第八师石河子市国土资源“一张图”工程建设及其成果的应用

（石河子国土资源局，石河子市，832000）夏国刚 孔令全

第八师石河子市国土资源“一张图”工程建设及其成果的应用

（石河子国土资源局，石河子市，832000）夏国刚 孔令全

1 “一张图”工程建设的背景

我国于1999年启动的“数字国土”工程，从数字地球的战略高度，系统整合集成有关地球表层国土资源的空间基础信息，建立各类国土资源数据库。为积极应对国土资源管理面临的新形势、新任务、新挑战，国土资源部采取了一系列重大举措，全力推进国土资源系统信息化建设。2009年11月9日，国土资源部在上海召开了全国国土资源系统信息化工作现场会，会议提出以规范和创新管理作为信息化建设的出发点和落脚点，“以需求为导向、以应用促发展”作为信息化建设的指导原则，以“加强统筹、建用并举”作为信息化建设的具体要求，加快国土资源信息化建设步伐，进一步运用科技手段规范和创新国土资源管理和服务。

2008年，八师石河子市第二次土地调查以及2011年度的土地利用现状数据变更工作已全部结束，新一轮的土地利用总体规划的编制工作也已完成，规划数据库建设已建成，其他数据库成果包括城镇地籍调查数据库已经建设完成，国土资源相关基础及业务数据库已经初有规模。鉴于八师石河子市国土资源局已具备构筑“一张图”工程的基础条件，在此背景下，八师石河子市于2012年启动“一张图”工程。

2 “一张图”工程建设的意义

“一张图”工程建设是国土资源管理的一次重大变革，其建设对于保证土地数据的现势性和真实性，维护调查成果的生命力具有重大意义。同时，通过各类国土业务系统建设，构建集“批、供、用、补、查”于一体的国土资源综合监管平台，为科学规划、合理利用土地，规范国土资源管理工作，提升服务社会水平等方面提供强有力的数据支撑，有效助推国土资源管理步入智慧时代。

2 从根本上改变目前的办公模式

电子政务系统以网络技术为基础平台，优化并扩展现行机构的业务、管理模式和服务方式。系统的建成将使信息技术在政府机构的应用，从简单的取代手工劳动提高到优化工作方式的新层次，实现跨越时间、空间开展办公业务，大幅提升工作效率和工作质量。

2.2 建立八师石河子市国土资源“一张图”核心数据库，师市数据库存的建立为国土资源业务办公信息化和服务社会化奠定数据基础。国土资源数据家底庞杂，基础类数据、专业类数据和管理类数据繁多，以往的独立管理方式已不能满足现有业务发展的需要，通过八师石河子市国土资源“一张图”工程的建设，将物理上分散的数据进行逻辑上的整合，形成国土资源“一张图”核心数据库，可以实现对师市范围内多年度、多专题、多行政区划、多比例尺、多类型数据的统一管理和共享调阅。

2.3 提高国土资源信息管理水平

按照“政府信息化的发展必须与政府职能的转变相结合”的原则，结合国土资源行政审批制度的规范化工作，分析现行管理业务系统，并以此为基础梳理出科学、规范的业务流程，形成八师石河子市国土资源政务信息化的业务框架。利用现代信息技术，逐步建立结构完整、功能齐全、技术先进、与国土资源管理工作现代化要求相适应的国土资源电子政务系统，全面提高师市国土资源管理的现代化水平。

2.4 提供优质的国土资源信息服务，

国土资源信息服务系统以国土资源数据中心和有关数字化信息为基础，以网络（内网、外网）为主要传播介质，以信息发布、信息查询等信息服务为内涵，通过互联网、触摸屏、大屏幕等多种形式，在保证信息安全的前提下，可以向行业内部和社会提供方便快捷、形式多样、内容丰富的国土资源信息服务。通过政务信息公开查询和网上服务功能，把行政权力置于“阳光”之下，强化了国土资源管理队伍的纪律观念和作风意识，促进国土资源政务公开和廉政建设。

2.5 建立国土资源信息共享技术平台建设

按照国土资源部对信息化建设的具体要求和部署，通过GIS技术与网络及通讯技术的集成，建立八师石河子市国土资源“一张图”核心数据库，实现国土资源信息管理、应用、交换和共享。同时，推动适合八师石河子市的空间信息基础设施建设，完善县级空间信息体系，减少国土资源信息化中的重复建设，提高国土资源信息资源的利用率。

