涉诉信访制度:放弃还是坚持?*

肖 晗，尹 桢

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

当前，涉诉信访是一个较为普遍的社会现象，不仅信访民众人数众多，身影遍至全国各地各级法院乃至各级人大和党政机关，而且各级法院均把接待处理涉诉信访案件作为一项重要的日常工作。2008年最高人民法院成立14个督导组，分赴各地督促指导，实行领导包案、带案下访、督促考核等制度，共排查处理重点信访案件36727 件〔1〕王胜俊．最高人民法院工作报告［EB/OL］．［2015－03－18］．http://www．court．gov．cn(最高人民法院网站)．;2009年全国各级法院高度重视涉诉信访工作，共接待信访群众105．5 万人次〔2〕王胜俊．最高人民法院工作报告［EB/OL］．［2015－03－18］．http://www．court．gov．cn(最高人民法院网站)．;2013年各级法院共接待群众来访53．9 万人次〔3〕周强．最高人民法院工作报告［EB/OL］．［2015－03－22］．http://lianghui．people．com．cn．;2014年开通全国法院远程视频接访系统，其中最高人民法院直接接谈4548 人次〔4〕周强．最高人民法院工作报告［EB/OL］．［2015－03－22］．http://www．court．gov．cn．。可见，涉诉信访制度已经成为我国置身于诉讼法律体系之外却又能在某种程度上影响法院诉讼活动的一项特有制度。正是因为它具有广发性和利弊分明的特殊性，引起了人们对其放弃还是坚持抑或强化还是弱化的广泛关注和探讨。我们也拟对此作些自己的思考。

一、判断与评价的前提:涉诉信访概念的厘定

何谓涉诉信访?这是回答前述问题的前提。而要厘定涉诉信访的概念，先得对其上位概念“信访”有所了解。从语义上看，《汉语大词典》将“信访”解释为群众来信来访的简称，指人民群众写信或走访有关部门反映情况，要求解决问题的活动。从源流上看，1951年，政务院颁布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式建立了信访机构〔5〕湛中乐，苏宇．论我国信访制度的功能定位［J］．中共中央党校学报，2009，(2)．;1966年7月，中央办公厅也成立了“信访处”;1971年，《红旗》杂志刊登的《必须重视人民来信来访》一文，首次公开把人民来信来访称为“信访”，把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。从此，“信访”一词被整个社会所确认〔6〕吴惠泉．中国信访制度的权利救济功能研究［D］．上海:上海交通大学硕士学位论文，2007．。从法律上看，行政法规《信访条例》中:“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县级以上各级人民政府工作部门反映提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从类型上看，我国目前的信访活动大致可以分为三种类型:一是参与类信访，二是求决类信访，三是诉讼类信访〔7〕吴惠泉．中国信访制度的权利救济功能研究［D］．上海:上海交通大学硕士学位论文，2007．。

诉讼类信访也就是涉诉信访。涉诉信访是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国法院涉诉信访工作会议上首次提出的概念，目的是将法院涉诉信访与其他信访区别开来。但最高院并没有对涉诉信访的概念进行明确的界定，学者们的界定也未能达成一致意见。

对何谓涉诉信访，目前学术界较有代表性的观点主要有三种:一是认为“涉诉信访指的是那些已经或应当被人民法院受理，或已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的当事人对于人民法院的裁判、执行结果不满意，转而向上级法院和各级党委、政府投诉，采取的法律程序之外的请愿活动”〔8〕汤金．涉诉信访案件的特点、成因及对策［J］．辽宁公安司法管理干部学院学报，2008，(4)．;二是认为“涉诉信访，是指经过人民法院立案受理、开庭审理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为”〔9〕刘锦国．浅议涉诉信访终结机制的构建［EB/OL］．［2015－03－18］．http://www．chinacourt．org(中国法院网)．;三是认为“涉诉信访是指那些应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序的案件中的有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、申请再审或是提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法由人民法院处理的活动。同时也包括一些当事人向人民法院信访的同时，向其他国家机关信访，其他国家机关接访后通过一定方式促使人民法院完成某种诉讼行为”〔10〕胡道才．我国涉诉信访终结机制的建构［J］．国家检察官学院学报，2004，(6)．。

