推进国家治理体系和治理能力现代化的战略思考——基于基本经济制度完善与新的社会阶层人士管理创新的视角

孙宝林（北京社会主义学院，北京100029）

推进国家治理体系和治理能力现代化的战略思考
——基于基本经济制度完善与新的社会阶层人士管理创新的视角

孙宝林
（北京社会主义学院，北京100029）

完善基本经济制度与创新新的社会阶层人士管理，既是我国改革进入深水区和攻坚期亟待解决的问题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。现代化的国家治理体系是提高治理能力的前提，提高治理能力是发挥国家治理体系效能的保证。

国家治理体系；治理能力；基本经济制度

十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》（以下简称 《决定》）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这对于我国未来的社会发展乃至实现中国梦来说，具有重大的理论意义和现实意义。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系与治理能力是一个有机整体，相辅相成，是同一政治过程中相辅相成的两个方面。有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”［1］推进国家治理体系和治理能力的现代化不仅包括完善制度，同时也包括创新管理，把完善基本经济制度同创新新的社会阶层管理创新结合起来，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的客观需要。完善制度与创新管理两者有很强的相关性，是一个问题的两个方面。制度具有根本性，制度不仅可以提升人的素质，而且还能够制约行政人员的滥权和渎职。反之，人的素质提高了，则会不断完善制度并自觉维护制度的权威和尊严。

一

党的十八大报告重申：要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展 （简称 “两个毫不动摇”）。也就是说，我国社会主义初级阶段的基本经济制度是宪法中明确规定的以公有制为主体、多种所有制经济成分共同发展的经济制度。在我国现阶段把 “两个毫不动摇”有机统一起来，平衡、协调和处理好公有制经济与非公有制经济的关系既是健全社会主义市场经济体制的需要，也是推动我国经济社会发展的要求。

经过三十多年的改革开放和现代化建设，我国取得了举世瞩目的成就，综合国力大幅提升。2011年我国GDP达到73011亿美元，跃居世界第二位，经济总量仅次于美国。2012年GDP达到74260亿美元，继续位居世界第二位。但是人均GDP才6094美元，在世界上排名仍较为靠后［2］。我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的社会主要矛盾没有变，我国仍然是一个发展中大国的国际地位没有变。鉴于此，我国宪法第六条明确规定：社会主义初级阶段要坚持社会主义基本经济制度。质言之，也就是坚持 “两个毫不动摇”。

改革开放30多年来，我国不仅公有制经济和国有经济得到快速发展，而且非公有制经济和民营经济也得到超常发展，二者成为我国经济增长和社会发展的两大推动力量。有资料显示，从2002年到2011年，中央企业的资产总额从7.13万亿元增至28万亿元，上缴税金从2926亿元增至1.7万亿元，进入全球500强的数量达到38家。从1998到2010年，在规模以上工业企业户数从1.07万家增至27.23万家，就业人数从161万增至3312万人，产值占比从3.1%增至30.5%，利润占比从4.6%增至28.5%［3］。2012年民间固定资产投资占全社会固定资产投资 （37.5万亿元）的比例达到61.3%［4］。大量民间资本要求拓宽投资渠道，从而为发展混合所有制经济创造了实现条件。从以上数据不难看出，公有制经济和非公有制经济之间并不存在天然对立与内在矛盾，二者完全可以优势互补，实现有机统一。

平衡、协调、处理好非公有制经济发展与社会主义基本经济制度完善之间的关系，其中主要的是平衡、协调、处理好国有企业与民营企业的关系，使二者都能健康地发展已经成为转变经济发展方式攻坚时期亟待解决的深层次问题。改革创新是破解此问题唯一的办法，也就是说，只有通过改革创新才能杀出一条使国有企业和民营企业优势互补、共生共荣的道路来。

第一，必须改革创新国有企业。国有企业改革的方向和目标，十八大报告已有明确阐述：“深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”我们必须承认，国有企业在垄断、分配和监管等方面还存在一定的问题和弊端，只能通过改革创新来解决这些问题。凡是民营企业能够胜任的行业就让民营企业去做。民营企业胜任不了的，再由国有企业来做，国有企业不能与民争利，所以国有企业应该彻底退出竞争性领域，让民营企业成为竞争性市场的真正主体。鼓励和支持民营企业发展，不应该是权宜之计，而必须成为立国之本，必须用法律和基本制度来保证，坚持一百年不动摇。