3 “一张图”工程和电子政务系统的实践

2012年，根据国土资源部《关于加强建设用地动态监督管理的通知》文件精神，八师石河子市国土资源局按照兵团国土资源局《关于印发师级国土资源电子政务和“一张图”系统顶层设计方案》的文件要求，启动了师市国土资源电子政务和“一张图”系统工程建设，“一张图”系统工程于2013年的试运行。在运行过程中，师市国土资源局对“一张图”系统进行了更新换代，对2014年年底的电子政务版本进行升级，使得“一张图”系统更加符合国土资源利用的实际情况，增加了对国土资源各项业务的渗透程度，为国土资源管理提供了有力的基础支撑。

3.1 “一张图”工程和电子政务系统总体框架设计

国土资源“一张图”和电子政务系统的建设是以计算机软硬件环境、GIS集成开发平台与网络通信技术为依托，以信息化标准规范体系和数据交换体系为体系结构，以国土资源基础类、管理类、专业类、文档资料、元数据等各类核心数据库为基础，通过建设基于地政模型库为基础的国土行业模型库组装构建的模型管理层，建立基于共享服务平台的国土资源行业通用、专业数据服务体系和工具集，最终形成以数据和服务为支撑，面向国土资源电子政务平台、综合监管平台、共享服务平台和“一张图”数据管理系统的集信息与服务为一体、多级互联互通、资源有效共享的大型应用服务体系。

3.2 “一张图”工程建设内容

“一张图”核心数据库是为满足电子政务、综合监管和共享服务的需求，以覆盖整个八师和石河子市的高分辨率遥感影像为本底，利用国土资源基础、专业数据库和相关管理系统，通过统筹整合卫星遥感影像、城镇地籍调查、农村地籍调查、土地利用现状更新调查、土地利用总体规划、土地整治、高标准基本农田建设规划、地理国情普查、卫片执法、3D影像等成果数据，提取出相应的数据集，并按照统一的标准进行数据加工、整理、入库，统一纳入“一张图”系统内，

构建师级国土资源“一张图”核心数据库。为国土资源规划、管理、保护、合理利用和对外服务提供信息保障。

“一张图”核心数据库建设的内容包括基础类数据库、专业类数据库和管理类数据库三大类。根据师市实际情况，“一张图”系统将师市23个行政辖区，分为23个“一张图”，并对图层数据进行加密处理。该系统界面有以下功能图标：图层管理、量算、书签、建设用地查询、现状展点分析、规划展点分析。图层管分为数据图层和行政辖区，数据图层包括基础数据、专题数据、业务数据。

行政区划、基础地理数据。专题数据中包括：2014年、2015年八师石河子市城镇地籍调查数据；2013年全辖区土地利用总体规划数据；2009年至2013年全辖区土地利用现状数据；2013年、2014年9月、2014年12月、2015年1月土地卫片执法监察遥感监测图斑数据，其中包括监测范围和监测图斑；2014年土地勘测定界、农用地转用、土地预审等业务数据图层；2008年地质灾害分布图等数据图层。目前，专题数据库仍在不断完善之中。

业务数据：包括土地利用现状、土地利用总体规划、基本农田、城镇地籍调查数据、耕地后备资源数据库等。

2014年度建设用地、勘测定界、预审、土地利用管理业务流程中的坐标，在业务审核环节起到关键作用。点击相应的用地范围，可查询此报件的所有信息。现状、规划展点分析：可将坐标文件上传至系统，进行土地利用现状图和总体规划图的分析。现状图分析可以导出具体地类分类表格和“一书四方案”标准格式文本，便于分局上传宗地坐标点线文件（格式为txt或shape），计算宗地面积，为填写项目用地报件提供准确的地类、面积数据。

3D影像系统。根据国土厅信息中心统一安排，师市国土局于2014年对石河子市（市政府）及周边区域进行三维扫描，依据扫描结果，制作石河子市等比例的3D影像图，后期扩展运用到农村土地调查中。以“一张图”系统为平台，深入应用核心数据库成果，开展国土资源管理服务。将不同业务环节、不同系统之间的数据通过空间位置关联起来，利用遥感、GIS、可视化等技术，实现国土资源数据查询和统计分析，并以专题为单位直观、准确、动态地展示国土资源信息，为各项行政审批业务提供统一的图形和数据支撑，为综合监管和辅助决策提供了数据支持。