以上三种观点，从涉诉信访的当事人、被信访的部门、信访的方式、信访的内容和要求等角度，对涉诉信访的概念进行了界定，相似但不尽相同。我们认为，观点一表明了涉诉信访的本质属性——法律程序外的请愿活动，却把涉诉信访的内容局限于对人民法院的裁判和执行效果的不满意，范围过窄，因为实践中涉诉信访中有很多是涉及法院立案工作的，诸如投诉法院当立案却不立案、立案法官工作态度差、工作效率低等;观点二把握了涉诉信访的重要内涵，但仍然不够全面，因为在涉诉信访实践中，当事人除了要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容外，还有要求法院依法立案、依法调查处理涉嫌违法工作人员等内容;观点三，在涉诉信访主体、信访方式、被信访部门和信访内容等方面定义得较为全面合适，但却没有表明涉诉信访的本质属性而有所欠缺。

综上，我们认为，可以将涉诉信访界定为:与应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序的案件中的有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院及其工作人员的作为或不作为或是生效判决、裁定等不满意，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级法院或其他有权国家机关提出申诉、控诉、批评、建议等，依法由或转由人民法院处理的诉讼法律程序外的活动。实践中，涉诉信访活动主要涉及投诉法院及其工作人员的违法不作为、不服各级法院的生效判决、裁定和调解;检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为;咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助;对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。

二、涉诉信访制度具有明显的弊端

尽管涉诉信访在我国现行司法实际工作中大行其道，但许多学者对其并不认同，以致“引发了一场有关信访制度何去何从的争论”〔11〕于建嵘．中国信访制度批判［J］．中国改革，2005，(2)．，乃至有学者建议废除该制度。其所以如此，是因为它存在一些明显的弊端:

1.涉诉信访冲击了司法独立或与司法独立精神相背离。学者们此论的理由是:首先，涉诉信访本身就是当事人通过寻求法律程序外的如上级法院、党委、人大、政府等国家机关的权力来影响受诉法院、法官的司法活动，这些权力的介入明显会冲击法院的独立的司法活动;其次，涉诉信访被国家机关认为是不稳定不和谐的因素，而涉诉信访又往往产生于法院的立案、审判和执行等诉讼活动当中，在稳定压倒一切的大背景下，如何防控涉诉信访，维护社会稳定和谐成为了法院、法官的重要政治任务。政治的压力无疑会影响法院、法官进行独立的司法活动。再者，涉诉信访的处理结果往往是上级机关或有关领导直接批示或者交办案件。在我国司法权力和法官地位尚未完全独立的大背景下下，这无疑会进一步影响法院、法官处理案件的独立性和公正性〔12〕张文国．试论涉诉信访的制度困境及其出路［J］．华东师范大学学报(哲学社会科学版)，2007，(3);张敏，戴娟．困惑与出路:转型期法院涉诉信访制度的理性探究［J］．法律适用，2009，(6)．最高法院院长周强在2015年《最高人民法院工作报告》中谈及法院的工作困难时称“人民法院的司法权威有待进一步提高”实际上也体现了这一点。。

我们认为，从客观实际看来，某些涉诉信访的处理结果确实会影响乃至左右法院、法官独立的司法活动，会对法院的司法独立产生一定的冲击。但这并不能归罪于涉诉信访本身，因为问题的症结在于我国权力架构设置的本身。在我国的权力架构中，法院的司法权力并不能完全独立于上级机关和同级党委、人大、政府等公权机关，法院的活动就不可避免地会受到这些机关的制约或干预。倘若法院的司法权力能够独立，即使上级机关和同级党委、人大、政府等有权机关通过涉诉信访给予某种批示，法院也无须理会，只需依法进行司法活动即可，断然不会因涉诉信访而影响其司法独立。因此，涉诉信访影响司法独立只是问题的表象，本质仍在司法权力不独立本身。

