兵团土地利用年度计划管理问题探讨

（石河子土地局，石河子市，832000）夏国刚 肖彦忠

兵团土地利用年度计划管理问题探讨

（石河子土地局，石河子市，832000）夏国刚 肖彦忠

探讨科学合理有效的土地利用年度计划制定机制和政策，对于优化土地资源配置、实现产业结构调整、保障经济健康运行有着十分重要的意义。本文以八师为例，分析了土地利用年度计划作用、现行运作模式以及存在的问题和成因，并提出完善的对策和建议。

土地；利用；计划

1 土地利用年度计划的概念和作用

1.1 土地利用年度计划的概念

土地利用年度计划是指国家对计划年度农用地用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排。它是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地转用的审批、建设立项审查、用地审批和土地开发、土地整理审批的依据。

土地利用年度计划指标包括：新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标，分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利等独立选址建设项目用地指标；土地开发整理复垦计划指标，包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标；耕地保有量计划指标，包括耕地数量和基本农田面积。

1.2 土地利用年度计划管理的作用

1.2.1 土地利用年度计划是宏观调控的基本依据。自2003年以来，党中央、国务院赋予国土资源管理部门参与宏观调控的重要职能，把“地根”上升为“银根”并列的调控手段。先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》等一系列文件，开启了运用土地政策参与宏观调控的先河。各级国土资源管理部门紧紧围绕宏观经济形势变化和国土资源重点工作，在工作实践中初步形成了包括经济、法律和行政手段在内的国土资源政策参与宏观调控的框架体系。主要运用土地规划、土地利用计划、土地供应、土地价格、土地税收政策以及必要的土地管理行政手段来对宏观经济进行引导和调控，这些政策在保障国民经济平稳运行方面发挥了重要作用，并且成为国家进行宏观调控不可或缺的政策工具。

1.2.2 土地利用年度计划是体现地区重要发展战略的载体。土地利用计划将国家和地方战略具体化，通过适当形式向社会公布后有效引导和稳定社会投资者和消费者的预期。同时，通过法律法规、行政命令和市场管制，保证国家和地方战略重点的实施。

1.2.3 土地利用年度计划是实现经济和社会和谐发展的重要措施。制定土地利用年度计划时可通过对整体的综合平衡，全面考虑局部和整体利益、经济和社会利益、个体和公众利益、即时和长远利益的矛盾，以促进社会和谐发展。

1.2.4 土地利用年度计划是促进土地节约集约利用的重要手段。土地利用年度计划管理可以通过控制用地总量、设定具体的用地目标、制定严格的保障措施、建立科学的管理机制等方式来规范、引导、鼓励土地使用者和管理者节约集约使用土地。

1.2.5 土地利用年度计划是实现耕地占补平衡的有力保障。土地利用年度计划为土地利用动态调整提供数据分析。由于社会经济发展具有不可预见性，因而规划的预测常常具有不可预见性，这就需要对规划进行动态调整。而土地利用年度计划的编制与实施管理，可为规划的修编提供基础数据。

2 土地利用年度计划管理的原则和现行运作模式

2.1土地利用计划管理的原则

严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地特别是基本农田，实现建设占用耕地与补充耕地相平衡；

坚持节约优先战略，以土地供应引导需求、供需双向调节，促进经济发展方式转变，提高土地节约集约利用水平；

实行差别化管理，优先保证民生工程、基础设施、对口援建项目和国家、兵团重点建设项目用地；

开源、节流并举，统筹安排新增用地指标使用与存量用地挖潜盘活；

保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用。为加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，合理控制建设用地总量，促进节约集约用地，保证经济社会可持续发展，

2.2 兵团现行土地利用计划管理运作模式和特点

现行运作模式：包括编制、下达、执行、监督、考核等一列内容。

编制：各师（市）次年的土地利用年度计划建议，由师（市）国土资源局会同师发改委、建设局、交通局、水利局等有关部门共同编制，经师（市）审查后，于当年9月20日前报兵团国土资源局。

需兵团及兵团发改委、工信等部门审批、核准、备案的重点建设项目拟在次年计划使用新增建设用地的，由兵团行业主管部门于当年9月20日前，按项目向兵团国土资源局提出年度计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的师（市）国土资源局及发改、工信等部门。

兵团次年土地利用年度计划建议，由兵团国土资源局在收集兵团有关部门和各师（市）提出的土地利用年度计划建议的基础上，会同兵团发改委共同编制。经兵团规划领导小组审查同意后报国土资源部。

