欧盟食品安全管理体系对我国的启示



欧盟食品安全管理体系对我国的启示

周峰

（山东财经大学公共管理学院，济南250014）

摘要：欧盟食品安全管理体系被认为是当今世界最有效的食品安全管理系统之一。基于分析欧盟在食品安全组织管理体系、法律法规体系、质量管理体系三个方面的做法，从完善食品安全管理体制，健全食品质量安全法律法规体系，推行“从田头到餐桌”整个食品供应链的综合管理，加快食品安全标准体系建设和建立我国食品安全风险管理系统几个方面，提出了完善我国食品安全管理体系的具体措施。

关键词：欧盟；食品安全管理体系

近年来，由于违规使用农药、兽药和添加剂，销售假冒和过期食品等原因，食物中毒事件在我国时有发生，食品安全形势严峻。我国食品安全管理体系改革也正在摸索中进行。十八届三中全会报告提出要建立最严格的覆盖全过程的监管制度。建立适合我国国情的食品安全管理体系，需向世界上食品安全管理体系完善并运作良好的国家或地区学习。欧盟的食品链被认为是迄今为止世界上最安全的生产链，因此，分析借鉴欧盟的做法，对于我国食品安全管理体系建设具有重要意义。

一、欧盟食品安全管理体系

（一）食品安全组织管理体系

欧盟建立了由欧盟食品安全管理局（European Food Safety Authority）和食品与兽医办公室（Food and Veterinary Office）构成的监控系统，通过政府或组织间的纵向和横向管理来协调管理食品安全问题。

欧洲食品安全管理局（EFSA）虽然属于欧盟内的一个机构，但并不归欧盟直接管理，它是由欧盟资助，由一名执行董事管理。EFSA的职责包括专业数据的收集及分析，明晰风险，专业风险评估，专业援助，与公众及其他利害方直接信息沟通等。作为一个风险评估机构，虽然其职责范围基本上覆盖了从“田头到餐桌”的所有阶段，但最主要职责是针对可能影响食品安全的因素提出自主、专业的建议，而具体的风险管理及决策职责则由欧盟政治体承担。EFSA组织由管理委员会、执行董事和顾问团构成，其中委员会有14个委员，负责确保管理局运作。而执行董事由管理委员会任命并对其负责，负责管理局日常管理工作。顾问团在管理局的工作与他们的本职工作相似，其成员是从各成员国有资格的团体代表中产生，每个成员代表一个国家。

食品与兽医办公室（FVO）在EFSA的框架下开展工作，主要职责包括为欧盟成员国进出口的食品出具报告，为欧盟委员会是否采取保护措施提供决策依据，对各成员国根据欧盟标准建立的各项食品安全操作标准进行审核，对食品安全工作标准是否被遵守进行监督等。FVO主要是帮助欧盟委员会实施监督程序的部门，在必要时可采用强制手段。

（二）食品安全法律法规体系

欧盟具有比较完善的法律法规体系，欧盟食品安全法律法规体系涵盖了生态环境质量、种植、采收、加工以及流通和销售整个供应链。1997年欧盟委员会发布的“食品法律绿皮书”标志着欧盟食品安全法规体系基本框架的建立。2000年1月12日欧盟发表的“食品安全白皮书”提出，以“从田头到餐桌”的全过程控制为食品法基础，法律法规制度清晰明了，便于实施。白皮书还提出要建立一个主要负责食品风险评估和食品安全议题交流的欧洲食品管理局；建立在紧急情况下的预警机制；还介绍了食品安全控制、消费者信息等。白皮书是欧盟食品安全法律的核心，标志着欧盟形成了一个新的食品安全体系框架。2002 年1月28日，欧盟颁布了第178/2002号法令，主要拟定了食品法律的一般原则和要求，确立了食品安全事务的一般程序，是一个重要法规，为制定以后的食品法提供了法律基础。

欧盟食品安全法律法规种类很多，各法规间相互补充，系统全面。为保障法规具有较强可操作性，欧盟将食品安全的行政管理法规和技术要求相融合，如欧盟许多食品安全法规标准通常前部分会是对政府管理的程序性要求，后部分是对政府管理的具体技术要求，操作简便。