首先，要破除国有企业中的垄断现象。我国《反垄断法》对垄断有明确的界定：一是经营者达成垄断协议，二是经营者滥用市场支配地位，三是具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者的集中。以上三种垄断现象在国有企业均有不同程度的存在。在体制转轨过程中，由于制度体系不健全，政策调控不到位，特别是对垄断国有企业改革迟缓和规制不力，使得一些国家支持的垄断企业没有以真正市场主体的身份参与经济活动，政府的权力背景和行政性的垄断身份不仅决定了这些企业不可能真正按市场规律来自主经营、自负盈亏，而且特殊的地位使这些企业成为引人注目的收入分配失衡领域，出现了所谓 “三高”现象：垄断国有企业高管薪酬过高、员工工资福利过高和国有企业利润自身留存过高。对垄断国有企业存在的 “三高”情况，不排除人为因素，但是体制性因素是主要的。其一，一些垄断国有企业，如金融、保险、石油、石化、电信、民航、烟草，在投资、信贷、税收等多方面享受了国家的优惠政策；其二，由于准入的行政限制，市场竞争无法开展，使得一些垄断国有企业的终端产品和服务价格不按边际成本定价，产生了大量的高额垄断利润。长期的行政性垄断必然形成特殊利益集团。对此必须进行改革，调整相关政策，创新制度设计，将国有企业重新规制到社会公平分配的轨道上来。

其次，垄断国有企业存在的 “三高”情况，直接对我国收入分配差距扩大化趋势起到了推波助澜的作用。2012年 《改革内参》第37期有资料显示，2010年国有单位在岗职工平均工资39471元，同期城镇私营单位就业人员的年平均工资为20759元，前者是后者的1.8倍，差距十分明显。就同行业的工资水平来看，差距更加悬殊，以金融业为例，非私营单位2010年在岗职工年平均工资达到80772元，而私营单位为30513元，前者是后者的2.6倍；在公共管理和社会组织领域，非私营单位为39329元，私营单位年平均工资为8900元，前者为后者的4.4倍；在平均工资水平较低的农林牧渔业收入差距最小 （2010年非私营单位年平均工资为17345元，私营单位为16370元）。造成两者工资差距的一个重要原因就是结构性因素。国有企业改制后，保留下来的都是经营效益好、赢利强的大企业，工资水平自然就高，而在私营企业中，占绝大多数的是小微企业，工资水平自然就低。这一高一低，拉大了收入差距，加重了社会分配失衡。垄断利益集团从自身的利益出发，必然采取各种手段排斥其他市场主体参与市场竞争，强化自身的垄断地位，既得利益越大破坏市场竞争机制和淘汰机制的惯性也就越大，造成的社会矛盾也就越尖锐。

再次，目前由政府代表全民实行国有资产监督管理体制有利也有弊。其利好方面是对实现国有资产的保值增值，对国有企业的可持续发展起到了保障作用。其弊端方面是政府直接干预企业，计划经济体制政企不分的病灶难以根除。此外，行政性垄断必然造成国有企业透明度不高，导致的直接社会恶果就是寻租与腐败。所以，目前国有资产监督管理体制有待于进一步深化、细化和体系化。进一步深化用以解决监管到位问题，进一步细化用以解决监督、管理和咨询职能分治问题，进一步体系化用以解决监管全面性问题。

最后，这次国有企业再改革的命题，不是政府机构 “如何改进对国有企业的管理”，而是由 “管企业”转变为 “管资本”。即推动国有资产实现形式由实物形态的 “企业”转变为价值形态的资本，包括证券化的资本。这是当前深化国企改革的关节点［5］。