3.3 电子政务系统建设内容

电子政务基础平台既是一个系统的搭建平台，又是一个系统的运行平台，通过对流程定义、操作功能定制、表单定制和GIS应用组件，以及应用开发接口等功能，可以在此平台上搭建起不同的应用系统，通过激活工作流引擎，基础平台上的各节点进行数据处理，在此基础平台上建立的应用系统之间相互衔接，达到数据共享和消除信息孤岛的目的。

通过电子政务平台建设，实现国土资源政务管理各项业务实现网上运行，行政审批事项实现网上申报、受理，审批过程和结果在网上公开。综合与专业统计实现网上直报、汇总。师市国土资源局依据兵团国土资源“一张图”核心数据库结构标准和规范，梳理国土资源日常办公和业务办理数据，将国土资源业务与电子政务有机结合，利用电子政务构建平台开发和管理各项业务，对土地、矿产及管理等信息进行综合集成，形成电子政务系统。

通过电子政务运行平台对电子政务平台支撑数据库的解释和调用，形成业务应用系统，将审批业务、日常办公和综合事务等业务集成在一个系统平台框架下，进行功能扩展和应用提升。该系统正式启用以来，按照国土资源业务管理流程，运用于国土资源各项业务工作中。实现兵、师、团三级国土资源管理部门之间公文流转、电子签章和日常办公各项业务的网上办理，实现兵、师、团三级电子政务互联互通，提高国土资源管理的工作效率。该系统电子政务业务模块分为地籍地政业务、综合事务管理、地籍地政管理、建设用地管理、规划管理等栏目。

3.4 “一张图”工程的利用效果

3.4.1 利用国土资源“一张图”，实现“以图管地”

通过已经建成的国土资源“一张图”，可以查询、统计每个地块从项目用地报批、供地、利用情况、土地发证的全过程的信息和档案材料。同时，通过国土资源“一张图”，实现对国土资源基础数据的统一存储、发布和集中管理，保证国土资源基础数据的规范性、完整性、唯一性、现势性和准确性，也为国土资源电子政务系统的顺利运行提供了数据支撑和保证。该系统的成功应用，实现了所有用地报件通过网上审查审批。办公自动化系统在国土资源管理业务全面投入使用后，机关各科室、各分局实现了无纸化办公。截止2014年底，使用电子政务网上公文发文775件，公文收文2606件，审批土地登记1259宗，预审380宗，农用地转用70宗，临时用地43宗，划拨用地186宗，协议出让供地32宗，招拍挂出让供地130宗。

3.4.2 利用国土资源“一张图”，摸清用地状况

（1）摸清用地状况。通过已经建成的国土资源“一张图”，可以查清师市土地的权属、地类、面积情况；可以查清师市范围内工业、住宅、商业用地的分布、数量、面积等情况；查清师市自2008年至今各年度土地供应的数量、类型、面积；可初步查清批而未用地块的位置、面积、数量，可初步查清供而未用、用而不足等低效用地地块的位置、面积、数量；可初步查清市区各街道、各开发区土地闲置情况。

（2）统计分析土地利用变化趋势。通过已经建成的国土资源“一张图”，可统计分析不同时期、不同范围土地利用现状；可统计分析团场、市区（街道）历年农地转用情况；可统计分析农地转用过程中批而未供的面积数量；可统计分析不同时期、不同区域经营性用地、工业用地（出让）以及基础设施（划拨）用地数量、出让金总额、出让金收缴、出让金单价变化；可统计分析师市经营性用地出让收益情况。这些统计分析成果可以以数字、图、表的表示形式展示给大家，供领导决策分析。

3.4.3 利用国土资源“一张图”，强化用地管理

（1）批前管理。科学合理的决策离不开充分、准确的基础数据作参考，通过已经建成的国土资源“一张图”，可分析任一范围内部地块的土地权属性质、权利人、地类、面积、土地使用证发放、抵押登记等信息，并根据分析结果初步判别土地权属状况合法性；同时，还可分析范围内部建筑占地面积、建设总面积，初步测算估计拆迁补偿工作量等。通过科学管理、及时更新并充分共享海量的国土资源信息数据，为领导科学决策提供及时、准确的数据分析和参考。

