莱芜市涉农资金整合试点情况调研报告



莱芜市涉农资金整合试点情况调研报告

高焕喜1，狄杰友2，纪军3

（1.山东行政学院，济南250014；

2.中共莱芜市委农工办，山东莱芜271100；3.莱芜市财政局，山东莱芜271100）

摘要：长期以来，财政涉农资金多头申报、分散使用、效益欠佳的现象十分普遍。如何在全面深化改革中解决这一问题，山东省莱芜市涉农资金整合试点给了我们新的启示。

关键词：涉农资金；整合；莱芜市

2013年，山东省政府把莱芜作为全省涉农资金整合试点，一年多来，莱芜不断强化机遇意识和担当精神，全力推进改革试点工作。2013年，省财政厅整合涉农资金37项、4.37亿元，市级整合涉农资金11项、1.58亿元，带动金融和社会资本投入14.6亿元。2014年，省财政厅整合涉农资金32项、4.08亿元，市级整合涉农资金13项、8863万元，带动金融和社会资本投入30多亿元。

一、基本情况

（一）坚持规划引领，构建涉农资金整合新格局

莱芜市按照“规划先行搭平台、政府紧跟定项目、部门对口抓落实”的思路，聘请专家团队编制莱芜市新城镇试点顶层设计方案，集中市委农工办、市财政局等7个部门力量研究制定《莱芜市实施涉农资金整合、推进生态文明乡村建设试点实施意见》，以“一个方案、一个意见”引领试点方向，规范试点行为，调控试点进程。一是明确试点方向。从生产高效、生活舒适、生态美好三个维度确定莱芜市“三生共赢”涉农资金整合试点目标，形成了一套评价“三生共赢”涉农资金整合试点目标的指标体系，一本落实试点目标指标体系的发展纲要，一套落实试点目标发展纲要的建设规划、一套评估监测涉农资金整合试点目标的办法，成为莱芜市涉农资金整合试点工作的指导性文件。二是明确试点区域。综合考虑莱芜市各功能区人口规模、资源禀赋、经济发展、综合交通等状况，从全市生态旅游、现代农业、工业转型、复合经济等四类主体功能区中，选择雪野、大王庄高质生态旅游片区和杨庄、寨里现代高效农业片区作为首批试点片区，探讨通过涉农资金整合，推动山区丘陵地区现代农业和观光旅游“一三产业融合发展”、平原农业地区高效农业与生态文明乡村“产城互动发展”的区域发展新模式，以此放大涉农资金整合效果。三是明确试点重点。将试点方案和意见细化为抓点、连线、扩面“三整治”和产业富民“一强基”四项工作重点，以规划定项目、定政策、定资金，集中投放、集约发展。抓点，就是抓好镇驻地村、集中居住区、特色村三个重要节点的综合整治。连线，就是同步推进镇村“路网、水网、管网”三网的综合配套。扩面，就是实施高标准基本农田整治等区域性项目的综合整治。强基，就是以“一村一品、一镇一业”为目标，大力发展农业强镇、旅游名镇、商贸重镇，大幅提高农民经营性收入、财产性收入和转移性收入，彰显涉农资金的普惠性。四是明确试点职责。试点片区按照“一个方案、一个意见”要求，精心设计项目载体，抓好项目协调、落实等工作。市财政局履行牵头组织协调职责，定期召开部门联席会议，注重争取涉农部门的理解和支持，最大限度整合相关资金、项目。农业、林业、水利、国土、交通等涉农部门按照试点项目要求，“共同挖坑、分别栽树”，尽可能向示范片区倾斜。通过各级各部门齐抓共管，初步形成集聚资金办大事、整合力量创精品的新格局。