欧盟会根据新问题不断对相应法律法规进行修改和完善。欧盟在2006年1月1日开始实施的新食品安全法就做了以下几点修改和完善：一是简化了对食品供应链各环节的监督检测程序；二是提高了对食品生产过程安全的关注，要求从源头抓起，在食品生产初始阶段就严抓食品安全生产标准；三是增加了对已进入市场的食品安全的问责制；四是提高了食品进入市场的准入门槛；五是强化了对食品安全的各种检查手段。

当然，各成员国法规并不是与欧盟法规完全吻合，基本上都有各自一套法规框架，是在欧盟食品安全法律框架下各成员国针对自身实际情况制定的。

（三）食品安全质量管理体系

欧盟食品安全质量管理是一个全过程管理，贯穿食品供应链“从田头到餐桌”各个环节。

一是质量安全标准体系。为了使质量安全标准既能适应国际市场要求又符合欧盟各国实际情况，欧盟食品安全标准一方面在制定之初就注重和国际接轨，食品标准从一开始就融入如ISO（国际标准化组织）食品标准、CAC（国际食品法典委员会）食品标准等国际标准行列；另一方面，欧盟各成员国也会根据本国或地区的具体情况，由本国食品安全标准制定机构来负责具体标准细化工作，做到质量安全标准既与国际接轨，又具有可操作性。目前，不算各成员国各自制定的标准，单是欧盟涉及食品和农产品的标准就有550多个，只有符合了这些标准和指令法规，食品才能够进入欧洲市场。

二是质量认证体系。食品质量认证对保证食品安全发挥了重要作用，欧盟及其主要成员国除了会进行一些诸如ISO9000和ISO14000的国际标准认证外，还建立了欧盟统一的产品质量认证体系。主要包括：（1）CE标志认证，只有符合欧盟制定的安全、健康和环境方面标准的产品才能通过认证，是一种欧盟指令强制要求的标志，可能影响到消费者安全健康的产品和领域必须通过该认证。（2）HACCP体系认证，为从源头保障食品安全而要求企业、生产者采用危害分析与关键控制点分析体系，HACCP的认证程序主要包括企业申请、认证审核、证书保持、复审换证四个阶段，这在欧盟和各成员国内都是基本一致的。（3）有机食品认证，欧盟的有机食品认证标准既遵循欧盟的《关于农产品和食品有机生产委员会法令》，也遵循联合国粮农组织和世界卫生组织制定的有机食品标准计划，认证标准十分严格。

三是食品安全检测检验体系。检验检测系统的使用会直接影响食品安全水平，为能够满足欧盟各地区对食品安全检测检验的需要，确保食品安全，欧盟对食品安全的检测检验不仅可通过官方检测检验机构进行，也可通过私人志愿机构进行。由于消费者对转基因食品问题一直比较专注，欧盟对转基因食品的认定比较严格，只要采用Real-time定量PCR法进行检测的结果显示转基因成分含量达到1%水平，即视为转基因食品。

四是执法与监督体系。欧盟食品安全管理局和食品与兽医办公室负责对各成员国食品生产链中的各个环节进行监督、控制。食品安全管理局主要负责风险评估、风险管理和风险交流。食品和兽医办公室将依照各成员国根据欧盟水平建立的操作标准来进行监管。

五是食品追溯制度。欧盟食品质量安全管理体系能够取得较好管理效果，离不开其所采用的可追溯制度。无论食品供应链哪个环节出现质量安全问题，可追踪系统都能够快速追踪检查产品的来源、操作规范等信息，及时发现是哪些因素对人类健康和环境产生不良影响。按照可追溯制度，食品生产者在开始生产之前就应该制定出产品撤回程序，一旦出现危害安全的产品时能快速召回。并且欧盟不仅要求所有食品经营部门进行强制性注册，食品成分鉴定记录和供应商记录也要强制性保留。

二、对我国的启示

（一）完善我国食品安全管理体制

为加大部门之间协调力度，提高监管效率，欧盟包括其成员国都已纷纷将食品安全监管工作集中到一个或几个部门。我国虽在2013年3月组建了国家食品药品监督管理总局，第一次采用部门化的方式将生产、销售、流通、检验检疫过程进行统一集中管理，但我国现行食品安全规制体制仍是将食品生命周期分解为从生产到消费的不同供应链环节，这种分解式的管理带来工作的低效率，各部门之间的沟通成本比较高，并且一旦工作出现问题，各部门会互相推卸责任。因此，为确保食品“从田头到餐桌”的各个环节都能得到有效管理，需要按照每个监管环节都有一个明确监管部门负责的原则，进一步明确各个监管部门的职责。