2.涉诉信访消解或降低了司法权威且与法治相悖。对此，学者们所持的理由是:首先涉诉信访借助党委、人大、政府等国家机关的力量来干预法院司法活动或启动法院司法程序，将使社会公众信“权”而不信“法”，过度依赖行政权力等非法律程序的救济，必然会降低司法救济的权威〔13〕孙洪坤，蒋涛．涉诉信访问题探析［J］．法治研究，2008，(8)．;其次涉诉信访，会使得法院在上级法院和其他国家权力机关的压力下重新审理判决已经生效的案件，使得终审不终，“两审终审”制度流于形式，判决的既判力理论和程序安定理论亦沦于“非命”。其直接后果将导致公众对法院裁决的蔑视，法院的司法权威将降低〔14〕刘树桥．涉诉信访的法理思考［J］．信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2009，(9)．。

我们认为，如果法院慑于上级法院和其他国家有权机关的信访批示的压力，做出不合法或是不公正的司法行为，诸如当立案不立案、当公正判决不公正、当执行不执行、当再审不再审或者不当再审却启动再审等，当然会影响司法权威。但并不能说是涉诉信访本身影响了司法权威。如同以上论述，问题的关键还在于司法权力不能独立本身。倘若法院能依法独立进行司法活动，那么涉诉信访充其量只能是一个反映问题、表达诉求的渠道，丝毫不能影响法院的司法活动，就更谈不上降低司法权威了，相反还会加强司法权威。

3.涉诉信访使公众容易形成信“权”而不信“法”的错误观念，不利于法治社会的建立。学者们此说的理由是:涉诉信访中，信访人大都打着“为民做主、伸张正义”的旗号，去党委、政府、人大、上级法院要求领导批示，要求法院解决问题。面对领导的批示，法院会格外重视，自然信访人反映的问题就容易得到解决。这样就会让公众日益形成信官不信法，信领导批示而不信正常的法律程序，遇事找领导、找上级而不是遇事找法院、找法律的错误法律观念，当然也就不利于法治社会的建立〔15〕李英．和谐社会视野下涉法涉诉信访问题的现实思考［J］．中共郑州市委党校学报，2009，(1)．。

我们认为，法院的司法行为对公民法律观念的形成，具有重要的导向作用。如果法院慑于上级法院和其他国家权力机关的信访批示的压力，违法或者没有法律根据地做出有利于信访人的司法行为，自然会诱导公众形成信“访”不信“法”的错误观念。倘若法院面对上级法院和其他国家权力机关的信访批示依然能够依法独立做出司法行为，恐怕公众也不会如此信“访”而不信“法”了。因此并非涉诉信访导致公众形成信访而不信法的错误观念，而是法院司法权力不独立本身所致。

4.涉诉信访加剧法律纠纷中的非法律对抗，弱化了司法解决纠纷的功能，不利于社会稳定。学者们对此的理由是:司法是现代法治社会中解决纠纷最权威的方式，它要求当事人各方在法律的框架内，用法律的手段维护自己的合法权益。但是涉诉信访使一部分当事人形成了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”、“会哭的孩子有奶吃”的错误心态，使其将信访活动当成了获取胜诉的砝码或是索取不正当利益的一种途径。这样将会出现当事人之间竞相信访、以访制访的恶性循环，而法律、司法将在信访带来的权力漩涡中左摇右摆。这样无疑削弱了司法解决纠纷的功能，不利于维护社会稳定〔16〕许芩芩．涉诉信访的现状透视和法律控制［D］．重庆:西南政法大学硕士学位论文，2008．。

我们认为，如同以上所述，如果法院能够不受上级法院和其他国家有权机关的信访批示的左右而独立依法进行司法活动，信访将难以成为获取胜诉的砝码或者索取不正当利益的手段，纠纷的解决最终还得依靠司法机关。这样的话，当事人自然也就不会费时费力费钱地竞相信访以获取胜诉筹码了，转而会积极利用法律武器，力争在司法框架内获取自己的最大利益。因此，加剧司法外的非法律对抗(竞相信访、以访制访)，导致司法功能弱化，影响社会稳定的并非涉诉信访本身，而依然是法院司法权力不独立本身所致。