（二）突出制度设计，构建资金整合放大新机制

该市按照省财政厅提出的“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”整合试点要求，注重从制度层面，做好“一整合”“三放大”四篇文章。“一整合”就是大力推进归并整合。在省级整合涉农资金的基础上，莱芜市从预算编制环节入手，对性质相同、用途相近、使用分散的资金进行适当归并，将家庭农场、龙头企业发展、品牌创建、土地流转等7项资金整合为“现代农业发展”专项资金，重点支持农业新型经营主体发展；将村庄综合整治、农村环境建设、农村公路、文体设施等8项资金整合为“生态文明乡村建设”专项资金。同时，为加快整合试点步伐，2014年市级预算在安排涉农专项配套资金7290万元的基础上，又单独安排涉农资金整合项目市级配套资金2000万元，确保年度试点规划落到实处。“三放大”即引导放大、平台放大、融资放大。所谓“引导放大”，就是充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，引导工商资本和社会资金向试点项目区集聚。如雪野镇通过整合土地开发、造林绿化、农村公路、生态文明乡村奖补等财政资金，打造200公里的雪野绿道，沉寂的山区土地资源变为活跃的创业资本，吸引了6家有实力的企业进驻投资，带动5000万元工商资本跟进投入。所谓“平台放大”，就是以主导产业、重点项目为平台，按照“存量微调、增量集中”的原则，归集各涉农项目，实现了“1+1〉2”的效果。去年以来，该市按照“集成设计、集中连片、集约投放”的原则，研究确定了高效节水灌溉示范基地、生态文明乡村建设、全程产业链打造等一批“项目体量大、整合资金多、示范效果好”的平台项目，引导各方面资金、项目、政策集约投放，做到规划一片，建成一片，带动一片，见效一片。如寨里镇以乡村连片治理项目、打造生态文明镇为平台，先后吸引文明办、工青妇、文广新体等部门投资投物500多万元，形成“各炒一盘菜、共做一桌席”，放大了财政资金使用效益。所谓融资放大，就是对整合使用的财政资金，通过保险、担保、基金、入股、土地经营权抵押等方式，广泛吸纳金融和社会资金投入涉农项目，放大财政资金乘数效应。如为解决农业新型经营主体融资难、担保难等问题，他们联合鲁信集团投资担保公司和有关银行，探索以财政资金为担保、农村土地经营权作抵押的融资模式，目前已有11家新型农业经营主体获得贷款2000万元。

（三）培植多元主体，构建多方参与、齐抓共管新合力

涉农资金整合，政府不能唱“独角戏”。必须以农民为主体，调动其参与改革和建设的积极性和创造性，这样涉农资金整合才有生命力和活力。在农村基础设施建设上，充分发挥农民的建设主体作用。农村基础设施建设属公益项目，目前投资主体主要是政府。他们在试点项目实施中，注重发挥农民的建设主体作用，起到了事半功倍的效果。如雪野绿道项目建设，紧紧依靠群众，发动群众，起到了又省又快又好的效果。“省”即节省了开支。有的村把青苗补偿、拆迁补偿先记账，待村里有钱再还；有的甚至主动放弃补偿资金，预计补偿支出比国家政策标准可节约70%。“快”即工程进度快。上午召开绿道建设动员会后，下午就有村干部带领群众上山准备修路，马头崖村仅用一个多月就完成19.5公里道路建设工程；为加快工程进度，酉坡村书记从自家企业拿出200多万元，有的村干部将孩子结婚准备买车的钱也用在工程上。“好”即工程质量好。各村把修路作为关系子孙后代的百年大计，受益群众积极建议献策，修订完善施工方案。各村组织老党员、老干部成立20支质量监督队，靠在路基施工、材料拌合和浇筑等现场抓监督抓质量，对绿道的线型、质量和功能，当地群众都比较满意。在农村产业发展上，积极培育新型农业经营主体。借助涉农资金整合试点机遇，整合1000万元新型农业经营主体扶持资金，新涌现出了一批活力十足的新型农业经营主体。2013年先后扶持赢泰有机田园、翔露农庄、明利蔬菜等新型农业经营主体，壮大了主体规模，规范了主体运作，带动了农民增收，取得了良好效果。试点以来，全市新增龙头企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体162家，并呈现多样多元的发展态势，该市新型农业经营主体已进入一个快速发展期。在资产管护方面，大力培植农民自助型管护主体。对涉农项目建设形成的资产，根据投资主体、受益主体以及资产类型，分类确定管护主体，合理界定管理权，明确使用权，搞活经营权，大力扶持农民自助型管护主体，做到了权、责、利相统一。如杨庄涉农资金整合的万亩节水灌溉示范片区，区内15个村成立了农民用水者协会，协会负责灌区所属支渠以下水利设施的维修、养护和运行管理，实行自我管理、自我服务。农民用水者协会的成立，解决了管理部门管不了、农民管不着、村集体管不好的“三不管”现象，改变了田间工程重建设、轻管护的局面，规范了灌区农田灌溉秩序。

