人民政协协商民主法制化建设的必要性与可行性分析

张广鑫（辽宁师范大学，大连116029）

人民政协协商民主法制化建设的必要性与可行性分析

张广鑫
（辽宁师范大学，大连116029）

按照党的十八大和十八届三中全会关于协商民主制度化发展的战略部署，研究协商民主法制化建设具有重大理论和现实意义。协商民主依据的是中国共产党的政策文件和政协章程，因欠缺法律依据和保障而导致协商民主的实效性不能充分发挥。在法治中国，推进协商民主法制化建设具有必要性且有可行性。本文在分析协商民主法制化建设必要性的同时，从四个方面分析了协商民主法制化建设的可行性。

人民政协；协商民主；法制化

党的十八大首次在党代会报告中提出 “健全社会主义协商民主制度”这一重大战略任务，指出 “社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，并对人民政协协商民主制度建设提出了明确要求。党的十八届三中全会将推进协商民主广泛多层制度化发展作为我国政治体制改革的重要内容进行了系统部署，全会审议通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中指出 “发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”。人民政协作为我国协商民主的重要渠道和基本形式，研究人民政协协商民主制度建设是具有重大理论和现实意义的崭新课题。当前，我国政协协商民主依据的是中国共产党的政策文件和政协章程，因欠缺法律依据和保障而导致协商民主的实效性不能充分发挥。在法治中国，协商民主法制化建设具有必要性且有可行性。

一、人民政协协商民主法制化建设的必要性

党的十八大报告提出的 “健全社会主义协商民主制度”、十八届三中全会提出的推进协商民主“制度化发展”中所谓的 “制度”是一个广义的概念，是指有约束作用的各种规范性文件，包括法律制度、规章制度、党的政策文件等等。本文的协商民主法制化建设就是特指依据法律制度来规范和保障协商民主。在我国，狭义的法律就是指由全国人大或其常委会依据宪法制定的各种规范性文件。中国有两种重要的民主形式，选举民主有法律的明确规定和保障，而协商民主却欠缺法律定位和保障，法律的缺失极大地影响了协商民主的发展和完善。因此，协商民主的法制化建设亟待推进，这是中国特色民主政治发展的必然要求。

1.协商民主无法可依状态制约了政协协商民主实效性的充分发挥

在我国当前的法律体系中，只有 《宪法》序言对人民政协有描述性的规定。1982年制定并实施的现行宪法在序言中规定，“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”。1993年宪法修正案在此序言中又增加了规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。由此可见，政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主特别是协商民主的重要形式和渠道。除了 《宪法》序言对人民政协的政治地位、性质、作用有原则性的规定之外，再无其他法律对政协的定位、职责、履职程序、权限等进行具体明确的规定。由于人民政协的政治协商欠缺法律依据和保障，政协只能依据一些规章制度来规范其政治协商行为。如 《中国人民政治协商会议章程》、 《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》以及若干工作条例、工作规则、通则等。这些规章制度在人民政协60多年的政治协商实践中发挥了重要的规范作用，也能被各级党政机关普遍自觉地遵循。但是，这些规章制度不是法律规范，而是政协制定的内部制度，从理论上讲其效力范围仅限于政协组织，对党政机关而言没有强制约束力。多年来我国的政治协商完全依靠政治自觉或者政治惯例，《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中的一些条款有力地佐证了这种观点，如第六条规定，“政协全国委员会主席会议根据中共中央、全国人大常委会、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门的提议，安排协商活动并决定协商的形式和参加范围。政协全国委员会主席会议认为需要协商的问题，也可以建议中共中央、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门将问题提交政协协商”。可见，大政方针和重要问题是否进行政治协商，关键取决于党政机关或机构是否向全国政协提议，如果应当进行协商而党政机关或机构没有提议，全国政协只能提出建议。

不难看出，是否进行协商的主动权完全在于掌握实权的国家党政机关或机构。如果这些机关或机构不想或不愿进行政治协商，政协没有任何强制性的措施和手段。更为重要的是，对于政治协商的结果如何处置没有任何规定，党政机关或机构对于政治协商结果在什么情形下应当采纳、如何采纳语焉不详。由此不难理解实践中存在的由于协商主体地位不平等导致的一些 “怪”现象，如 “想协商就协商，没意愿就不协商”，“有时间就协商，没时间就不协商”［1］，使得政协的协商民主处于说了也白说的尴尬境地。协商民主无法可依的处境，极大地制约了其实效性的充分发挥。