（2）批中管理在完成建设用地项目审批后，将建设项目名称、用地单位、土地坐落、土地面积等基础信息经过整理后，按照“一宗一卡，一人一卡”的要求，建立《建设用地基本情况信息卡》，并将信息卡内容以数据共享方式提交国土资源监察大队、分局，可以以此作为巡查依据。利用“一张图”核心数据库的图形数据，并与卫星遥感影像图进行核对，提取应开工建设、未开工建设的地块范围、计算其面积，形成建设用地跟踪信息，并将跟踪信息以数据共享方式提交师市国土资源局、分局。

（3）批后监管在用地单位按照合同约定，在规定时间完成工程建设后，可以利用“一张图”对用地单位是否存在土地闲置情况、是否存在土地用途改变、是否存在容积率改变、是否存在行政办公面积超标等情况进行核查、监管。同时还可以为实施土地集约利用评价提供有关地块的数据。

3.4.4 利用国土资源“一张图”，实现土地动态监管

（1）卫片检查利用每年度遥感卫星数据，在国土资源“一张图”支持下，利用专门的图象处理系统并借助遥感影像和辅助数据采集系统，对师市土地变化情况定期监测，对所有可疑图斑逐个进行实地调查、核实及现场拍照。通过遥感监测这种“天眼”手段，以直观的影像来“举证”，对师市土地违法行为起到了很好的震慑作用，产生了良好的社会效应。

（2）动态巡查除卫片检查外，我们还加强土地监管的人工巡查，并建立移动巡查系统。移动巡查系统具有能定位、能巡查、能取证、能查询、能跟踪、能考核等特点，实现了基层土地监管的信息化、科学化，把违法用地遏制在萌芽状态。

4 “一张图”工程在应用过程中存在的不足

4.1.1 “一张图”中数据库的种类需要完善。业务间未形成有效的联动，数据之间没有有机关联，导致信息不能有效聚集利用。

4.1.2 “一张图”分析数据较单一，后期一组坐标同时与所有涉及到的数据库进行统一分析，结果一次性输出。

4.1.3 在国土资源管理业务中运用的程度较浅，系统的功能有待进一步完善。后期将进一步拓展“一张图”系统在各业务环节中的运用，进一步完善系统的功能。

4.1.4 系统数据有待提高。现有系统由于建成时间短，运用较少，未能覆盖国土资源管理全生命周期，数据的全面性、准确性、和现实性有待进一步提高。

4.1.5 缺乏全程监管。对辖区内土地、矿产资源难以实施全面监管，缺乏有效实施行政审批的全程监管手段。

5 今后“一张图”工程建设的思路

5.1 按照“决策、执行、监督”三位一体实现国土资源监管。当前国土资源管理不断面临新形势、新任务和新要求，运用现代科技信息手段转变管理职能、创新监管方式、提高参与宏观调控水平，是当前国土资源管理工作的重要任务。师市“一张图”着重从“决策、执行、监督”三个层面体现国土资源监管。在决策层面实现各类数据的快速获取、分析和展示，为各类辅助决策支持提供信息保障；在执行层面实现国土资源行政审批“批前、批中、批后”各个环节全业务全流程的网上办公，为各类业务审批管理提供信息支撑；在监督层面实现业务审批全流程的全程跟踪、远程监控，为党风廉政和行政效能建设提供“电子眼”。

5.2 按照“信息资源转变为信息服务”的思路体现产业化和集群化。师市“一张图”具有全面性、整体性、关联性、共享性特征，实现空间全覆盖、业务全覆盖、类型全覆盖和尺度全覆盖。“一张图”涵盖了二次调查、土地利用规划修编等成果。将其作为国土资源核心数据库，不仅对内可实现国土资源监管和资源共享，还可对外延伸服务范围，将各类信息资源转变为信息服务产品，为各级政府部门、企事业单位和社会公众提供产业化、集群化服务。

5.3 按照“集中同步、分布汇交”的模式建立“一张图”建设和应用的运行管理机制。“一张图”是信息化建设成果的综合应用，是充分运用科技信息手段规范和创新国土资源管理的集中体现。师市“一张图”是在国土资源数据中心、电子政务系统平台以及国土资源业务专网基础上的集成和完善。电子政务系统平台采用统一的工作流平台、统一的数据库管理平台、统一的技术规范开发建设；按照师、团两级国土资源管理部门的审批权限，采用两种应用部署模式，一是集中式应用模式，业务数据集中存储在师级部门，通过数据同步实现与“一张图”数据库的更新；二是分布式应用模式，业务数据分布存放在师、团两级部门，通过数据汇交实现与“一张图”数据库的师、团两级更新。