（四）严格绩效管理，构建项目遴选、资金监管新机制

一是建立项目遴选新机制。通过系统考量生态文明乡村建设规划与现有基础条件、综合评判建设项目对区域生态文明发展的促进作用与集成放大效应，统筹分析建设项目的长期绩效与当前投入贡献，有针对性地开展项目布局与建设。一方面，构建好规划引导体系，科学编制试点规划，合理确定建设项目的领域、布局和投资额度，积极引导各方面资金集中投放，以此调控生态文明乡村建设的方向和进程。另一方面，构建好综合评判体系，综合评判涉农项目对片区基础建设、镇村居住、生态环境、公共服务、产业发展的整体推进作用，以实现有限资金获得最大效益。在此基础上，项目遴选按照镇级申报、区级初选、市级筛选、省市两级共同确定的程序，层层筛选、层层把关、分级负责，确保项目遴选科学合理，实现财政投资效益最大化。二是建立项目资金绩效管理新机制。为提高整合涉农资金使用效益，他们研究制定了《莱芜市涉农资金整合试点项目绩效考核办法（试行）》，办法明确绩效评价范围，细化绩效评价指标，积极推进第三方评价，做到用钱必问效，无效必问责。2013年他们对6个涉农资金使用情况开展绩效评价，取得了明显效果。通过实时监测项目建设进度，及时检查资金使用，跟踪评价工程效益，确保项目建设达到预期成效。绩效评价不合格的，采取降低下年投资、扣减本期投资、追回已拨资金等措施。三是建立资金监管新机制。为规范整合涉农资金管理，他们研究制定了《莱芜市整合涉农资金管理办法》，明确资金使用管理流程，推行市级专户管理、区级报账提款、政府投资评审制，严格资金使用管理，确保整合资金安全运行、高效使用。

二、成效

通过一年多来的改革实践，莱芜涉农资金整合试点工作取得初步成效，实现了政府、部门、群众“三满意”的效果。

（一）促进了农业产业结构调整

通过实施涉农资金整合，集中财力，集中连片，综合开发，硬化了道路，完善了田间水利设施，试点片区农业生产条件明显改变，促进了农业产品结构调整，目前，试点片区生姜、大蒜、中药材种植面积都有了新突破。仅雪野镇酉坡村就通过整合涉农资金，硬化道路25公里，新建蓄水池3处，埋设地下暗管60公里，新成立2个农民专业合作社，由合作社带领农户发展大樱桃、苹果、葡萄种植1050亩，彻底改变了以往靠天吃饭、只能种植粮食作物的历史，农业收入比以前种玉米等低值作物增长了近10倍。

（二）增加了村集体经济收入

通过整合涉农资金，加大土地整理力度，村集体将新增耕地承包给农民或流转给农民专业合作社，有效增加了村集体收入，解决了农村“无钱办事”的局面。雪野镇富家庄村通过实施土地整理，新增耕地100多亩，村集体将新增土地流转给农民专业合作社，年增加村集体收入11.7万元。

（三）壮大了新型农业经营主体

通过扶持新型农业经营主体，试点片区农业规模化经营步伐加快，去年以来，试点片区新发展农民专业合作社107家，农民种田大户28户，联系农户2460户，有效地推动了农业产业化发展。

（四）促进了农村面貌改观

通过实施农村集中连片整治、加强农村基础设施建设，农村生产生活条件明显改善，农村面貌大为改观。如寨里农村连片治理项目基本完成，村美、河净、路畅、灯亮、民富新面貌初步形成；雪野生态走廊项目进展顺利，土地整理初具规模，地成、水成、林成、路成、主导产业成“五成”格局正在显现。

（五）创新了涉农资金管理机制

一方面，促进基层工作思路由“要钱”到“管钱”，试点前，基层主要是“跑项目、要资金”，试点后，主要是“建项目、管项目”。另一方面，涉农部门配合更加密切。涉农项目按照市政府试点规划布局，由财政部门与涉农部门集体会商、联合选择，促进了涉农部门由“各自为政”向“协同作战”转变，有利于形成凝心聚力创精品的局面。各级财政部门按照“既整合、又管理”的要求，不断完善整合资金管理制度，严格执行项目库、县级报账、绩效评价等制度，提高了涉农资金科学化精细化管理水平。