2.政协协商民主法制化是践行中国梦的重要路径

习近平总书记提出中国梦论述以来，中国乃至全世界都在关注这一意蕴深刻的词汇。实现中华民族的伟大复兴，创造全体人民更加美好幸福的生活，任重而道远，需要全社会凝心聚力，需要全民建言献策。我国在三十多年的改革进程中，社会各阶层的利益结构不断分化重组，形成了多元化的利益格局，不同利益主体、利益群体之间的冲突和矛盾大量涌现。当前中国社会已进入矛盾凸显期，群体性事件不断增多，改革已进入攻坚期和深水区，正确处理人民内部矛盾成为我国政治生活的主题，人民内部矛盾能否妥善恰当地处理好直接关系到中国梦能否实现。聚沙成塔，集腋成裘，中国梦能否实现依赖于全体中华儿女。不论国民属于哪个政党、阶层、团体、界别，只有他们正当的利益诉求能得到社会平等的尊重、认可和保护，他们才会对社会、国家抱有期待，怀有梦想，才会不遗余力地投入到社会管理和国家建设之中，因为中国梦的实现就是个人梦的实现。在利益多元化的格局中，最易被社会歧视或忽略的就是少数人的利益诉求，如何关注并照顾少数人的利益诉求？人民政协就是一个重要平台。政协由社会各个政党、阶层、团体、界别等组成，政协委员是来自社会不同群体的精英人物，他们代表和反映各自群体的利益诉求，他们就共同关心或利益相关的重要问题，本着民主、团结的精神，以客观、审慎的态度进行讨论、审议、对话、沟通和交流，各抒己见，求同存异，既重视多数人的意见又关注少数人的意见，从而达成共识，实现共同利益的最大化。人民政协是我国实行协商民主的重要渠道，协商民主是否广泛真实要依靠制度作为保障，“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［2］29。制度的健全与完善必将催生法制，以法制来规范协商民主，使协商的内容和程序都有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。获得法制保障和实施的协商民主能够最大限度地确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，助推中国梦的早日实现。

3.协商民主法制化是依法治国的题中之义，协商民主 “三化”建设的必然趋势是法制化

在2006年颁发的 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中，党中央首次正式确认了协商民主是我国社会主义民主的重要形式，社会主义民主包括选举民主和协商民主两种形式。民主的确认和实现有赖于法制的保障，法制的产生和完善是民主发展的结果。中国共产党党代会多次对这种相互依存，相得益彰的关系进行了深刻阐述。中共十五大提出依法治国的基本方略，要 “逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化”；党的十六大提出要把依法治国作为 “发展社会主义民主政治”的一项基本内容；党的十七大提出，“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”；党的十八大提出，要 “加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。党的十八届三中全会将推进协商民主广泛多层制度化发展作为我国政治体制改革的重要内容进行了系统部署。总而言之，依法治国就是要求法制向社会结构的各个方面和层次逐步扩张和渗透，实现国家的经济生活、政治生活和社会生活各个方面都有法可依，这是法治中国的应有之义和必然要求。对于有着60多年政治协商实践经验的人民政协而言，协商民主这一重要的民主制度却欠缺法制的规制，不能不说是法治中国的一大遗憾。鉴于我国的现实国情和政治体制特点，政治协商民主的法制化不可能一蹴而就。目前我国正在着力推进协商民主的制度化、规范化、程序化建设，这是协商民主法制化建设的前期必要准备，“三化”建设的完善阶段就是法制化的成熟时机，法制化是 “三化”建设的必然归宿，也是法治中国的应有之义。协商民主的法制化既要立足于我国的现实国情，又要遵循法制化的客观规律，任何组织或政党都不能急于求成，也无法阻挡法制化的步伐。

二、人民政协协商民主法制化建设的可行性

协商民主法制化是以法律制度确认、调整和规范我国社会主义协商民主政治关系，必须采取科学、严谨、求实的态度，遵循法制建设客观规律。就我国政协的协商民主而言，多年的协商民主政治实践积累了丰富的经验和成果，形成了有效的宪法惯例和制度基础，为协商民主法制化建设准备了必要条件。更为重要的是，中国共产党的政策为协商民主法制化建设指明了正确方向，而且协商民主法制化能为加强和改善党的领导提供更加坚实的法律保障。笔者认为，协商民主法制化在我国已具备可行条件。

1.我国已形成的政治协商宪法惯例为协商民主法制化奠定了重要基础

在我国，政协政治协商虽然没有明确的法律规定，但是在60多年的政治协商实践中已积累了丰富的经验，形成了许多宪法惯例。比如，各级人大会议和政协会议 （统称 “两会”）一般同时召开，并且政协会议提前一些；各级政协开会时，相同级别的党和政府领导需要列席，以便听取政协意见；政府工作报告每年提交人大会议前需要提前听取各民主党派和无党派人士意见；政府和 “两院”（法院和检察院）向人大递交年度工作报告时，相同级别的政协委员要列席，听取工作报告并审议；各党派可以各自党派名义在政协中进行活动；原则上各民主党派主要领导分别担任人大、政府和政协的领导集体中的副职；各党派间如有较为重大的共同性事务要处理或商定，一般要由相同级别的中共统战部门组织和协调等等。这些宪法惯例未经国家制定或认可，没有法律效力，仅是一种不成文的政治行为惯例，但是与我国的宪法精神和政协定位相契合，各级党政机关普遍承认这些惯例的约束力并自觉遵循，规范和引导着我国政协的政治协商行为。这些宪法惯例为协商民主法制化建设奠定了重要的基础，以法律来确认这些宪法惯例使其具有法律效力必将是启动政治协商民主法制化进程的重要开端。

