比如行政处罚领域，在未实施相对集中行政处罚权的地方，“一条马路多人管，一人违章多处罚”的现象普遍存在。同一行政机关内部系统分工不合理，上下级部门之间职能配置不科学，导致多层执法，重复管理现象不断发生。这既增加行政执法成本、又干扰正常的社会生活秩序。其次，行政执法利益部门化。“行政执法是政府管理社会的一种规范化、正当化的法律活动，就其本身来说不应以追求经济利益为目标。”［2］236由于行政执法经费缺乏或执法机关为实现“自给自足”“以罚养政”，有些执法机关甚至将罚款作为一种创收手段，层层下达指标，以罚款代替行政处罚。再次，一些执法机关为谋取部门利益、个人利益而执法，在办案办公经费紧张的双重影响下，乱收费、乱摊派、乱罚款的现象广泛存在。其手段隐秘，形式名目繁多，尤以乱罚款现象最为突出。

2.行政执法缺乏规范性。首先，行政执法主体不规范。根据法律规定，行政执法人员是国家行政机关依法录用、委托并赋予其行政执法权的工作人员。实践中由于工作人员与工作量严重失衡和行政机关人员不作为、懒作为，致使大部分行政机关和事业单位聘用大量编制外人员来“救急”［3］25，这种现象在治安、城管、环卫等方面较为突出。如在城管执法中，他们一般被“聘用”来与商贩“谈判”，因执法能力欠缺，谈判不成轻则强制查扣商贩财产，甚者发生暴力冲突，引发公共事件。当发生事故追究责任时，城管执法工作人员为推卸本部门责任，则会说非自己所为。实践中由于诸多负面新闻与编制外人员有关，城管执法中像强制查扣财产、打人之类的粗暴执法行为非临时工莫属，这些编制外人员也就被赋予“临时工”的称号。

其次，行政执法行为不规范。行政机关囿于执法能力、执法水平之限，行政执法可谓“简单、粗暴、高效率”。而行政执法不仅要注重法律效果，更要注重社会效果，殊不知采取劝解、说理的柔性执法方式解决执法纠纷更能够取得良好的社会效果。为达到“高效率”的执法目标，显示执法的“果断、迅速”，部分执法机关草率调集武力维稳，须知滥权违法执法只会加剧事态恶化。

再次，行政执法程序不规范。“重实体、轻程序”的传统观念在当前的行政执法活动中依然存在。某些地方行政机关片面追求执法效率，忽视程序的重要性，在执法过程中不出示执法证件、告知说明理由，更别说行政相对人行使陈述申辩权，其执法的程序性依据是自身的警服和所谓的执法气场。有的行政执法机关随意执法，滥用行政自由裁量权，执法人员根据个人意愿、价值评判进行裁量，甚至以人情、物质作为自由裁量的交易砝码，行政执法程序束之高阁。

3.行政执法人员素质不高。现实生活中直接关系人民群众切身利益的行政行为多由行政执法人员做出，各种社会纠纷和社会矛盾大多数需要行政执法人员化解和处理，但实践中部分行政执法人员的行为却不尽如人意。一是部分执法人员“领导”意识过强，“一切行动听指挥”，依法行政意识薄弱，“官本位”意识过强，执法为民，为民服务意识薄弱。二是有些执法人员对所办案件的驾驭能力差，执法水平低。主要表现在涉及民众利益的土地征收、房屋拆迁及城管执法等领域，采取暴力手段强拆逼迁；在适用法律法规方面，不能区分法律法规的效力。三是行政作风不正。一方面，某些执法人员办事态度“冷、狠、硬”，“门难进、脸难看、事难办”的现象屡见不鲜。如有些执法人员在上班时间聊天、玩游戏，对当事人的申请或请求不予理睬，致使相对人的申请不能如期得到答复。拖延散漫执法，工作粗枝大叶，漏洞百出。另一方面，工作中形式主义严重。一些行政机关为应付上级领导视察大搞亲民形象，形式主义泛滥成灾，致使民众产生厌恶、抵触和排斥的心理，损害政府形象，弱化政府公信力。行政执法人员素质不高是激起公众抵制情绪，引发公共事件的重要原因之一。

4.责任追究机制和监督机制不健全。行政执法监督机制的缺失是导致群体性公共事件产生的原因之一。主要表现在，第一，行政机关人才选用机制缺乏监督，没有严把入门关。我国行政执法人员整体素质不高，文化水平参差不齐，行政执法队伍鱼龙混杂，既有正式工作人员，也有临时工、合同工［4］54，不能保证执法人员的执法素质和执法质量。第二，受制于传统的行政管理体制，行政机关内部监督流于形式。法律监督特别是权力机关对执法监督匮乏，司法监督也很有限。公众监督、新闻媒体监督因行政执法信息公开机制不健全而收效甚微。第三，权力问责和责任追究机制不健全。有些执法机关负责人认为“有权不用，过期作废”，为扩大当政时影响力或提高政绩，滥权违法，开展突击性执法或运动性执法检查，严重忽视公众利益，致使民怨沸腾。

三、行政执法诱发公共事件的法律对策

防范行政执法诱发公共事件，既要有预防性措施，又必须注重控制和处理事件的策略。虽然存在转化为公共事件的可能，但这种隐患是可以避免的。这就要求行政机关在合理配置事权的前提下，正确认识，积极预防，沉着应对，妥善处置突发公共事件。