（六）扩大了试点影响

黑龙江、广东等省专程到该市考察学习涉农资金整合工作。

三、启示

在省市两级的共同努力下，涉农资金整合工作开局良好，初步实现了改革试点的目标，也为深化农村综合改革带来许多有益启示。

（一）高层推动是根本

涉农资金整合涉及部门利益调整，互为平行的部门难以撼动条块利益的分隔，必须建立强有力领导机制和推进机制，特别要在高层的强力推进下，突破原来的条条框框，冲破部门利益的藩篱，形成上下联动，部门配合、群众参与的工作格局。正是由于山东省政府的科学决策、中央及省领导的高度关注、省财政厅的正确指导、基层主要负责同志的亲自挂帅，才使得涉农资金整合工作有了实质性突破。

（二）顶层设计是基础

涉农资金整合是一项系统工程，必须进行科学合理的规划设计，建立政策、项目、资金“三位一体”良性互动机制，做到以规划定项目、定政策、定资金，以此实现涉农资金的有机整合和统筹安排。省财政厅关于涉农资金整合的源头设计、莱芜市生态文明乡村建设规划的制定，引领了改革试点的方向，保证了试点工作得以有序推进。

（三）部门联动是保障

涉农资金整合涉及多个相关部门，单靠某一部门的力量很难取得实质性突破。只有将各部门的力量聚合起来，同级之间、上下级之间形成联动，才能实现最合理的资源配置和最节省的资源投入，打造出精品亮点工程。只有通过建立省、市、区、镇四级联动工作机制，充分调动各级各方面参与试点的积极性，才能为涉农资金整合提供坚强有力的保障。

（四）民力跟进是关键

涉农资金整合，政府不能唱“独角戏”。必须建立以农民为主体的整合机制，充分发挥群众的智慧和力量，充分调动农民参与项目建设的积极性和主动性，汇集各类资源，凝聚各方力量，涉农资金整合工作才有生命力和活力。

四、建议

（一）建议扶持政策与政府发展实际相结合

针对当前财政资金分配与地方区域发展规划不合拍、不协调的问题，各地在资金使用中很难根据规划和项目建设实际需要进行调整，希望中央和省财政根据区域发展实际，安排不同的财政资金项目，对更加符合地方发展规划和地方最需要的资金项目予以重点倾斜，提高财政资金扶持的针对性和有效性，以防止“撒芝麻盐”和重复投入。

（二）建议适当增加基层自由裁量权

目前每个专项资金都有专项资金管理办法，管理太严格，资金使用不灵活，建议中央和省财政在分配资金时多采用切块、因素分配法等方式，项目申报多采用备案制，对切块资金根据试点规划，市区可适当调剂、统筹使用，增加基层自由裁量权，提高资金使用的灵活性，为基层开展整合资金创造条件，也更加符合中央深化改革，转变政府职能的决策部署。

（三）建议扩大涉农资金整合范围

为进一步提升涉农资金整合规模效益，根据试点片区经济发展规划和试点规划，建议将城镇化建设、农村养老设施建设、农村文化设施建设等涉农资金纳入试点，通过政策拼盘，集中财力，实现政策资金融合配套，集中打造功能完善的新型城镇发展样板。

（四）建议延长试点期限，并逐步扩大试点区域

2014年，山东省确定将该市涉农资金整合试点期限将原来的2年延长到3年，这很好，鉴于目前试点仅限于两类片区、4个镇，为全面探索不同类型区域涉农资金整合模式，为全省乃至全国试点探索路子，建议进一步延长试点期限，扩大试点区域，增加试点项目，进一步丰富和完善涉农资金整合试点经验。

编辑：董蕾

作者简介：高焕喜（1950-），男，山东枣庄人，教授，山东省农业专家顾问团农经分团团长，山东农村改革与发展研究会会长。

收稿日期：2015-01-20

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.018

文章编号：2095-7238（2015）02-0102-05

文献标志码：A

中图分类号：F812.8