5.涉诉信访需要支付巨额成本，加剧了有限司法资源的困窘。在涉诉信访制度是强化还是弱化的问题上，有学者认为，任何制度的产生和存在都有其必要性，而这种必要性是基于成本和收益的比较，同理，任何制度的衰亡也与成本收益的比较直接相关〔17〕李俊．我国信访制度的成本收益分析［J］．经济学研究，2005，(5)．。涉诉信访，无论是对国家还是对信访人而言，均要支付相应成本。有学者在2004年就此展开调查，调查结果显示，公民通过上访解决问题的比率只有千分之二。换言之，信访制度的收益是非常小的。而与之相反，信访制度的成本却非常高。这种高成本表现在:一是信访机构的成本较大，二是信访人的成本较大，三是中央政府的成本较大，四是地方政府的成本较大。例如，四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全曾介绍说，从北京领回一个上访者，要耗掉1 万元人民币〔18〕李俊．我国信访制度的成本收益分析［J］．经济学研究，2005，(5)．。又如，青岛市构筑涉法涉诉信访工作长效机制的内容之一是要构筑涉法涉诉信访救助机制。为此，该市自2004年始，在全国率先建立起刑事被害人救助制度，从两级财政拿出200万元作为专项救助基金;2009年又专设涉法涉诉救助专项基金，市财政每年安排80 万元专项资金，用于救助生活特殊困难的涉法涉诉信访案件当事人，解决“法度之外、情理之中”的问题〔19〕李增勇．正确把握和妥善处理涉法涉诉信访问题 不断满足人民群众对政法工作的新要求新期待［J］．中国法学会，2009，(6)．。或许正是这种成本大、收益小的状态，给予了某些人积极主张取消或弱化该制度至少是要对其进行重大改造的极为重要的现实理由。

我们认为，任何制度的运行都需要一定的成本作支撑。这种成本既包括金钱、实物等有形成本，也包括政策成本、社会机会成本等无形成本。有形成本与收益的关系可以计算;无形成本与收益的关系则难以通过简单的加减乘除进行计算，而要通过政治效果、社会效果等来检验。涉诉信访虽然在有形成本投入后，所获不多甚至有可能呈负增长，但在无形成本的投入方面，却能颇多斩获——信访制度具有自身的制度优势。换言之，有形成本的低收益并不意味着无形成本也会低收益。

三、涉诉信访制度具有明显的优势

尽管许多学者从法治、成本之维对涉诉信访制度展开了批判乃至于否定它，但我们认为，信访制度在社会上的运行可以实现两大基本功能，即政治功能和权利救济功能。其中，政治功能包括监督功能、信息汇集功能和民主参与功能;权利救济功能则是行政法规《信访条例》所确定的核心功能，也就是“保护信访人的合法权益”、“及时化解矛盾和纠纷”的功能〔20〕湛中乐，苏宇．论我国信访制度的功能定位［J］．中共中央党校学报，2009，(2)．。涉诉信访制度作为信访制度的一种，自然也兼具这两种功能。质言之，涉诉信访制度的存在自有其合理性，其在民主法治社会的建设和权利救济中具有不可忽略的积极作用。具体如下:

1.涉诉信访为公民宪法权利在司法领域的实现提供了现实条件。进行信访的权利，即信访权是宪法、法律、行政法规赋予公民、法人和其他组织的一项基本权利，具有充分的法律依据。我国《宪法》第41条明确规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”批评、建议或者申诉、控告、检举的具体方式很多，其中包括信访。换言之，宪法规定的五种诉愿权利，即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权，从某种意义上均可以看作是信访权的宪法渊源〔21〕沈桥林，李洁．论信访权的宪法地位［J］．江汉大学学报(社会科学版)，2009，(4)．。宪法所确定的信访权在法律、行政法规中得到具体化。《刑事诉讼法》第47条规定:“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”此外，该法第36条规定了侦查期间犯罪嫌疑人聘请辩护律师为其代理申诉和控告的权利，第115条、241条、242条等分别规定了被害人、被不起诉人、当事人等申诉的权利。《行政诉讼法》第62条也规定当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉。《信访条例》第14条、15条、第21条等也确定了信访人涉诉信访的权利。而公民、法人和其他组织进行涉诉信访，正是践行这一宪法权利的实际表现，因为通过涉诉信访，公民既可以对司法机关及其工作人员的违法失职行为向上级司法机关和党委、人大和政府等权力机关提出申诉、控告或检举，还可以对法院及其工作人员的工作提出批评、建议，从而充分地行使自己的宪法权利。对于公民提出的申诉、控告、检举，法院必须依法处理，对于公民提出的批评、建议法院也须慎重对待，这也就保障了公民宪法权利的实现。