下达兵团国土资源局根据国家下达的土地利用年度计划拟定分解方案，报请兵团土地利用总体规划领导小组审查后下达各师（市），并报国土资源部备案。师（市）国土资源局根据兵团下达的土地利用年度计划拟定分解方案，经师（市）审查同意后下达，报兵团国土资源局备案。兵团依据各师（市）土地利用总体规划实施情况、生产总值、固定资产投资、土地节约集约利用情况，分解下达各师（市）新增建设用地计划指标。土地开发整理复垦计划指标分解按照土地利用总体规划、土地整治规划、土地后备资源等情况确定。各师耕地保有量计划指标分解依据兵团下达各师的年度耕地保护责任考核目标确定。新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

执行各师（市）国土资源局建立土地利用计划管理台账。在建设用地审查中确认并根据批准文件及时核销计划，对新增建设用地计划执行情况进行统计和分析，每月25日前将累计上月末的计划使用情况报兵团国土资源局，作为各项计划执行跟踪和监督的依据。

实行土地利用年度计划执行情况半年报告制度。各师（市）国土资源局应于每年7月5日前向兵团国土资源局报告上半年土地利用年度计划执行情况，每年12月5日前向兵团国土资源局上报本年度土地利用年度计划执行情况。

土地利用年度计划执行情况报告内容，包括计划执行情况、土地利用结构与情况分析、亿元GDP用地情况、固定资产投资与建设用地的相关分析、存在问题、改进建议等。

监督与考核兵团国土资源局对各师（市）计划执行情况进行跟踪检查，每年9月和次年1月分别对各师1月至8月和全年土地利用计划执行情况进行中期检查和年度评估考核。师（市）国土资源局分别在8月20日和12月20日前完成对土地利用计划指标执行情况的检查，并将检查情况报兵团国土资源局。中期检查、年度评估考核以计划台帐、土地利用变更调查、建设用地审批备案、建设项目供地备案、土地整治项目验收及耕地确认文件等为依据。土地利用年度计划以每年1月1日至12月30日为考核年度。考核结果报兵团土地利用总体规划领导小组，并作为分解下达次年计划的依据之一。对认真执行新增建设用地计划、超额完成补充耕地任务、节约集约用地成效显著的，给予奖励新增建设用地计划指标。

2.2.2特点

（1）落实年度用地计划下达制度。八师按照兵团预下达的2014年新增建设用地计划指标，结合各单位经济社会发展程度和2010～2012年年均新增建设用地指标实际使用情况，按照一定比例将指标分解到各单位。预下达给各团场的用地计划与上年度计划使用、依法用地、节约用地等情况相挂钩。确有用地需求需突破预下达计划规模指标的团场，根据团场申请视情给予安排。土地利用年度计划实行分级管理，本次下达的计划指标主要用于师及团场重点建设项目、基础设施、民生环保项目和符合产业政策、用地标准的项目，不得突破。保障性安居工程、兵团审批（核准、备案）的单独选址项目、用地计划由兵团直供，应单独组件报批。

（2）加强农用地特别是耕地计划指标的管理。对耕地计划指标实行指令性管理，对于农用地超过新增建设用地计划指标的单位，师市国土资源局将不再受理用地申请。未利用地计划指标可以按国家项目用地标准和产业政策适当放宽。由师市国土资源局向兵团国土资源局申请追加指标。

（3）严格实施计划管控。兵团要求各师计划指标总量和农用地、耕地、未利用地各单项指标剩余量不足下达量20%的，师（市）国土资源部门要提前与师相关部门对接，了解重点项目用地需求，对确需追加年度计划指标的，要编制计划指标执行分析评估报告，重点阐述已执行的计划重点保障项目和区域，是否具备利用原有建设用地、闲置土地、拆旧复垦等存量土地安排用地。在此基础上，再针对确需建设的项目按照兵、师“十大领域”项目、“十件实事”项目、民生项目和重点工业项目等类型分析需求。以师（市）名义向兵团提出追加申请，经兵团规划领导小组批准后适当“追加”。

（4）统筹安排增量和存量用地。综合考虑年度土地利用计划、居民点工矿废弃地复垦利用规模，根据八师各团场经济社会发展阶段特点和用地侧重点的不同，统筹安排八师新增用地计划指标。建立存量用地，盘活利用与新增建设用地计划指标统筹安排的制度，鼓励采取拆旧建新使用存量土地和不占耕地的方式，统筹使用兵团下达的新增建设用地计划指标。坚持节约集约用地的原则，同时加大存量建设用地的挖潜盘活，积极清理并推进闲置土地和批而未用土地的调整使用，逐步提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。