2.中国共产党的政策为协商民主法制化提供了政策指引和立法依据

由于我国政治协商缺乏法律的规制，多年来规范政协政治协商行为的除了政协内部的规章制度之外，还有中共中央的政策文件和中央领导人的重要讲话等纲领性文件。自2002年十六大以来，中共中央就政协工作先后颁发了一系列专门性文件，如《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年）、《关于加强人民政协工作的意见》（2006年）、《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》（2006年）、国务院新闻办发表 《中国的政党制度》白皮书（2007年）、中共中央国务院 《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》（2013年）。此外，在近些年的全国党代会报告中都论述了中国共产党关于“社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”的方针政策。同时，中共中央领导也在一些重要讲话中论述了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的问题，“要坚持推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。要在坚持的基础上不断完善，不断研究多党合作面临的新情况新问题，探索多党合作的新机制新方式，使中国共产党领导的多党合作和政治协商内容更加丰富、机制更加健全、程序更加规范”［3］，“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来”［2］29。中共中央或国务院的这些文件、中央领导的重要讲话虽然不属于法律范畴而属于执政党的政策范畴，但是对法律的制定有着重要的指导作用。我国是在中国共产党领导下实行依法治国的法治国家，执政党的大政方针政策引导着法制建设的方向。在我国，通常先有执政党政策后有法律制定。比如，1997年党的十四大确立建设社会主义市场经济的基本国策，1999年修改宪法时将社会主义市场经济写入宪法。同理，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，一定会顺应法治中国的发展进程，待条件具备时由党的政策上升为法律规范，有了法律保障，这些政策也将得到更好的贯彻和落实。

3.政协协商民主法制化有利于加强和改善中国共产党的领导

我国人民政协是由中国共产党领导的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这些重要的政治属性在政协章程和党的文件中都有论述。人民政协章程总纲中明确表明，“要在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和 ‘三个代表’重要思想指引下”，“拥护中国共产党的领导”。中共中央认为，“领导权问题是统一战线最根本的问题。坚持党的领导，是巩固和发展最广泛的统一战线的根本保证。党的历史经验有力地证明，统一战线必须在中国共产党的坚强领导之下，才有正确的方向、蓬勃的生机和光明的前途。没有中国共产党的坚强领导，任何革命统一战线都不可能取得胜利。在社会主义时期，坚持党的领导，仍然是统一战线的核心问题，也是统一战线内部各方面人士的共同愿望和共同利益。不论过去、现在或将来，都必须坚持党对统一战线的领导权”［4］。众所周知，政协章程和党的文件效力层级都不及国家法律，《宪法》序言中的原则性概述缺乏具体法律的支撑。如将中国共产党对人民政协、统一战线的领导权纳入国家基本法律层面，获得法律保障和强制实施，就为党的领导权提供了具有国家强制力的有效保障。因此，政协协商民主法制化只会加强而不会削弱中国共产党的领导。而且，协商民主法制化能够有效避免一些形式化和官僚化的做法，如名义上是政治协商实际上是情况通报，或者只有协商过程没有决策结果，有名无实的协商演变成了走过场摆花架子，丧失了协商的真正价值。法制化的协商民主能够以法律机制保障协商民主的真正实现，充分发挥人民政协广泛代表性和巨大包容性的优势，使少数人有机会与多数人一起平等地讨论、交流和沟通，少数人的意见能够获得充分的表达、尊重和考虑，使党的方针政策始终代表全体人民的根本利益。历史经验早已证明，“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。习近平总书记强调 “人心向背关系党的生死存亡。党只有始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进，才能做到坚如磐石”［5］。执政党具备了扎实的群众基础就似铜墙铁壁，才能攻克各种艰难险阻，迎接各种风险挑战。人民政协的协商民主正是保持党与人民群众紧密联系的重要渠道，协商民主的法制化使党群联系更加规范化、科学化，保持党群联系的长期性和稳定性，对加强和改善党的领导，具有十分重要的意义。

［1］闵杰.“协商民主”关键在于民主协商［N］.文摘报 ，2012-11-27（6）.

［2］江泽民文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，2006.

［3］胡锦涛.中共中央举行党外人士迎春座谈会［N］.人民日报海外版，2005-02-04（1）.

［4］江泽民.努力发展最广泛的爱国统一战线［M］.十三大以来重要文献选编（中）.北京：人民出版社，1991：1130.

［5］习近平.集中解决形式主义、官僚主义等“四风”问题［EB/ OL］.http：//www.zj.xinhuanet.com/newscenter/headlines/2013 -06/18/c_116194507.htm.

（责任编辑：周凤）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.01.019

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1672－0911（2015）01－0019－05

辽宁省社科联2014年度辽宁经济社会发展立项课题 “我国人民政协协商民主法制化建设研究”阶段成果 （编号：2014lslktzizzx-04）。

2014-11-06

张广鑫 （1962-），男，辽宁师范大学马克思主义学院教授。