一起强拆申请涉及的法律适用

张琍俊

一起强拆申请涉及的法律适用

张琍俊

2014年11月，上海市某区政府收到辖区内公民何某寄送的行政复议申请。申请中何某言辞恳切，恳请区政府作出行政复议决定，责令该区房管局履行向区政府申请强制执行责令限期拆除违法建筑决定的法定职责。区政府复议机构收到申请后，开始了调查工作，想先查明这个责令限期拆除违法建筑决定到底是什么内容，为什么何某执意要区房管局申请强制执行，区房管局又是否申请执行了呢？

经过调查确认，何某系某老式小区二楼住户。2012年7月，张某搬至何某楼下居住，并开始在其天井内搭建房屋。在一楼自家天井内搭建房屋的情况在该小区较为普遍，何某起初并不在意。之后，何某发现张某搭建的房屋将天井彻底封闭，其顶部已与自家窗口墙面相连，遂对自家安全忧心忡忡。何某随即找张某商量，建议其改变房屋外形，以消除安全隐患。在张某未予理睬的情况下，何某向区房管局进行了举报。

2012年10月，区房管局作出了责令限期拆除违法建筑决定，认定张某在其一楼住处天井内擅自搭建建筑物、构筑物，该行为违反了《上海市住宅物业管理规定》（2011年4月1日起施行，以下简称《住宅物业管理规定》）第五十条第二款第（二）项的规定，依据《住宅物业管理规定》第七十七条第一款的规定，责令张某于2012年11月12日前自行拆除上述违法建筑。同时，区房管局在上述决定书中载明“逾期不拆除的，本机关将依法报请区人民政府强制拆除”。张某不服该决定，于同年12月24日向区政府提出行政复议申请，后主动撤回，张某未就上述决定提起行政诉讼，也未自行拆除违法建筑。区房管局也没有就限期拆除违法建筑决定申请强制执行。两年过去了，其间，邻里关系越闹越僵，打过民事官司也不了了之。张某拒不拆除，何某则不断要求区房管局拆违。终于，何某向区政府提起了行政复议，请求责令区房管局向区政府申请强制执行。

对本案的处理，产生了不同意见。

意见一：《住宅物业管理规定》第七十七条规定：“违反本规定第五十条第二款第二项规定，违法搭建建筑物、构筑物的，由房屋、城管执法或者规划行政管理部门按照职责分工，责令限期拆除，可处一万元以上十万元以下的罚款；当事人逾期未拆除的，房屋、城管执法或者规划行政管理部门可以申请区、县人民政府组织强制拆除。”根据该地方性法规，在张某未于2012年11月12日前自行拆除违法建筑的情况下，区房管局就有权向区政府申请强制拆除。区房管局亦在其限期拆除违法建筑决定书中明确告知了上述内容。现区房管局未向区政府申请强制执行，显然属于未履行法定职责，应当责令其履行。

意见二：在2012年1月1日之前，根据《住宅物业管理规定》第七十七条的规定，区房管局确实可以向区政府申请强制执行。然而，在此之后却不可以，因为《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）此时施行了。《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”故只有依法具有行政强制执行权的行政机关才能实施行政强制执行，没有行政强制执行权的行政机关只能依法申请法院强制执行。根据《行政强制法》第十三条第一款“行政强制执行由法律设定”的规定，行政机关的行政强制执行权仅限由法律设定，而不能由行政法规、地方性法规、规章设定。《住宅物业管理规定》只是地方性法规，其第七十七条有关向区、县政府申请强制执行拆除决定的规定，因与上位法相抵触当属无效，不应予以适用。就该责令限期拆除违法建筑决定，区房管局只能依法向法院申请强制执行。故何某的行政复议申请应当予以驳回。

针对《住宅物业管理规定》第七十七条是否应当适用，笔者赞同第二种意见，区政府最终也采纳了第二种意见，即不适用第七十七条。

区房管局在作出限期拆除违法建筑决定时，明显遵照了《住宅物业管理规定》的规定（甚至在本案审结后的相当长一段时间内，部分执法人员还是坚持认为应当适用第七十七条）。《住宅物业管理规定》赋予了区政府组织强制执行的权力，《行政强制法》的规定则明确了作为地方性法规的《住宅物业管理规定》是无权为区政府设定行政强制执行权的。这是一个明显的法律冲突问题。