3 2014年度八师土地利用计划执行和土地供应总量变化情况

3.1 土地利用计划执行情况

2014年1～12月，兵团国土资源局下达给第八师新增建设用地计划指标为471.75公顷，实际使用315.72公顷，剩余156.03公顷，使用指标占下达新增建设用地计划指标总量的66.92%。

2014年1～12月，已使用土地利用计划指标的单位有：121团、143团、144团、石总场、147团、148团、152团、开发区等8个单位。目前，还有133团、134团、136团、141团、142团、149团、150团、南山矿区、玛管处、巴管处等10个单位尚未使用师局下达的新增建设用地计划指标。使用新增建设用地计划指标量占下达指标总量的比例由大到小排列的单位依次为:石河子经济技术开发区、石河子总场、143团。

石河子经济技术开发区使用新增建设用地指标量使用量占下达指标总量的26.42%。其新增建设用地指标主要用于保障物流业招商引资项目用地的需求。

石河子总场使用新增建设用地计划指标量占下达指标总量的20.23%。新增建设用地指标主要保障中盈广场义乌小商品城、华泰商贸城等商贸服务业项目用地的需求。

143 团使用新增建设用地计划指标量占下达指标总量的6.19%。

由此可以看出：2014年1～12月，石河子经济技术开发区、石河子总场经济发展势头强劲，招商引资力度大，用地需求量大。八师严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，科学合理的安排和使用计划指标，从严从紧控制新增建设的总量、结构和节奏，保障招商引资项目落地。同时盘活了存量用地，没有超计划使用指标的现象。

3.2 土地供应总量和新增建设用地变化情况

3.2.1 新增建设用地规模减少

2014年1～12月，第八师供应新增用地总面积314.69公顷，较2013年同期406.41公顷，同比减少22.57%。其中：土地出让新增用地239.4公顷，较2013年同期148.41公顷，同比增加61.31%。土地划拨新增用地75.29公顷，较2013年同期258公顷，同比减少70.82%。

2.土地供应总量减少。2013年1～12月，第八师供应建设用地面积509.38公顷，同比下降28.78%。其原因：一是受宏观经济形势影响，固定资产投资增速较往年有所放缓，招商引资难度加大，项目用地需求减少。二是使用存量土地194.69公顷，占全年供应建设用地面积总量的38.22%，表明师市立足存量挖潜、节约集约用地的效果初步显现。

4 土地利用年度计划管理存在的问题和成因

4.1 土地利用计划指标的分解下达和使用存在信息不对称现象

项目用地受土地资源特性以及宏观调控政策、用地项目立项、用地政策、批供地周期等非均衡因素的影响，用地形势对经济波动的反映相对迟缓。当前涉及农地转用的项目均由省级人民政府批准。项目申报的用地必须预先确定地块用地规模、位置和用途，按区块汇总后上报用地需求量和用地类型，导致地方国土资源部门只能根据各级政府、发改、基建等部门提供的意向性项目进行用地预测。由于各地经济发展不均衡，有些地方项目引进难度大，往往是企业选择用地地块。由于项目由市场配置，具有可变性，很多达成意向的项目可能会受市场、企业经济效益、用地时间等因素影响而落空，存在批而未用、批而未供的现象。这就客观上影响土地利用计划指标的分解下达的预期。虽然某一地区指标已经确定，但用地项目调整关联因素多，指标的分解下达与执行存在信息不对称现象，呈现地区差异化。有的地方因招商引资力度大，使用指标量大，有的地方虽然分配有指标，但年内没有使用。

4.2 政府和公众参与程度有待进一步提高

在计划编制阶段，主要靠部门。在编制过程中，邀请政府有关重要职能部门积极参与，但团场主要通过用地计划申报参与，在最后的讨论决策中却没有参加，尚缺乏公众参与的环节和程序。公众参与度低会影响计划的公信力和计划执行的效果。

4.3 土地利用年度计划编制和执行主体还不完善

传统意义上的土地利用年度计划，主要是有效控制农用地转用的速度和规模，有效保护耕地和基本农田，这一职能主要由国土资源部门单独完成。现在要求相关的重要部门必须配合编制土地利用计划，编制后的计划要得到师市及有关部门认可，并将其作为其他计划的重要组成部分和基础。在这种情况下，规划和国土资源部门已经难以独立胜任该项工作。

4.4 土地利用计划管理手段不足

目前土地使用制度正在深化改革，各种计划管理的调节手段还没有完全形成，相互之间也不够协调，还没有形成一个主体。另外，各种计划调节手段缺乏明确的法律规范。计划调节手段缺乏明确的权威性措施，土地利用计划还没有同其他经济措施相互配套。如执行土地整理计划，若没有相应的资金计划作保证，其土地利用计划就会变成了一个软约束计划。对土地利用计划活动产生大量的土地利用信息缺乏科学有效的处理和分析能力，使这些信息无法及时准确地在规划和国土资源管理系统与其他系统之间及时反馈，大大影响了计划管理的质量，限制了土地利用计划管理工作的发展和提高。