第二，必须改革创新民营企业。问题的关键是转变观念，不要再带着有色眼镜去看待民营企业，消除民营企业与公有制经济相对立的偏见，把国有经济的发展与民营经济发展协调统一起来。十八大报告已经明确指出：“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”国有企业与民营企业对于我国经济发展而言，犹如车之两轮、鸟之两翼。因此，我们应该进一步解放思想，将民营企业的发展提升到国家战略的高度，推动民营企业快速发展。

首先，转变民营企业发展方式。民营企业存在的主要问题是规模偏小、产权不清、家族管理、制度性弱、竞争力差等。所以，必须转变民营企业发展方式，改革管理、创新技术、健全制度、增强实力，提高民营企业整体核心竞争能力。为此，必须加大民营企业金融支持力度，吸引民营企业的资本向战略性新兴产业转移，大力推进民营企业自主创新。同时要进一步加强对民营企业发展的引导和管理，创建企业文化，向建立现代企业制度的方向发展。

其次，在政策和措施上同时给力。国务院颁布过两部支持非公有制经济发展的条例，2010年5月国务院又出台 《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，但是，一是由于 《条例》与 《意见》没有及时得到细化和分解，作用不明显。二是地方各级政府对非公有制经济发展的配套政策没有跟上，加之改革措施和管理方式的滞后，非公有制经济的发展仍然障碍不少、阻力多多。当务之急是打破市场垄断，破除民营企业面临的诸多政策限制，尽快细化和分解 《条例》与 《意见》的相关内容，出台有关 “松绑”和 “清障”政策，为民营企业的做大做强提供良好的政策环境和市场空间。

再次，民营企业要实施 “走出去”战略。国务院在 《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中已对鼓励和引导民营企业积极参与国际竞争，并针对开展国际化经营、培育民营跨国企业和国际知名品牌、支持组成联合体 “抱团出海”等内容提出了指导性意见。提倡民营企业实施 “走出去”战略。国家和地方各级政府应该尽快颁布或出台相关政策措施，如提供金融支持、放松外汇管制、允许直接投资等，积极引导和鼓励民营企业在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际竞争和全球合作。

第三，党的十八届三中全会作出的 《决定》提出推动国有企业完善现代企业制度。建立现代企业制度不仅是国有企业的归宿，同时也是民营企业的归宿。在未来相当长的一个历史阶段，公有制经济和非公有制经济仍将同属于我国基本经济制度范畴。随着体制机制的理顺和制度体系的健全，国有企业与民营企业的地位会越来越平等，发展目标也会越来越趋同，两者之间的关系也会越来越包容。而二者趋同和包容的最终归宿就是建立现代企业制度。

首先，国有企业要实现现代企业制度的全面覆盖。到目前为止，我国大约有近五分之四的国有企业建立了现代企业制度，其余尚未实现全覆盖的企业，多数都是国有企业中的尾巴企业。这些企业共同存在的问题，一是由于历史遗留的负担过重导致企业苟延残喘；二是由于规范过大导致转轨转制困难。这些企业要实现现代企业制度的全覆盖还要走一段艰难的道路。那些已经实现了现代企业制度的大多数企业，也还有一些不健全和不完善的地方。主要问题是国有企业公司的法人治理结构有待于进一步改革和健全；股东会、董事会、监事会和公司经理还存在职责不清的问题。此外，体制不顺、机制不活和制度不全的问题仍然不同程度的存在。这些国有企业进一步深化改革的任务也很繁难和艰巨。

其次，民营企业要现实现代企业制度的全面启动。民营企业发展的当务之急，是按照现代企业制度的框架加大改革创新步伐。在财产制度改革方面，要实现股权多元化，实现企业内部股权结构科学化，创建科学的股东所有权与公司法人财产权分离的产权制度。民营企业在组织制度改革方面，要实现企业内部组织关系科学化，理顺母公司与子公司的关系，创建科学的组织结构和法人治理结构。民营企业在管理制度方面，要实现企业内部管理制度科学化，在以人为本理念的指导下，协调处理好行政管理、科研管理、生产管理、营销管理、财务管理之间的关系，创建科学的管理制度体系。