2.涉诉信访可拓宽民主参与司法的渠道，实现人民的意志。“信访权的法理基础是人民主权原则和代议制民主。正是由于人民建立起为人民服务的国家及其政权机构并选举产生了国家领导人，所以人民才有充分的权利向他们请愿，表达自己的意志和要求，以维护和实现人民最大限度的利益和权利。这是信访权的合法性基础。”〔22〕沈桥林，李洁．论信访权的宪法地位［J］．江汉大学学报(社会科学版)，2009，(4)．信访制度建立之初，其功能定位主要是政治沟通作用〔23〕湛中乐，苏宇．论我国信访制度的功能定位［J］．中共中央党校学报，2009，(2)．，即其为民情、民意上达的一条重要通道。换言之，它是党和政府密切联系群众、倾听群众呼声的有效方式，也是人民群众参与国家管理、表达自我诉愿的具体形式之一。后来，随着情况的变化和社会的发展，信访制度的功能也在演化。时至今日，它不仅具有政治功能，也具有了权利救济功能。其中的政治参与功能亦衍生出司法参与功能，即公民、法人和其他组织通过涉诉信访，可以对司法机关及其工作人员存在的问题提出批评和改进的建议，可以把有关司法工作的意愿上达于高层，也可以对司法机关及其工作人员的违法犯罪行为进行检举、控告，还可以为自己或他人的合法权益进行申诉。可见，信访人进行涉诉信访，正如同人民陪审员陪审案件一样，是司法民主性、参与性的重要表现。

3.涉诉信访对监督司法机关及司法工作人员公正执法、遏制司法腐败具有重要作用。没有监督制约或监督制约不力的权力必然导致腐败，司法权力亦不例外。近年来，司法腐败在法院系统层出不穷，触目惊心。撇开2005年安徽阜阳中院法官腐败窝案、2006年深圳中院法官腐败窝案不谈，仅广东省高院执行局局长杨贤才、重庆高院副院长张弢、执行局局长乌小青腐败案的曝光，足以反映出我国法院司法腐败现象之严重;2014年全国各级法院“查处利用审判执行权违纪违法干警863 人，其中移送司法机关处理138 人，给予党纪政纪处分781 人，同比分别上升126．5%、36．6%和120．6%”〔24〕周强．最高人民法院工作报告［EB/OL］．［2015－03－22］．http://www．court．gov．cn．，在“打老虎拍苍蝇”共同推进的反腐斗争中，全国法院系统还有如此之多的干警违法违纪，表明司法腐败已到了相当严重的程度。同时这也反映出法院系统的自律自查难以遏制司法腐败的滋长，法院的司法权力迫切需要多渠道的监督和制约。我们认为，对法院、法官司法活动的合法性、公正性和廉洁性最有发言权的是与之经常打交道的案件当事人。如果能充分地发挥案件当事人对法院、法官司法行为的监督作用，司法腐败将难以滋生或遁形，自然将得到遏制。涉诉信访恰恰为发挥案件当事人的监督作用提供了一条合法途径。当案件当事人觉察法院、法官在案件的经办过程中有违法、腐败行为时可以通过信访向上级法院或党委、人大、纪检等部门反映、检举和揭发，这样可以引起相关部门的重视和介入，法院、法官的违法行为、腐败行为也就容易被查处惩治。从这个角度上讲，涉诉信访是收集、反映司法腐败信息的重要渠道，对监督司法机关公正执法、遏制司法腐败具有重要作用。