5.4 建立面向业务和服务的全生命周期数据模式

5.4.1 建立面向业务的全生命周期数据模式

（1）解决城镇和农村地籍数据间的一致性及联动更新问题。综合考虑地形修测、登记发证、土地规划等因素，划分1:500、1:1 000、1:10 000成图控制区域，对1:500、1:1 000、1:10 000地形图的重叠区进行整理，同时按照成图区域实施动态分区管理，保证数据的唯一性，有效实现两种比例尺数据的融合。

（2）解决地质环境、矿产资源与土地信息的衔接、落界问题。用大比例地形图及高分辨率影像、土地权属等的地政数据对矿区位置、地质灾害易发区边界和点位进行落界处理，解决大比例尺与小比例尺地政数据和地质环境数据的融合问题。

（3）解决审批业务间纵横关联与土地业务的全生命周期的管理问题。通过不同业务之间的数据的有机关联和串接，使得单一业务地块与审批流程的横向关联以及与土地管理业务全要素间的纵向关联，实现国土资源地政业务的全程动态监管，推动信息化与管理业务的深度融合。

5.4.2 建立面向服务的全生命周期数据模式

（1）针对各类业务的不同数据种类，经抽象概括，研制适用于各类业务数据的动态更新模型，同时针对不同数据的检查要求，建立质量检查任务库，并与业务流程融合，自动对成果质量进行评定，实现基于系统模式下数据检查的流程化、标准化。

（2）建立5种对外数据服务模式。即一张图平台数据签出、支持多编辑平台多数据格式、格式转换变化探测变更日志、一键检查错误定位、自动接边分布归档自动入库、实时发布模式。通过运行上述“一张图”服务模式，浏览、查询每一块宗地或地块的信息并以多种手段实现国土资源信息共享，向政府提供全面、及时和便捷的信息服务。

5.5 深化“一张图”和综合监管平台的应用

师市国土资源局各业务主管部门要围绕各自的监管职责，定期和不定期做好建设用地审批、土地市场、土地利用计划执行、供地率、重点行业用地、违法违规等指标的监测和预警分析，对于发现的问题进行分级、分类预警和报告，并适时汇总和通报。在实施耕地保护责任目标考核、土地节约集约利用评价、闲置地清查等专项工作中，要强化项目数据的上图入库，通过图上比对核查提高监管的针对性、有效性；在推进建设用地、矿业权审批等制度改革中，要发挥“一张图”和综合监管平台的自上而下图上监管、批后跟踪的优势，调整改进审批工作。同时深化土地矿产卫片执法检查系统和在线土地督察系统应用；要加强“一张图”核心数据库日常管理。对业务数据实时上图入库，及时更新本级“一张图”核心数据库，并以此作为调查评价和监测工作的基础，提高工作效率，促进“一查多用”；在土地执法监察工作中，要充分运用“一张图”和综合监管平台的数据成果，推行掌上办公等移动终端建设和手机执法，提高土地执法监察工作的质量和效率。

5.6 运用“一张图”系统开展“多规合一”和不动产登记工作

一是基于“一张图”系统统筹服务“多规合一”试点工作。以疆内外城乡规划编制单位的技术力量为依托，以构建科学空间规划为目标，开展“多规合一”试点工作。在制度层面上，建立相关行政部门协作和规划决策机制。在技术层面上，按照“统一口径、总量控制、城乡统筹、布局一致”的原则协调布局，以“一张图”为核心，按照“一网多层”的系统结构分别纳入土地利用规划、农业规划、水域规划、城市建设规划等相关的各类空间信息内容。各个规划系统相互融合、相互衔接，做到“无缝对接”有效整合，为后期不动产登记信息平台建设提供统一的技术支撑。二是基于“一张图”系统开展不动产登记工作。不动产登记涉及国土、房产、农林等多个单位，各单位办理的业务不同，业务人员信息化技术水平参差不齐，分散在各部门的登记程序、所需材料、办理环节、网络运转流程也不尽相同，权属用途、性质认定标准不同且有冲突。解决上述问题，要结合师市“一张图”工作基础，提早对各类不动产登记操作系统软件进行融合、对接，形成统一发证的业务操作系统软件，支持与本级国土、住建、农业、林业等部门的业务协同，提供本级登记信息查询服务，并按照信息平台统一技术要求，预留接口，做好准备，一旦成熟，及时接入信息平台，并将本地区日常不动产登记信息实时纳入信息平台。

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