[2]I should bite my tongue off. （Goossens 1990：333）

最后，《决定》提出，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。积极发展混合所有制经济，是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求。《决定》还特别提出：“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。”“国有企业包括金融企业大量上市，大大促进了混合所有制经济的发展。以最赚钱的银行业来说，民间资本占的比重就不低。银监会年报显示，截至2012年底，股份制商业银行总股本中民间资本占比45%，而城市商业银行总股本中民间资本占比超过90%。到2012年，我国已有2494个境内上市公司，股票市值达23万亿元，占当年国内生产总值的43%，股票有效帐户数14046万户。中国上市公司相当大部分是由国有资本参股控股的，它们是典型的混合所有制经济［6］。国有企业和民营企业积极选择混合所有制经济形式，共同向着现代企业制度的方向发展，不仅有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，而且有利于各种所有制资本取长补短、共同发展。

二

改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立，我国社会结构发生了深刻变化，从工人、农民和知识分子中剥离出来一些新的社会阶层，包括在民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等。新的社会阶层人士可分为两部分：一是非公有制经济人士，二是自由择业的知识分子。他们都是中国特色社会主义事业的建设者。

目前，我国有1200万私营企业和4400万户个体工商户［7］，“到2010年，民营经济已占中国GDP总量的55%以上，税收超过50%，吸纳城镇就业80%以上。现在已经形成国有经济为主导、民营经济为主体、外资经济为辅助的所有制结构。”［8］可以预见，未来民营经济和新的社会阶层人士将在我国经济社会发展中发挥更加重要的作用。创新新的社会阶层的管理工作，已经成为社会领域党组织所面临的一项重要课题。

新的社会阶层是矛盾普遍性与特殊性的统一体，他们作为新社会群体有普遍性的特征，但其构成成分又各有其特殊性特点，对此要不同对待。第一，分析新的社会阶层构成成分的特殊性特点是准确认识他们的前提，只有分析其特殊性特点，才能做到正确把握。第二，只有正确把握新的社会阶层构成成分的特殊性特点，才能采取有针对性的措施，满足他们的不同诉求。所以，对新的社会阶层的构成成分要差异对待，没有差异就没有政策，没有差异就没有管理创新。

从整体而言，广大民营企业出资人的财富是诚实经营、守法经营和创新经营的成果，应该得到社会的承认和尊重，其人身财产权益和创业积极性都应得到保护。当然，也不可否认，民营企业出资人中也有少数不法之徒，有的官商勾结、制假造假，有的违反安全生产和破坏环境等等，这些人理应依法惩处。

新的社会阶层有其普遍性特征：一是他们由原来体制内的人变成了体制外的人，绝大多数的新的社会阶层人士都变成了市场经济中有生存能力和发展潜力的竞争主体。二是相当一部分新的社会阶层人士冲破了户籍束缚走向了全国，还有一少部分新的社会阶层人士走向了世界，他们在繁荣各地经济的同时，也给当地政府的管理带去了新的内容。三是新的社会阶层人士的流动不仅呈现家庭化趋势，而且还开始了由短期谋生向长期移民的转变。四是新的社会阶层人士的竞争意识有明显提升，市场经济就像是肥沃的土壤培育了他们的进取精神，凭借个人才能或团队努力来赢得生存和发展空间。五是新的社会阶层人士的权利意识显著增强，随着我国普法教育的深入发展，他们不仅越来越多地了解了自身的合法权利，而且还学会了用法律来维护自身的合法权利。新的社会阶层人士各自的特殊性特点是私人企业主、民营科技企业创业人员和受聘于外资企业的管理人员的民主精神和政治参与意识都很强，中介组织从业人员和自由职业人员的民主精神和政治参与意识次之，个体户的民主精神和政治参与意识最弱。所以，对新的社会阶层人士既要有普遍性的对策，又要有特殊性的举措。普遍性对策与特殊性举措相统一的工作思路是新的社会阶层人士管理创新的正确选择。