那么，如何解决上述法律冲突问题，在没有《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的情况下，我们根据一定的原则来判断，诸如上位法优于下位法、特别法优于一般法等。然而在实际审理案件、撰写行政复议决定书时，又必须考虑到当事人一般不会是法律专业人士，若和他解释相关法律原则是比较费劲的一件事，当事人也未必能理解。好在《立法法》通过法律条文的形式，直接说明了相关适用规则，比较有效地控制了法律的冲突，也使普通民众能够较为迅速地判断一些简单的法律冲突的适用。

《立法法》第八十八条第一款明确规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”依据该规定，《住宅物业管理规定》第七十七条的规定在《行政强制法》实施后就已自然失效。区政府在之后的复议决定中明确表示：现行有效的法律未授予区、县人民政府对涉及违反住宅物业管理规定的违法建筑物、构筑物的强制拆除权。故区政府现依法不具有对房屋行政管理部门依据《住宅物业管理规定》作出的责令限期拆除违法建筑决定实施行政强制执行的权力，区房管局现亦无申请区政府强制执行涉案的责令限期拆除违法建筑决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，区政府驳回了何某的行政复议申请。

这个结果看似对何某不公平，然复议机关追求的不仅是个案的公平，更重要的是遵循法律原则及规定。从行政执法角度来说，区房管局确实存在问题。在此，本文不过多评价行政执法的问题，笔者要谈的是对法律冲突的处理。

2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《立法法》，标志着我国立法活动法治化时代的到来。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过全国人民代表大会关于修改《立法法》的决定。该法第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”表明在我国的法制体系中，法律冲突问题必须得到有效控制，只有最大限度地控制法律冲突才能真正实现法制的统一。法律冲突表现为不同法律规范对同一行为或事项的规定表现出不同的调整规则。执法者在执法过程中，常常被法律冲突所困扰。法律冲突一般有四种类型：1.不同位阶的法律规范之间的冲突。如法律、行政法规、地方性法规、地方规章之间发生的规范冲突；2.同一位阶法律规范之间的冲突。如处于同一效力层级的法律之间、行政法规之间、地方性法规之间、部门规章之间的规范冲突；3.不同时期颁布的法律规范之间的冲突，即新法与旧法之间的冲突；4.特别法与普通法之间的冲突。

在行政执法或行政复议过程中，如何处理法律冲突，《立法法》作了比较明确的规定。

一、对于不同位阶的法律规范之间的冲突，遵循高位阶的法律规范优于低位阶的法律规范的适用规则。依据《立法法》第八十七条的规定，宪法具有最高的法律效力。《立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”目前许多具体行政行为是依据下位法作出的。此情况下，应当对下位法是否符合上位法进行判断。下位法如与上位法相抵触，则下位法不应适用。

二、对同一位阶法律规范之间的冲突。《立法法》第九十一条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”该条对同位阶法律的适用范围作了明确的界定。关于同位阶法律规范之间的冲突，主要还是集中在新旧法律规范的冲突、特别法和普通法的冲突两种冲突上。

三、对于新旧法律规范冲突，通常适用新的法律优于旧的法律规范的规则。即当新的法律规范与旧的法律规范的规定不一致时，审理机关应当优先适用新的法律规范，但新的法律规范一般不溯及既往。同时，对于行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，一般采取的原则是实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

四、对于特别法与普通法之间的冲突，通常适用特别法优于普通法的规则。依照《立法法》第九十二条之规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的一般规定不一致时，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常委会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由国务院裁决。

《立法法》明确了法律法规的效力等级以及下位法效力的判断标准，力图以严密的逻辑来解决法律冲突，但是面对纷繁复杂的实践，《立法法》也不是万能的，新的情况不断地涌现，《立法法》也应不断地修缮自己，以尽可能地控制法律冲突，真正实现法制的统一。当然，作为法律规范的制定机关，更应对自己制定的与上位法相抵触的规定及时予以修改或废止。■

（作者单位：上海交通大学凯原法学院。）