1.合理配置行政事权和职责。首先，整合执法主体，完善执法结构，相对集中行政执法权。根据不同层级、不同部门的事权和职能，按照整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。着力解决多头执法、职责交叉、不作为、乱作为的问题，切断执法部门之间的牵制关系和利益链条，防止行政执法利益部门化。其次，减少执法层级和执法队伍种类，继续推进相对集中行使执法权，鼓励有条件的部门实行跨部门综合执法，加强重点领域执法建设，提高执法效率和执法服务水平。再次，行政执法核心环节在基层。市县两级政府处于执法工作第一线，在我国执法体系中的地位无足轻重。作为各种纠纷和社会矛盾多发地带的基层，其执法工作内容大多与民众利益密切相关，因此合理划分市县政府及其职能部门的事权，迈出行政执法关键的第一步，从源头上消灭行政执法行为向公共事件转化的可能。

2.规范执法行为、程序、执法人员准入制度。十八届四中全会《决定》指出“法律的生命力在于实施”，严格执法是关乎法律权威及其生命的大问题。首先，完善行政执法人员准入制度。欲改变我国行政执法队伍中合同工、临时工、正式工鱼龙混杂的局面，就必须规范行政执法用人机制。一方面，行政机关录用人才要秉持“公平竞争，择优录取”的原则，切实把好入门关。“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”另一方面，整顿执法队伍，限期清退合同工、临时工。其次，规范行政执法行为，倡导理性执法。改变以往简单粗暴的执法行为模式，在执法过程中充分发挥执法能动性，予教育、说理、强制手段于一体，创新能动执法模式，注重行政执法法律效果和社会效果的统一，“使行政行为由传统的“硬行政”向“软行政”转化”［5］231。再次，践行正当法律程序理念，坚持“程序与实体并重”的原则，严格规范公正文明执法，结果才有可能合法合理。完善行政执法程序，实现亮证执法。即行政执法人员在执法时必须出示执法证件，按照行政执法程序，告知并说明理由，听取行政相对人的陈述和申辩，保障当事人的合法的权利。执行行政执法裁量基准，规范行政执法自由裁量权，防止行政恣意，杜绝人情执法。

3.提高行政执法人员素质。高素质、高水平的行政执法队伍很大程度上决定着行政执法的反响和效果，体现着政府依法行政的整体水平。其一，积极培育行政机关及工作人员依法行政、执法为民、以民为本的服务意识，改变以往的唯“领导、上级”马首是瞻的陈腐观念。其二，强化对行政执法人员的培训，提高办案办公水准。行政机关可以定期组织法治专题讲座，或邀请权威法学教授、专家对行政执法人员进行依法行政知识培训，提高行政机关工作人员的办案能力和办公水平，培养其运用法治思维、法治逻辑和法律方法解决矛盾和处理纠纷的能力。同时，健全领导干部学法制度，充分发挥领导干部带头学法用法的模范作用，加强对任职前干部的法律知识考评，并将考评结果作为其任职晋升的重要依据。其三，坚持不懈地狠抓干部队伍建设，矫正不良工作作风。改变行政执法人员冷硬的办事态度、懒政的工作作风、及形式主义的工作风气，将民众对行政执法工作的满意度作为考评的重要依据，营造公正文明的执法氛围和依法行政的良好环境。

4.建立健全行政执法监督、问责、奖励机制。首先，强化行政权力运行和监督机制，让权力暴晒于阳光之下，把权力关进制度的笼子里。一方面，强化行政机关内部监督，善于发现、敢于纠正行政执法中存在的错误和纰漏，严格规范执法。另一方面，既要加强对行政机关录用人才、干部考评和职位晋升的内部监督，也要充分发挥人大、政协、司法机关、新闻媒体及民众的外部监督作用。其次，继续推进行政执法信息公开制度，扩大信息公开的范围，健全信息发布机制，更新政府门户网站信息，确保信息能够及时、准确地输送给公众。同时，完善权力机关对行政执法的监督，“强化执法的司法特性”［6］204。形成以人大监督为核心，司法监督为辅助的社会公众广泛参与的多层次、全方位的监督机制。再次，落实行政执法责任制度和重大行政执法终身责任追究机制及责任倒查机制。对行政执法严重失误或违法执法造成群体性公共事件的，严格追究行政首长、部门负责人和其他直接责任人员的法律责任。最后，建立健全行政执法奖励机制，既要对违法行政执法行为追究责任，也要对执法绩效突出的执法部门和执法人员予以表彰，形成行政问责与奖励并存的激励机制。

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［2］杨解君.走向法治的缺失言说：法理、行政法的思考［M］.北京：法律出版社，2001.

［3］白靖利.中国式“临时工”现象［J］.时代风采，2013（7）.

［4］王青斌.论执法保障与行政执法能力的提高［J］.行政法学研究，2012（1）.

［5］曾鹏.和谐社会背景下行政执法理念革新：从公民参与行政执法的视角［J］.经济与法制，2007（6）.

［6］关保英.论行政执法中法治思维的运用［J］.社会科学战线，2014（10）.