“充分尊重、广泛联系、加强团结、热情帮助、积极引导”是创新新的社会阶层管理工作的政策依据。所谓充分尊重，即全社会都要尊重新的社会阶层人士在我国现代化建设中的劳动、创造及对社会的贡献。所谓广泛联系，即党的各级组织要全面加强与新的社会阶层人士的沟通与联系。所谓加强团结，即党的各级统战部门要把新的社会阶层人士团结到党的统一战线中来，扩大他们有序的政治参与。所谓热情帮助，即政府有关部门要用相关的法律法规和政策措施，维护新的社会阶层人士的合法权益。所谓积极引导，即党的基层组织引导新的社会阶层人士不仅要遵纪守法、敬岗爱业、勤劳致富、守法致富，而且要致富思源、富而思进、致富不忘回报社会。

新的社会阶层的管理工作应以社团为纽带、以社区为依托、以网络为媒介、以活动为抓手建立健全工作机制。新的社会阶层人士需要通过参加社团的方式来表达诉求和维护利益，所以社区党组织要充分发挥社团在创新管理中的作用。新的社会阶层人士集中居住在社区的情况越来越普遍，这为管理工作的开展提供了便利条件；一些非公有制企业、社会团体和民办机构在街道社区落户，使街道社区集中了更多的社会管理工作资源，所以，要以社区为依托是创新新的社会阶层人士管理工作的重要突破口。以网络为媒介，注意运用互联网等现代手段，掌握情况、宣传政策、解决问题；以活动为抓手，组织新的社会阶层人士参与考察调研、扶贫济困、专业咨询等。创新新的社会阶层人士的管理应从以下几个方面入手：

一是为新的社会阶层建立沟通渠道。沟通是发现问题的前提。为此，要拓展新的社会阶层人士的诉求渠道，使新的社会阶层人士表达诉求有渠道，解决问题有机构，保障他们合法权益。

二是增强新的社会阶层人士的主人翁意识。引导新的社会阶层人士关心国家和社会的发展，鼓励他们履行参政议政和民主监督的职责，为国家建设和社会发展建有用之言、献可行之策。

三是把社会管理工作寓于政治引领之中。政治引领是统战工作的灵魂，也是社会管理创新的核心。一方面，现今西方敌对势力利用其话语霸权，打着民主和人权的幌子对我国进行不同形式的文化渗透；另一方面，我国的改革已经进入深水区和攻坚期，出现了社会公平失衡、道德伦理重构、不确定因素增多等一系列社会问题。社会领域党组织对此必须加以高度的重视，通过各种形式的教育和培训活动对新的社会阶层人士及时加以政治引导，使他们获得正确的理论武装。

四是把社会管理工作寓于各种社会活动之中。社会领域党组织要积极引导新的社会阶层人士为发展生产、解决就业、提供税收、增强国力多做贡献，激发他们在扶贫济困、服务社会、回报人民、奉献祖国等方面的责任感，鼓励他们在参与社会公益事业和社会光彩事业方面发挥主人翁作用，为构建社会主义和谐社会作出应有的贡献。

五是把社会管理工作寓于民生关怀之中。社会领域党组织对新的社会阶层人士的管理要落实以人为本的理念，按照 “尊重人、理解人、帮助人、团结人”的要求，把稳定人心、凝聚人心和温暖人心作为工作的出发点和落脚点。着重满足他们的民生需求、精神诉求和发展要求，把管理工作与引领他们发展经济、改善民生、追求幸福的实践活动结合起来。

［1］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］.红旗文摘，2014（1）.

［2］魏礼群.由经济大国到经济强国的发展战略［J］.新华文摘，2013（18）.

［3］国有民营相互促进共同发展［N］.人民日报，2012-05-09.

［4］常修泽.社会所有制：包容国有与民营—产权结构新的主要着力点［N］.北京日报，2014-03-30.

［5］陈清泰.国有企业“再改革”八论［N］.北京日报，2014-03-31.

［6］张卓元.论混合所有制的活力与贡献［N］.北京日报，2013-12-16.

［7］庄聪生.用法治为民营经济发展保驾护航［J］.中国政协，2014（6）.

［8］黄孟复.民营经济是富民经济［N］.人民日报，2010-07-28.

（责任编辑：张迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.01.050

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A

1672－0911（2015）01－0050－06

2014-11-06

孙宝林 （1958-）男，北京社会主义学院副教授。