3.5 目前，虽然制订了“对认真执行新增建设用地计划、超额完成补充耕地任务、节约集约用地成效显著的，给予奖励新增建设用地计划指标。”等一系列制度，但实际工作中没有落实到位。

5 完善土地利用计划管理工作的对策和建议

5.1 实现土地利用计划从部门计划向政府计划的彻底转变

要实现土地参与宏观调控，实现土地利用计划指标的分配和指标的考核，必须将土地利用年度计划纳入师市政府工作的主要内容，才能协调师（市）各部门和各团场，才能使土地利用年度计划考核落到实处。

5.2 实行土地计划指标统筹调度

师市统一的用地指标一般由两部分构成。一是师市重点项目用地指标，具体由师市有关职能部门来管理和使用；二是对不可预见性预留用地指标，由规划和国土资源管理部门来管理和使用。总的原则是：优先确保师市重点项目，项目越多、越大，统分的比例就越高。其次，科学确定土地利用年度计划初次分配中师级统筹指标在各部门间的分配。再次科学确定各团场土地利用年度计划初次分配指标的构成比例。确保计划指标与具体地块相对应、计划与辖区重点项目相对应、计划与重点项目推进进度相对应。实行土地计划指标额度管理，带项目审批土地。关键是要把握好项目的标准，符合国家的产业政策和供地政策的，方可供地。

5.3 进一步强化计划管理

对耕地计划指标实行指令性管理，对未利用地指标实行总量控制，实时备案管理。实行计划执行通报考核制度。进一步转变各师计划指标使用观念，从“以用定量”转变为“以量定用”，加强对现有存量指标的高效利用。

5.4 建立健全土地利用年度计划考核监管制度

对土地利用年度计划考核监管制度的建立有其必要性。这既是《土地利用年度计划管理办法》的要求，也是下年度计划编制的依据，也是加强土地宏观调控，提高供地效率的需要。考核的主体应为兵团，具体由兵团国土资源管理部门会同发改、建设、交通、水利等有关部门组织实施。

师（市）土地利用年度计划执行情况考核对象是师（市）政府。师（市）政府主要负责人应对本行政区内土地利用年度计划执行情况负总责。考核实行新增建设用地量和土地开发整理补充耕地量双向考核。

新增建设用地计划执行情况的考核，实行单项考核与综合考核相结合。对纳入考核内容的各单项指标，按照超出或节余计划的实际数量占该项计划指标的比例，分别进行定量评价，以超计划为负值、节余计划为正值，确定单项考核结果；以各单项考核结果按权重累计分值进行综合评价，确定综合考核结果。各单项指标在综合考核中的权重根据考核原则确定，并根据国家土地管理和宏观调控要求适时调整。新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。

土地开发整理补充耕地量的考核，以师（市）、团场为单位依据当年实际补充耕地面积，以超计划完成补充耕地量为正值，未完成补充耕地计划量为负值，确定考核结果。土地开发整理补充耕地应当不低于土地开发整理计划确定的指标。考核采取自查和抽查相结合的方式进行。考核分为月度、季度、中期和年度考核。要加强土地利用年度计划执行考核结果的应用。通过考核促进下一年度计划的有效实施。根据各师土地利用季度变更调查结果，结合土地利用年度计划管理台账、建设用地审批及备案情况等，对每年第一至第三季度土地利用年度计划执行情况进行中期评估。评估结果为土地利用年度计划考核提供依据。

5.5 注重土地利用年度计划考核结果的应用

建议兵团每年将各师土地利用年度计划执行情况的考核结果进行通报，应将土地利用年度计划执行情况考核结果列为各师主要负责人工作实绩的重要内容。建立土地利用年度计划执行先进单位奖励制度。对全兵团范围内土地利用年度计划执行排名前五名的先进单位（包括各师、各团场）颁发证书并进行下一年度计划指标的奖励。对全兵团范围内土地利用年度计划执行排名前五名的先进单位（包括各师、各团场）和单位的个人颁发证书和奖金。对落后部门和师（市），团场应扣减累计的指标，加上当年分解指标时分解到激励指标，共同构成当年可用最大两激励指标值。依据土地利用年度计划台账跟踪评价和执行情况考核结果，对批地和用地情况好的，节余计划指标经兵团核准后，可以由兵团国土资源管理部门有偿收购指标。

F301.24

B

1008-0899（2015）10-0012-05