（二）健全食品质量安全法律法规体系

结合欧盟的经验，一方面，从全面性角度考虑，要使食品质量安全的法律法规真正发挥作用，仅有一个《食品安全法》基本法是不够的，必须相应要对管理过程中涉及的各单行法进一步细化，使各监管执行领域都有法可依，建立覆盖全过程的法规；另一方面，从时效性角度考虑，食品质量安全法律法规的制定不是一劳永逸的事情，世界范围内的食品安全事件层出不穷，这要求相应的法律法规必须能够根据客观需要不断更新和完善。在这些方面，欧盟的法律法规体系做了表率。为更好地应对食品安全突发事件，这要求我国也要加快法规体系的完善和更新速度。

（三）推行“从田头到餐桌”整个食品供应链的综合管理

借鉴欧盟的经验，我国应推行对“从田头到餐桌”的各个环节的综合管理。一是要加强产地环境保护，规范农药、化肥、饲料添加剂等投入品管理；二是加强生产过程管理，指导生产者在生产过程中严格按照标准来操作，积极推行HACCP和良好操作规范GMP质量管理模式；三是规范包装标识的管理和建立追溯制度，要主动满足国际市场的需求，积极推行产品分级包装上市和产地标识制度，尤其对转基因食品，要通过规范包装标识来保障消费者的知情权，并建立可追溯制度；四是完善市场准入制度，为安全优质并通过认证的食品营造良好销售环境，同时加强上市食品检测，防止不安全食品上市销售。

（四）加快食品安全标准体系建设

为了适应国际市场的需求，欧盟在质量安全标准制定之初就注重按照国际标准，追求与国际接轨，而我国虽然也建立了食品标准体系，对于食品也分为有机、绿色、无公害三个认证等级，但是按照国内标准认证的食品却不能得到国际的认可，国际上通行的一些认证体系在我国仍刚处于起步阶段。认证标准的不统一也使我国的食品走出国门屡屡受挫。因此，我国必须加快与国际接轨的食品安全标准体系建设，积极采用国际标准，对于过时的国家标准或行业标准要即时进行清理和修订，逐渐完善质量标准体系。

（五）建立我国食品安全风险管理系统

欧盟采用食品安全风险管理系统，使政府对食品安全监管主要以预防为主。风险管理是一个复杂系统工程，为了保证决策的科学性、准确性，管理者在做风险管理决策时，既要考虑到和风险有直接关系的一些因素，也需要考虑诸如经济、社会、政治等会影响风险评估结果的一系列因素。目前，在我国对食品安全监管过程中，风险管理手段使用得并不多，单纯依靠直接行政干预的方式来管理食品安全会影响监管的连续性、科学性和权威性。因此，我国食品安全管理还处于“反应型”阶段，采用食品抽查等手段，治标不治本，不安全事件有增无减。只有借鉴欧盟的经验，建立食品安全风险管理系统，才能根本解决我国食品安全问题。

参考文献：

［1］秦富，王秀清等．欧美食品安全体系研究［M］．北京：中国农业出版社，2003．

［2］张睿，吴斌，赵松渭．欧盟食品安全体系的变化趋势［J］．中国检验检疫，2006（6）．

［3］刘毅，李鹏，王雅南．欧盟食品安全风险防控体系的启示［J］．价格理论与实践，2012（7）．

［4］钟宝龙．欧盟食品安全监管的几点启示［J］．上海农村经济，2012（11）．

［5］高姗姗．美国、欧盟与日本食品安全监管体系与机制［J］．世界农业，2013（3）．

编辑：李学迎

作者简介：周峰（1980-），女，内蒙古人，山东财经大学公共管理学院副教授，研究方向：食品安全规制。

基金项目：山东省自然科学项目（ZR2009HQ003）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（11YJC790305）。

收稿日期：2014-12-30

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.022

文章编号：2095-7238（2015）02-0120-04

文献标志码：A

中图分类号：D63