4.涉诉信访为公民获取司法公正、维护合法权益提供了合法的救济途径。“无救济即无权利”。随着社会矛盾日益多元化和复杂化，司法机关日益成为解决社会纠纷最主要和最权威的机构。为了维护自身合法权益，公众在纠纷发生时也日渐向司法机关寻求救济。但是由于我国司法制度尚不完善，司法权力尚未完全独立，法官素质参差不齐及司法腐败的存在，公众寻求司法救济的渠道并不畅通，司法不作为、司法不公等现象严重损害了公众的合法权益。面对司法机关的权利侵害，普通民众将陷入不知所措、说理无门的无奈境地。我们认为，涉诉信访恰恰为公众提供了又一条救济途径。面对法院的司法不作为、不公裁决、违法调解、违法执行等行为，当事人通过信访，可以向上级法院和同级党委、人大、政府等公权机关反映情况，要求其督促法院解决问题。如果情况属实，在上级法院或同级党委、人大、政府等有权机关批示的督促下，相关问题将会得到及时的解决，当事人也就能够获得公正的司法救济，合法权益也就能够得到切实维护。可见，信访制度的存在，可以弥补行政复议、司法救济等各种渠道之不足，更好地维护公民的合法权益。我国台湾学者林纪东先生也曾说道:“宪法所以于保障诉愿权诉讼权之外，复保障信访权者，固由于各国宪法多有信访权之规定，沿此传统，以补诉愿权与诉讼权之不足。”〔25〕林纪东．中华民国宪法逐条释义(第一册)［M］．中国台湾:三民书局，1986．254．

5.涉诉信访有助于多元化纠纷解决机制的构建。社会纠纷具有多样性，与此相应，人类社会解决纠纷的机制自古以来就具有多元性。现代法治社会也同样需要多元化的纠纷解决机制。事实上，为确保争议得以及时解决以及法律正义得到更好的实现，当今各国都在积极探索并建立诉讼的与非诉讼的多元化纠纷解决机制(即ADR 机制)。所谓ADR 机制，是指各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称〔26〕范愉．以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展［J］．法律适用，2005，(2)．。它具体涵盖了和解、调解、仲裁、行政处理等纠纷解决方法;有的国家甚至将诉讼中的和解、协调或者调解、斡旋亦纳入其中，称为司法ADR。这样，在性质和形式上，ADR 便具有多样性，以民间性为主，以司法性和行政性为辅。如前所述，权利救济功能已成为当前信访制度的核心功能，而权利救济功能，则要通过“及时化解矛盾和纠纷”来实现。可见，涉诉信访已成为一种纠纷解决机制，且应归属于ADR。

6.涉诉信访是传统法律文化延续的表征。在中国历史上，曾长期存在一种类似于当今涉诉信访制度的制度，即直诉制度，也就是民间所说的“告御状”。古代中国为了保证司法公正，最大限度地防止冤、假、错案的发生，规定在某些特殊的情况下，可以打破审级的限制，直接向皇帝或钦差大人上诉，这就是直诉制度，清代称为京控，甚至有的朝代还设立专门的机构对直诉予以受理〔27〕高武平．信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道［EB/OL］．［2014－12－21］．http://www．chinaelections．org．。很明显，当今的涉诉信访制度与古代中国的直诉制度有着文化上的渊源传承关系。加之“包青天”、“海青天”等传统的“青天文化”在民间世代相传，清官意识深入民心。因此，即使是今天的民众，当他们遇有纠纷时，也总想寻求上级党政机关、司法机关中的“青天”为其排忧解难和救济权利。这种传统的直诉制度和“青天文化”为涉诉信访制度奠定了文化基础和社会基础，使之极为契合社会公众的心理需求。

四、结论

正是由于涉诉信访制度既具有明显的弊端，也具有明显的优势，犹如一把双刃剑，其运行势必会产生正反两方面的后果。此时，就需要对其进行价值权衡，以决定是放弃还是继续坚持。通过前述分析，我们认为，在传统法律文化影响较深、现代法治社会尚未完全建立、权利救济途径很不完善、权力变异现象较为严重的当今中国，仍有继续保留涉诉信访制度的必要，但应对其进行改造和改革，特别是要加强其规范性、程序性和专业性建设，“推进涉诉信访法治化、信息化”，使之更趋完善，从而将其可能造成的负面后果降至最低。